【中文摘要】作为行政程序和行政诉讼中的证据规则，案卷排他性原则是当事人听证权的保障，也为法院进行司法审查提供保障和限定。目前，由于我国尚未形成统一的行政程序法规范，案卷排他性原则在行政处理程序中存在适用范围不清、配套规则不完备等问题。在既有的行政诉讼证据规则体系中，案卷排他性原则对行政机关的约束力不明，与实质法治主义、法院职权主义之间存在张力。案卷排他性原则滥觞于美国，由于美国强调行政正当程序以及司法审查的复审性质，行政机关除官方认知外只能根据行政案卷作出行政裁决，案卷排他性原则在司法审查中对行政机关、行政相对人和法院具有较强的约束力。以此为借镜，案卷排他性原则适用于经过听证和听取当事人陈述申辩的行政处理程序，应完善行政执法案卷、卷宗阅览、禁止单方接触、再次听取意见、官方认知等配套规则。案卷排他性原则适用于复审性行政诉讼中涉及行政决定合法性的问题，应严格限定行政机关援引案卷外证据的情形，明确其约束行政相对人的理据和条件，明确法院依职权调取证据的限度。
【全文】
按照法治基本原则，无论是行政机关作出行政处理决定，还是法院审理行政案件，都应“以事实为根据，以法律为准绳”。根据案卷排他性原则，在行政程序中，行政机关只能以行政案卷所载事实为依据作出行政决定，当事人未知悉和未论证的案卷外证据材料不能作为定案依据；进而在行政诉讼中，法院通过审查行政案卷对行政决定的合法性加以判断。当前学界对案卷排他性原则的内涵及功能意义多有论述，但这一原则并未在我国立法、行政实践以及司法实践中获得完全认可。
一、行政法适用案卷排他性原则的实践检视
作为行政程序和行政诉讼中的一项证据规则，案卷排他性原则有助于维护行政程序当事人的知情权和防卫权，可以助力法治政府建设和行政诉讼制度的完善。我国现有立法虽然在一定程度上体现了该原则，但相关规定及司法实践仍充满缺漏、混沌甚至矛盾。
（一）行政处理程序适用案卷排他性原则的规则缺失
由于我国尚未制定统一的行政程序法规范，案卷排他性原则的相关规定散见于单行立法和政策文件中，存在适用范围不清、配套规则不完备等问题。
1.案卷排他性原则的适用范围不清。就行政处理程序而言，根据《中华人民共和国行政许可法》第48条、《中华人民共和国行政处罚法》第65条，行政机关应当根据听证笔录作出决定。通常认为，这是案卷排他性原则在我国的制度表达[1]。但实定法中的“听证笔录”与学理上的“案卷”在内涵和外延上并不一致，听证笔录能否成为行政机关作出决定的唯一依据、听证笔录之外的证据能否成为定案依据，仍存在分歧[2]。此外，案卷排他性原则是否仅适用于经过听证的行政程序？司法实践中有观点认为，听证并非所有行政处理的必经程序，如果行政处理过程没有启动听证程序，也就不存在案卷排他性原则的适用[3]。依此观点，在未经听证的行政处理程序中，行政程序当事人的防卫权如何确保？
2.案卷排他性原则的配套规则不完备。适用案卷排他性原则的前提在于建立行政案卷归档制度。当前立法大多规定，行政机关应当建立行政执法案卷，对证据材料、执法文书等立卷归档。实践中行政案卷分为正卷和副卷，副卷一般不对外利用，当事人和法院在获取时受到限制。但对于二者分别包括哪些材料，不同领域、不同地域的规范之间存在差异[4]。如果行政决定的核心依据存于副卷，那么当事人将无法行使其知情权和防卫权，行政决定的合法性也将难以得到保障。
此外，就案卷排他性原则在行政程序中的适用而言，涉及如何确保当事人充分知晓行政案卷中的事实证据，哪些事实材料属于行政案卷之外的证据，案卷排他性原则是否存在豁免适用的情形。由于我国统一行政程序立法的缺失，这些具体制度怎么设计，相关实践如何展开，有待对具体领域中的立法和实践加以提炼和分析，进而构建系统完备的制度规则。
（二）行政诉讼适用案卷排他性原则的制度冲突
从逻辑上看，既然行政机关只能以案卷所载事实为依据作出决定，那么诉讼各方主体也应以行政案卷内容为限，就行政决定的合法性展开论辩。但《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及相关司法解释对案卷排他性原则的适用模棱两可，行政诉讼证据规则之间存在一定的不协调甚至抵牾。
1.案卷排他性原则对行政机关的约束力不明。根据案卷排他性原则，在司法审查中，行政机关应以行政案卷所载事实证明行政决定的合法性。《行政诉讼法》第34、35条规定行政机关承担举证责任，禁止其在诉讼中自行收集证据；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称“《行政诉讼证据规定》”）第60、61条列举案卷外证据的典型情形，并规定其不得作为证明行政决定合法性的证据。这些规则是行政程序“先取证，后决定”原则在行政诉讼中的延续，体现了对案卷排他性原则的因循。
但《行政诉讼法》第36条第2款同时规定，如果行政相对人提出其在行政程序中没有提出的理由或证据，行政机关可在法院准许后补充证据。这容易给行政机关事后收集证据留有可乘之机，如何规范行政机关补充证据的行为，需要学界提供智识。此外，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第135条第3款规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为法院认定原行政决定合法的依据。这与案卷排他性原则明显相悖，有必要对其合法性和正当性予以检视。
2.案卷排他性原则与实质法治主义存在张力。就原告行政相对人而言，《行政诉讼证据规定》第59条规定，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”。一方面，“不予采纳”意味着行政相对人不能在诉讼中提交新证据，体现了案卷排他性原则对行政相对人的约束；但“一般”的前缀也表明存在例外情形[5]。司法实践中，法院往往更重视客观真实，从保护行政相对人权益的角度出发，接受其在诉讼中提交的新证据，进而认定行政机关的事实认定与实际情况不符，并作出撤销判决[6]。当前实质性化解行政争议的司法政策强调避免程序空转，要求实现案结事了，当事人不再寻求新的法律程序和救济途径。在此背景下，允许行政相对人在诉讼中提交新证据似乎更具正当性，而这与案卷排他性原则明显存在紧张关系。
3.案卷排他性原则与法院职权主义相互龃龉。在案卷排他性原则的导引下，法院只能依据行政机关提交的行政案卷进行事实认定，不能利用行政案卷之外的证据判断行政决定的合法性。但在我国的行政诉讼制度设计中，法院更具职权主义倾向。根据《行政诉讼法》第40条，法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。在实质性化解行政争议的政策背景下，更强调法院通过依职权调查取证以查明案件事实。这为法院援引行政案卷之外的证据提供了规范依据和政策指引，极易引起审判实践中的分歧。面对相同的案件事实，有的法院更强调案卷排他性原则对司法机关的约束，而有的法院则基于公共利益的考量更加主动地调取案卷外证据。可见，案卷排他性原则与法院职权主义之间存在一定程度的冲突。
二、案卷排他性原则在美国的确立及其制度展开
案卷排他性原则滥觞于美国，我国对案卷排他性原则的学术评介与实务架构，一定程度上借鉴了美国的经验，但美国适用案卷排他性原则的制度架构究竟为何，我们还知之不多。因此，有必要梳理美国法上案卷排他性原则的制度逻辑以及历史演进，考察美国行政程序和司法审查中案卷排他性原则的实际运作情况，从而为我国提供借鉴。
（一）美国行政裁决案卷排他性原则的基本制度构造
在美国，作为正当程序原则的一环以及司法审查的基础，案卷排他性原则既适用于正式裁决程序及其司法审查，也适用于非正式裁决程序及其司法审查，行政裁决案卷包括行政过程中形成的证据、文书等材料。
1.案卷排他性原则的概念及其在行政法上的定位。美国法上的案卷排他性原则是指，行政机关只能以行政案卷所载事实为依据作出行政裁决，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实作为定案依据；法院只能通过行政机关整理提交的行政案卷进行司法审查，不能以案卷之外的事实判断行政裁决的合法性[7]。
案卷排他性原则是听证制度的要素，是正当程序原则的保障。正当程序原则要求，在行政机关作出不利的行政裁决前，当事人有权陈述自己的意见，反驳不利于己的事实。只有行政裁决的定案依据为当事人所知悉和已论证，才可以使听证制度切实发挥作用[8]。案卷排他性原则是法院对行政裁决进行司法审查的保障和限定。既然行政案卷所载事实是行政裁决的唯一定案依据，那么法院只需凭借行政案卷就可以判断行政裁决的合法性，审查范围明确而固定；通过禁止法院使用行政案卷之外的证据，也可以避免法院用自己的判断取代行政机关的判断，体现了司法权对行政权的尊重。
2.案卷排他性原则的适用范围。案卷排他性原则适用于正式裁决程序及其司法审查。《联邦行政程序法》第556（e）节规定，在正式裁决程序中，“证言的记录、证物连同程序进行中提出的全部文书和申请书，构成作出裁决的唯一案卷”。对于经正式程序作出的行政裁决，根据该法第706节，法院认定案件事实的依据是“全部行政案卷，或案卷中为一方当事人所引用的部分”。
对于经非正式程序作出的行政裁决，首次承认适用案卷排他性原则的是Citizens to Preserve Overton Park, Inc. v. Volpe案。该案中，交通部长经非正式程序作出了一项公路拨款决定，最高法院认为，法院必须根据“部长作出决定时的全部行政案卷”进行司法审查。该案也表明，判断非正式程序裁决是否合法，关键不在于行政机关在司法审查环节如何进行合理化解释，而在于行政机关在裁决作出时是否有充分的证据，理由是否经得起推敲。为此，行政机关应在非正式裁决程序中制作行政案卷，并以案卷所载事实为依据作出行政裁决。
3.行政裁决案卷的内容。行政裁决案卷应当包括行政裁决过程中形成的证据、文书等材料。只要是行政机关在作出行政裁决之前已经制作和获取的材料，无论行政机关在作出裁决时是否予以考虑，无论证据材料能否支持行政裁决的内容，都应纳入行政裁决案卷之中。如果进入司法审查环节，行政机关需要向法院提交一份经认证的行政案卷，该案卷不包括涉及国家安全的机密信息、保密商务信息、个人信息以及审议程序材料。审议程序材料是指内容涉及行政裁决作出过程中各种观点、意见、建议的文件，但不包括事实信息、作为法定必经程序的某一主体意见，以及作为最终裁决依据的建议。
（二）案卷排他性原则在美国行政裁决程序中的适用
在美国，案卷排他性原则以当事人的案卷阅览权为基础，通过单方接触获得的信息、秘密调查报告、听证后收集的新证据等材料不能作为定案根据，但可以通过官方认知的方式认定行政案卷之外的一些事实。
1.行政裁决程序适用案卷排他性原则的制度规则。向当事人公开行政案卷是案卷排他性原则的基础。《联邦行政程序法》第556（e）节规定，当事人在缴纳费用之后，有权得到行政案卷的副本。只有向当事人公开行政案卷，案卷所载事实才是当事人能够知悉的事实，行政案卷作为行政裁决的唯一定案依据才有意义。
以下证据材料在行政案卷之外，应作为被排除的证据：其一，通过单方接触获得的信息。在正式裁决程序中，根据《联邦行政程序法》第557（d）节，行政机关工作人员与案件利害关系人不得单方接触，除非将单方接触的内容记录于案卷之中，为各方当事人知悉，否则不得作为裁决依据。在非正式裁决程序中，根据正当程序原则，同样禁止将单方接触获得的事实作为裁决依据。其二，行政机关的秘密调查报告。在U.S. v. Nugent案中，法院指出，为了确保当事人有机会反驳不利于己的证据，调查报告应当成为行政案卷的一部分，并对当事人公开，秘密调查报告不能作为裁决的依据。其三，行政机关在听证结束后调查收集的新证据。这些证据未经当事人质证，构成案卷外证据。只有将其记载于案卷之中，再次为当事人提供听证的机会，才能作为裁决依据[9]。
2.行政裁决程序适用案卷排他性原则的例外：官方认知。官方认知是指，行政机关可以将案卷之外的某些事实作为裁决依据，而无须经过质证。行政机关可以对司法认知事项进行认知，包括众所周知的事实，以及根据准确性不容置疑的资料确定的事实；也可以利用其专业知识和档案材料认定案件事实[10]。若官方认知被滥用，则会冲击案卷排他性原则的适用，因此应限定其适用情形，明确适用要求。可将案件事实分为三类[11]：其一，必须由案卷中的证据证明的事实；其二，可以官方认知且无需接受反驳的事实；其三，可以官方认知但需接受反驳的事实，对此，行政机关负有告知当事人官方认知的内容及来源、允许当事人提出相反证据、接受或适当反驳当事人主张的义务。
（三）案卷排他性原则在美国司法审查中的适用
由于美国强调行政正当程序以及司法审查的复审性质，在司法审查环节，案卷排他性原则对行政机关、行政相对人和法院具有较强的约束力，但在不根本抵触该原则的情况下，实践中法院也会适当接纳行政案卷之外的证据。
1.司法审查适用案卷排他性原则的制度规则。根据案卷排他性原则，首先，就行政机关向法院提交的证据而言，不应少于或多于其在作出行政裁决时所掌握的材料。其次，行政相对人不能在司法审查中提出其在行政程序中没有提出的证据。如果允许行政裁决在法庭上受到新证据的攻击，法院无法评价行政机关对该问题的处理是否合理，会用自己的判断取代行政判断。不过，如果行政机关提交的案卷不完整，相对人可以向法院提交相关事实材料加以补全。此外，法院只能通过行政案卷所载事实判断行政裁决的合法性。如果案卷材料不能充分支持行政裁决，或行政机关没有考虑所有相关因素，抑或法院无法根据行政案卷判断行政裁决的合法性，那么法院应当发回行政机关进行补充调查或解释，法院无权进行调查取证并对案件事实作出自己的认定。
2.司法审查适用案卷排他性原则的例外。就行政机关而言，在专业性较强的案件中，其可以利用行政案卷之外的“背景性信息”对相关术语和专业问题进行辅助性解释，但不能为行政裁决提供新的合理化根据。此外，行政机关可以利用案卷外的证据，如通过提供证词等方式，补充解释为什么依据行政案卷中的证据可以作出这样的裁决，但不能补充其在作出裁决时未作为定案依据的证据。如果“有强有力的证据表明行政机关存在恶意或不正当行为”，例如行政机关工作人员偏袒一方当事人，此时行政相对人可以提出行政案卷之外的证据，但法院通常认为满足该标准的门槛很高，因而在司法实践中并不轻易适用。法院除了可以进行司法认知之外，为了确定行政机关是否考虑了所有相关因素，还可以利用案卷之外的事实确定可能存在的相关因素。Asarco, Inc. v. EPA案法院指出，用行政案卷“束缚”法院，将导致无法充分履行“实质性检视”的职责，只有超越行政案卷，法院才能全面认定案件事实。但法院同时指出，如果认定行政机关的调查过程是不充分的，法院应将案件发回行政机关处理，而非通过自己对案情的调查来弥补行政机关的失职。行政机关与行政相对人在达成一致的情况下可以补充行政案卷。如果一方当事人提交了行政案卷之外的证据，并且得到对方同意，鉴于双方都引用并依赖这一补充信息，法院可以审查相关事实，而不必发回行政机关重新处理。
此外，行政不作为案件不适用案卷排他性原则。行政不作为是指行政机关未采取任何行动，如对许可申请不予答复。由于行政机关没有作出意思表示，也就不存在裁决的事实依据，未在行政程序形成行政案卷，因而无法适用案卷排他性原则。
三、行政法适用案卷排他性原则的路径优化
就我国而言，应分析案卷排他性原则适用于行政处理程序的正当化根据，明确其在行政程序中的适用范围，完善相关配套规则；应厘清其在行政诉讼中的适用空间，明确对行政机关、行政相对人和法院的约束力，调和与实质法治主义、法院职权主义之间的张力。
（一）行政处理程序适用案卷排他性原则的规则建构
案卷排他性原则承载着保障当事人听证权的价值关怀，适用于经过听证和听取当事人陈述申辩的行政处理程序，应完善行政执法案卷、卷宗阅览、禁止单方接触、再次听取意见、官方认知等制度规则，推动行政程序证据规则的体系化建构。
1.行政处理程序适用案卷排他性原则的证成及范围。我国应在行政处理程序中确立案卷排他性原则。作为正当程序的构成要素，案卷排他性原则的根本旨归在于，确保当事人就不利于己的证据发表质证意见，保障当事人的听证权。听证权的实现，既可以通过正式化程度较高的听证程序，也可以通过正式化程度相对较低的听取陈述申辩程序[12]。因此，作为当事人听证权的保障机制，案卷排他性原则既应适用于经过听证的行政处理程序，也应适用于需要听取当事人陈述申辩的行政处理程序。
应当注意的是，案卷排他性原则并非为美国所特有，大陆法系国家和地区的行政程序法同样体现了这一原则。其相关立法通常规定，行政机关应当“斟酌”听证笔录作出决定。“斟酌”一词容易给人造成行政机关不受案卷排他性原则约束的误解[13]。但如此规定的真正原因在于，基于职权调查原则，行政机关可以在听证后依职权调查事实和证据，定案依据并不以听证笔录为限。而这并不意味着行政机关可以根据未经当事人发表质证意见的证据作出决定，或根据当事人未曾阅览的调查材料作出决定[14]。行政机关在调查取证之后，仍应将这些证据置于行政案卷之中，为当事人提供知悉和论辩的机会。
需要强调，在未经听证，但需要听取当事人陈述申辩的行政处理程序中，案卷排他性原则应予适用。首先，基于行政管理效率的考量，行政机关没有必要通过听证的方式，针对所有的不利行政决定，为当事人提供程序保障。在非经听证的行政处理程序中，通过赋予当事人查阅案卷和陈述申辩的权利，也可以确保听证权的实现。面对实践中非经听证的行政处理程序的疏漏[15]，本文主张将案卷排他性原则适用于非经听证的行政处理程序，正是为行政机关设定一个客观标尺，要求行政机关遵守一定的程序规则，确保行政决定的定案依据已经为当事人知悉和论证。其次，听证程序确实可以为当事人提供更为充分的程序保护，如果认为非经听证的行政处理程序不足以保障其合法权益，那么解决方案应当是扩大听证的适用范围，但不能因此否认案卷排他性原则在非经听证的行政处理程序中的适用。
建议未来在行政程序立法中明确案卷排他性原则，内容表述如下：
行政机关在作出行政决定之前收到或制作的证据、记录和文件等材料，构成行政案卷。
行政机关应当根据行政案卷所载事实作出行政决定。未经当事人发表意见的证据材料不能作为行政决定的定案依据。
2.完善相关配套规则。（1）推进行政执法案卷制度，细化正卷副卷制度的相关规则，以达到与案卷排他性原则的内在一致性。首先，应明确正卷和副卷的列入材料。正卷应包括证据材料、对当事人制发的法律文书、听证笔录或陈述申辩笔录等材料；法定必经阶段的结论性意见，如听证报告、法制审核意见、集体讨论意见、外部专家意见等，也应置于正卷之中。副卷应包括内部呈批材料、案件讨论记录，以及涉及国家机密、商业秘密、个人隐私的文书材料。其次，在监督机制方面，可以利用行政执法案卷评查这一本土制度资源，将是否合理区分正副卷内容作为单独评价标准，确保行政执法案卷的规范化管理。最后，法院在必要时可以查阅副卷内容，并视情况决定是否在开庭时公开质证。（2）赋予当事人卷宗阅览权。如果当事人对行政案卷内容一无所知，行政案卷作为唯一定案依据就没有意义。我国各领域单行立法对此规定不一，存在允许查阅、按照档案管理规定处理、按照政府信息公开规定处理等方案。未来应在行政程序立法中规定，为了维护自身合法权益，当事人有权在行政处理程序中向行政机关申请查阅、摘抄或复制与其相关的行政案卷；除非涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或其他正当理由，行政机关不得拒绝。（3）健全禁止单方接触规则。我国立法主要基于防止偏见、确保程序公正的考虑禁止单方接触，而美国则更多地从证据规则的角度出发，强调通过单方接触获得的证据会使其他当事人丧失质证机会，因此构成案卷之外的证据。未来，我国应进一步明确单方接触的法律后果及补救措施，即在行政机关工作人员与当事人、利害关系人进行单方接触后，应将单方接触的内容记录于案卷之中，并对其他当事人公开，否则不得作为行政决定的定案依据。（4）建立再次听取意见机制。在听证或听取当事人陈述申辩之后，行政机关如果发现了新的证据并欲将其作为定案依据，那么应将新发现的证据载于案卷之中，再次组织听证或听取当事人的陈述申辩。（5）完善官方认知制度。官方认知可以避免繁琐的证明程序，也便于行政机关依职权查明与案件相关的事实。基于行政程序与行政诉讼程序的承继性，行政机关可以认知司法认知事项，包括自然规律及定理、众所周知的事实以及已经依法证明的事实。此外，在专业技术性较强的行政领域，某一学科、专业领域内的“公知常识”，即本领域技术人员普遍掌握的技术知识、技术手段，也可以成为官方认知的事项[16]。在对公知常识进行官方认知时，行政机关对当事人负有告知认知事项、提供反驳机会、回应反驳意见的义务，但这与质证程序不同，只具有释明而非证明的性质。
（二）行政诉讼适用案卷排他性原则的制度调适
就行政诉讼而言，需要将案卷排他性原则置于行政诉讼证据规则体系中进行整体考量，厘清案卷排他性原则在行政诉讼中的适用空间，限定行政机关援引案卷外证据的情形，明确案卷排他性原则约束行政相对人的理据和条件，明确法院依职权调取证据的限度，从而兼顾多元价值，消弭制度冲突。
1.厘清案卷排他性原则在行政诉讼中的适用空间。首先，应区分复审性行政诉讼和非复审性行政诉讼[17]。在复审性行政诉讼中，行政机关先经行政处理程序作出行政决定，司法审查是对已有决定合法性的复审，案卷排他性原则得以适用。而在非复审性行政诉讼中，由于行政不作为案件不存在行政案卷，或行政争议属于公法上的给付请求权，而非行政决定的合法性，如行政赔偿案件、未按约定履行行政协议案件，此时不适用案卷排他性原则。其次，即便在复审性行政诉讼中，行政诉讼的证明对象也具有多样性。对于围绕行政决定合法性这一问题而提出的证据，诉讼中各方主体原则上应遵循案卷排他性原则的要求。但对于包括起诉条件在内的程序法事实[18]，以及有关证据客观性、关联性和合法性的证据法事实，由于其无涉行政决定的合法性，因此并不涉及案卷排他性原则的适用，诉讼中各方主体可以利用行政案卷之外的证据展开辩论和审查判断。
2.限定行政机关援引案卷外证据的情形。行政机关是案卷排他性原则最主要的约束对象。为了维护行政程序当事人的听证权，在行政诉讼中，行政机关只能以行政案卷所载事实证明行政决定的合法性。但在不抵触案卷排他性原则的情况下，通过赋予行政机关有限的证据补充权，可以避免行政决定被轻易判决撤销而造成“程序空转”。行政机关援引行政案卷之外的证据应限于以下情形：其一，如果行政相对人提出其在行政程序中没有提出的理由或证据，行政机关可以在法院准许后补充证据。这是为了防止行政相对人进行证据突袭，确保行政机关防卫机会均等。但这些证据不能直接作为认定行政决定合法的证据，只能用来证明行政相对人在诉讼中提出的新证据不能成立。其二，对于证明行政决定合法性的主要证据，行政机关可以进行补充解释。尤其是在当行政相对人于诉讼中发表质证意见之后，行政机关可以提出反驳性的补强证据。
在当下行政诉讼实践中，基于将复议决定和原行政决定视为统一整体的“行政一体”理念，复议机关收集补充的证据可以作为认定原行政决定合法的依据，对于撤销原行政决定及复议决定的诉讼请求，法院一并判决予以驳回[19]。这与案卷排他性原则相互扞格，存在以下问题：其一，根据行政法一般原理，行政决定一经送达即发生法律效力，其作为一个独立的行为，不能以事后收集和补充的证据证明其合法性。其二，根据目前的制度设计，即便行政机关在作出决定时未达到事实清楚、证据确凿的要求，也可以事后在复议程序中补正，从而免受法律责任的追究。这容易给行政机关带来不当激励，架空监督行政这一行政诉讼目的[20]。对此，有必要修改相关司法解释并明确规定，复议机关收集补充的证据不得作为认定原行政决定合法的依据。即便可以通过复议机关收集补充证据的方式维系原行政决定的效力，法院仍应作出确认原行政决定违法的宣示性判决。
3.明确案卷排他性原则约束行政相对人的理据和条件。从理论上讲，案卷排他性原则的约束力应当是双向的，只有行政相对人在行政程序中将相关证据提交给行政机关，行政机关才能在作出决定前形成完整的案卷材料。因此，在行政诉讼中，行政相对人原则上不能提出其在行政程序中未提出的证据。特别是在依申请行政行为、证券行政处罚等证据偏在型行政案件中，行政相对人掌握更多的证据材料，通过案卷排他性原则约束行政相对人的举证行为，可以激励行政相对人在行政程序中及时提供证据，确保行政机关全面掌握证据材料，从而准确地认定案件客观事实。
如前所述，当前司法实践更强调客观真实，如果行政相对人在诉讼中提交案卷之外的证据，并且能够推翻行政机关的事实认定，法院通常会采纳该证据。从实质法治主义的立场出发，为了实质性解决争议，减少程序循环，这种做法存在一定的合理性。但这与案卷排他性原则存在紧张关系，易使行政相对人漠视行政程序，影响行政程序的独立性和完整性，不利于行政处理决定所塑造的法秩序的稳定性。法院的适当做法应当是，引导行政机关和行政相对人重开行政程序，由行政机关根据新证据重新作出行政决定。这不仅体现了对行政程序独立价值的尊重，也可以确保行政相对人能够再次启动司法审查，避免遭受审级损失。
但考虑到目前我国行政程序法治尚不完善，以及行政程序当事人维权能力不足等现实因素，应结合《行政诉讼证据规定》第59条的规定，严格把握案卷排他性原则约束行政相对人的适用条件。
其一，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据”：这要求行政机关应当在行政程序中履行教示义务，以书面形式告知行政相对人享有提供证据的权利。例如在市场监管领域，《市场监督管理行政处罚文书格式范本（2021年修订版）》包含了《限期提供材料通知书》，这为行政机关要求相对人提交证据材料提供了操作指南，也为行政相对人积极主张自己的权利提供了程序保障。如果行政机关未能切实履行告知义务，法院可以接纳行政相对人在行政程序中未提交的证据。其二，“原告依法应当提供而拒不提供”：这要求考察是否因行政相对人自身原因而未能在行政程序中提交证据。如果行政相对人存在过错，即没有正当理由拒不提供、不如实提供或以其他方式严重妨碍调查，此时法院应遵循案卷排他性原则，对行政相对人在诉讼中提供的新证据不予采纳。而如果行政相对人没有过错，如行政机关未允许其查阅案卷，未给予其陈述申辩的机会，此时行政相对人可以在行政诉讼中援引案卷之外的证据。
4.明确法院依职权调取证据的限度。为了确保法院更好地查明案件事实，发挥司法审查监督和救济的功能，各国均在不同程度上允许法院超越行政案卷进行调查取证[21]。但法院依职权调取证据的权限并非没有边际，案卷排他性原则所承载的权力分工、司法权对行政权的尊重，以及司法审查有限等原则，仍是应当遵循的行政诉讼司法规律和行政法一般原理。因此，应明确法院以审查证据为主、职权探知为辅的原则。依职权调取证据并未免除诉讼当事人提供证据的责任，尤其是在待证事实为一方当事人所掌握的情况下，当事人有义务提供其自身掌控范围内的事实，当事人的陈述主张构成了法院调查取证的界限[22]。
法院依职权调取证据主要适用于以下两种情形：其一，为了证明行政决定违法而调取证据。基于监督行政机关依法行使职权这一行政诉讼目的，法院不得为证明行政决定的合法性，而调取行政机关作出决定时未收集的证据，但对于证明行政决定违法的证据，法院可以依职权调取。其二，为了维护公共利益而调取证据。《行政诉讼证据规定》第22条规定，对于涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，法院有权调取证据。但大多数行政案件均对公共利益有所涉及，法院并非在所有的行政案件中都必须调取涉及公共利益的证据，还应结合个案情况，考虑依职权调取证据的必要性和公平性[23]。未来宜通过司法解释进一步明确适用条件，或通过发布典型案例的形式为司法实践提供指引。
四、结语
究其本质，案卷排他性原则作为正当行政程序的一环，是当事人听证权的保障机制；也为法院进行司法审查提供保障和限定，体现了权力分工以及司法权对行政权的尊重。基于这一基本价值旨归，借鉴域外经验，首先，案卷排他性原则适用于经过听证和听取当事人陈述申辩的行政处理程序，应赋予当事人卷宗阅览权，健全禁止单方接触规则，建立再次听取意见机制，完善官方认知制度，从而构建系统完备的适用规则。其次，在诉讼类型化的背景下，案卷排他性原则应适用于复审性行政诉讼，其对行政机关具有完全的拘束力，但在不抵触该原则的情况下，可以有限地允许行政机关补充证据。
对于案卷排他性原则的规则建构与司法适用，不宜对域外的做法亦步亦趋。立足本土语境，本文也尝试提出若干建议。首先，可以利用行政执法案卷等本土制度资源，完善正卷副卷制度的相关规则，达到与案卷排他性原则的内在一致性。其次，鉴于行政程序有时未能给当事人提供充分的权利保障，司法审查环节应协调案卷排他性原则与实质法治主义的张力，严格把握该原则约束行政相对人的适用条件。最后，应缓和案卷排他性原则与法院职权主义的内在冲突，明确依职权调取证据的限度，赋予法院适当的角色定位与职权范围。希冀本文的探讨有助于推动行政程序证据规则的完善，促进行政诉讼证据规则的协调。
【注释】
[1] 李子龙：《检察听证的二元功能与程序优化》，《暨南学报》（哲学社会科学版），2024年第6期。
[2] 黄海华：《新<行政处罚法>制度创新的理论解析》，《行政法学研究》，2021年第6期。
[3] “郑州市市监局与贾某行政管理案”，郑州市中级人民法院（2019）豫01行终92号行政判决书。
[4] 例如《生态环境行政处罚办法》第79条，《市场监督管理行政处罚程序规定》第78条，《重庆市经济和信息化领域行政处罚案件办理程序规定》第57条。
[5] “松业石料厂诉荥阳市劳保局工伤认定案”，《最高人民法院公报》，2005年第8期。
[6] “国家工商总局与沱牌公司行政纠纷案”，北京市高级人民法院（2011）高行终740号行政判决书。
[7] 理查德·J·皮尔斯：《行政法》，第2卷，苏苗罕译，中国人民大学出版社，2016年，第805页。
[8] Kenneth Culp Davis. Administrative Law and Government, West Publication Co., 1960, p.281.
[9] Morell E. Mullins. “Manual for Administrative Law Judges”, Journal of the National Association of Administrative Law Judiciary, 2004 (3).
[10] 宁立志：《<纲要>中的“规制知识产权滥用行为”论要》，《暨南学报》（哲学社会科学版），2023年第2期。
[11] Stephen Breyer, et al. Administrative Law and Regulatory Policy: Problems, Text, and Cases, Aspen Publishers, 2017, p. 579.
[12] 宋华琳，郑琛：《行政法上听取陈述和申辩程序的制度建构》，《地方立法研究》，2021年第3期。
[13] 应松年：《当代中国行政法》，人民出版社，2018年，第2460-2462页。
[14] 室井力：《日本行政程序法逐条注释》，朱芒译，上海三联书店，2009年，第197页。
[15] 例如《中华人民共和国矿产资源法》第26条第1款规定，“矿业权期限届满前，为了公共利益的需要，原矿业权出让部门可以依法收回矿业权。”该条并未给行政相对人提供任何的程序保障机制。
[16] 冯俊伟：《行政程序中官方认知的适用：腾宇公司诉国家知识产权局专利复审委员会专利无效案评析》，《行政法学研究》，2014年第3期。
[17] 孔祥俊：《行政诉讼证据规则与法律适用》，人民法院出版社，2005年，第27-28页。
[18] “曹保英与长治市政府土地行政登记案”，最高人民法院（2017）最高法行申2926号行政裁定书。
[19] 赵大光，李广宇，龙非：《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》，《法律适用》，2015年第8期。
[20] 梁君瑜：《复议机关作行政诉讼共同被告：现状反思与前景分析》，《行政法学研究》，2017年第5期。
[21] 藤田宙靖：《行政法总论》，下卷，王贵松译，中国政法大学出版社，2023年，第438页。
[22] 陈清秀：《行政诉讼法》，元照出版有限公司，2013年，第450-453页。
[23] 甘文：《行政诉讼证据司法解释之评论：理由、观点与问题》，中国法制出版社，2003年，第50-51页。
