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“第二届行政指导性案例中美研讨会”在杭州举行

    2015年4月25日,“第二届行政指导性案例中美研讨会”(Second Session of International Seminar on Administrative Guiding Cases)在杭州举行。国家司法文明协同创新中心参与举办,此次会议是浙江大学公法与比较法研究所与耶鲁大学法学院中国法律中心的第四次合作,同时得到了最高人民法院的大力支持。
    来自美国耶鲁大学、北京大学、中国国家行政学院、清华大学、中国政法大学、北京航空航天大学、上海交通大学、南京大学等学术机构,以及美国联邦第二巡回上诉法院、美国华盛顿哥伦比亚特区联邦地区法院、中国最高人民法院、浙江省人大常委会、浙江省人民政府法制办公室、浙江省高级人民法院、上海市高级人民法院、重庆市高级人民法院、辽宁省高级人民法院、福建省高级人民法院、江西省高级人民法院、湖北省高级人民法院、江苏省高级人民法院、湖南省高级人民法院、山西省高级人民法院、安徽省高级人民法院、贵州省高级人民法院、云南省高级人民法院、上海市第三中级人民法院、浙江天册律师事务所等实务部门的六十余位专家学者,就中国的行政指导性案例的制度构建以及具体案例中隐含与发展的理论问题进行了为期一天的深入交流。

 

 

    会议开幕式由浙江大学公法与比较法研究所所长余军教授主持。中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学终身教授应松年教授、耶鲁大学中国法律中心执行主任贺诗礼(Jamie P. Horsley)教授、最高人民法院行政审判庭马永欣审判长和浙江大学光华法学院院长朱新力教授先后致辞。应松年教授首先对主办方的邀请表示感谢,并对会议的顺利召开表示祝愿,希望浙江大学能够将中美研讨会这个优良的学术统一直保持下去,通过这种极具特色的理论交流与案例研讨不断推进中国案例指导制度的理论与实践。贺诗礼教授对主办方的再次盛情邀请表示诚挚感谢,希望通过这个平台,美方学者也可以更加深入地了解中国法官的智慧,并致力于解决中美双方在案例制度方面所面临的相似课题。马永欣审判长认为,美国的判例制度与司法经验能够给中国法治很好的启示。朱新力教授代表杭州、浙江大学光华法学院以及当下这个时代对中外学者、专家的到来表示了热烈的欢迎,同时深情表示,美国同行一定会带来宝贵的法治经验,也一定能够体会中国元素在这个热潮澎湃的时代对世界法治的贡献。
    会议第一单元讨论的主题是“指导性案例的制度建构”,由清华大学法学院余凌云教授和浙江省人大常委会副秘书长、法制委员会主任委员、法工委丁祖年主任合作主持。来自最高人民法院行政审判庭的马永欣审判长以《行政审判案例指导制度实施的情况、问题和未来》为题进行了报告,基于案例指导制度的实践层面,结合实证总结与分析,对指导性案例如何推进法律适用统一进行了阐释。相对应的,浙江大学法学院章剑生教授则对我国案例指导制度的基本功能定位、中央与地方距离导致的指导案例应用差异、指导路径以及未来嬗变的可能等面向提出了独到的见解,尤其是认为,再满足于创新乏力、四平八稳的制度现状,案例指导制度的发展方向可能会出现偏差。此外,来自美国联邦第二巡回上诉法院的约翰▪沃克(John M. Walker, Jr)法官还向我们系统讲述了美国的案例法体系,让与会代表对美国案例法遵从先例的基本原则及其实践有了更为直观和确切的认识与理解。之后,北京航空航天大学的黄卉副教授负责进行本单元的讨论导引,她首先对本次会议的议题内容予以了高度赞赏,认为中美双方就中国的具体案例共同展开研讨的方式是非常有创新意义的,如此高规格的会议能够具备这种程度的实质内容当属不易,这也说明中美两国就指导性案例议题的研究已经到了非常精细化的程度。同时指出,在这案例指导制度的研讨舞台上,大家能看到法律适用问题的不同侧重点。沃克法官提到判例可能存在错误的问题以及指导案例应当全面公开的问题非常重要,在我国尚未引起足够重视或者制度上有所欠缺,并希望大家对各类审判案例在体系、效力、适用等差异能够深入讨论。在此后的讨论环节中,余凌云教授认为,美国判例制度中的说理性是我国非常需要借鉴的,但是美国制度的核心在于法官可以分享立法权,而我国对立法权和释法权的边界仍未予厘清,法院的越界解释很可能遭到行政机关的抵触。北京大学法学院的湛中乐教授认为,指导性案例在多大程度上有约束力或说服力,可能在具体实践中需要法官自己的判断,但一定是有影响力或者说参照力的。重庆市高级人民法院的王彦法官提出,最高法院的指导案例以及一系列典型案例在审判中如何适用,还应当结合地方的法治特点、审判与政策资源。浙江省人大常委会副秘书长、法制委员会主任委员、法工委主任丁祖年认为,美国的判例法是以个案解释来实现立法的,而中国的案例指导制度更像是以抽象文件性,应当将指导性案例作为应用法律问题解释所附带的素材,而不是过度强调案例的参照作用。沃克法官补充到,在美国对于错误先例主要存在高级法院的复审和法官的个人解释两种机制来矫正。  

    会议后续三个单元的讨论分别围绕最高人民法院近来公布的三个行政指导性案例中涉及的法学理论问题展开。第二单元由浙江省人民政府法制办公室杨必明副主任和耶鲁大学法学院中国中心高级研究员罗彬先生主持,讨论的理论焦点是“内部行政行为外部化”问题。该议题主要是围绕“魏永高和陈守志诉来安县人民政府一案”展开。首先,安徽省高级人民法院行政审判庭阮秀芳法官以“从‘成熟原则’论外化内部行政行为之可诉性”主题进行报告;随后,由南京大学法学院胡敏洁副教授以“‘内部行政行为外部化’之检讨”为题进行发言;最后,由美国华盛顿哥伦比亚特区联邦地区法院的约翰▪贝茨(John D. Bates)法官依托于美国的立法系统与文化背景进行了报告。浙江工商大学的罗文燕教授在导引时提出,内部行政行为外化可以成为扩展受案范围的进路,但是相关理论并没有明确定义,这可能是司法权对行政权限缩和介入的范围,可以有深入讨论内部行政行为概念的科学性问题,外部化判断的标准,用成熟性原则这个美国概念来解决我国的问题能否可行等三个方面。在讨论环节中,贝茨法官回应浙江大学光华法学院郑春燕副教授的疑问,指出美国的法律系统鼓励法官独立作出判决,并且有上级法院来判断和统一法律适用。针对余凌云教授提出的假设案例,贝茨教授回应,美国法官会基于理由是否充足、是否造成人身损害、判决能否救济等方面来考虑当事人的诉讼资格问题。应松年教授认为,若批复直接作为行为根据且损害相对人利益,外部化就充分并可诉,若批复行为没有影响最终行政决定的具体结果,则不能诉。内部行政行为是借鉴法国法而来,所以在应用上存在一定问题。上海交通大学凯原法学院的朱芒教授指出,行政行为外部化并非司法权进入到行政权的范围,而是内部行为外化符合了一般行政行为的构成要件,只有外部为一个行政行为,才可讨论成熟性的问题。
    会议的第三单元围绕“政府信息公开的申请资格”这一理论问题展开,聚焦的指导性案例是“中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案”,由浙江省高级人民法院行政审判第一庭的蒋中东庭长和北京大学法学院湛中乐教授进行主持。在本单元,贵州省高级人民法院行政审判庭的邱兴琼法官、国家行政学院法学部的杨伟东教授和美国华盛顿哥伦比亚特区联邦地区法院的约翰▪贝茨法官分别以“环境政府信息公开公益诉讼案件中原告主体资格的认定”、“政府信息公开申请人资格及其对行政诉讼原告资格的发展”为题进行了报告。浙江大学光华法学院的金承东副教授作为本单元的讨论导引人,认为政府信息公开在世界各国的限制都很宽松,美国虽然存在有9个的例外情形,但是这种例外情形的审查程序很严格。因为立法目的是公开,所以任何限制公开条款都要做狭义解释,如此自然缩限了政府的裁量权。在讨论环节,上海市高级人民法院的陈振宇法官提出,针对政府信息公开诉讼的申请资格和诉讼资格应当有所区分,即申请资格有限制,诉讼资格无限制。在司法审查过程中,法院应当遵循不主动审查申请资格,不主动为当事人寻找理由,同时分为是否属于显而易见和当事人意见相关的涉及财产权的需要,行政机关有无给出不提供的理由说明,说理是否充分等三个层次。余凌云教授认为,三需要并非申请资格的要件,而是在相对人占用过量公共资源时才要求说明理由的缓冲机制。江苏省高级人民法院的史笔法官认为,行政信息公开诉的数量巨大,因而“三需要”必须与申请相关;“三需要”应当作为实体判断要件;行政机关拒绝公开需要严格说明理由,申请人只需“合理说明理由”;目前对于诉讼权利的保护同时要重视滥用起诉权、申请回避权等现象。针对大家的讨论,贝茨法官补充到,信息公开是否可以作为公益诉讼要结合申请主体与申请目的。虽然信息的公开和透明是未来趋势,但也要受到合法限制。
    本次研讨会的第四单元也是最后一个单元以“信赖利益保护原则”为焦点,由上海交通大学凯原法学院朱芒教授和浙江省人大常委会法工委社会行政法规处的何晓明处长主持。山西省高级人民法院行政审判庭李振华庭长对“吴小琴诉吕梁市工伤保险管理服务中心一案”进行了客观而深入地的解析,来自中国政法大学的刘飞教授则从行政法解释学的角度来研读该案。沃克法官以“美国法官的视角”提出了观点。本单元讨论的导引人是杭州师范大学法学院副院长赵元成副教授,他认为,吴小琴案内含行政惯例和信赖利益两个问题。李振华法官在本案中将两者有效地连接起来,一定程度上拓宽了信赖利益保护的范围。刘飞教授关于行政惯例的理论分析聚焦于构成要件上的不确定法律概念的解释,尤其是行政惯例如何形成以及行政惯例是否有退出机制。沃克法官对该案判决的高度评价,可见中美司法的智慧是相通的。在讨论环节中,朱芒教授认为吴小琴案使一个来源于国外的原则或理念成为真正的中国制度,一定可以载入今后的法学教科书中。王彦法官提出与刘飞教授的商榷意见,认为信赖利益产生的两种途径分别是基于法律的规定和行政惯例,不论是法律规定还是行政惯例都要将新的行政行为作为前提,该行为会改变了当事人对行政机关的合理期待。在这种情况下,仅仅要求行政机关遵从行政惯例而不是上升为信赖利益保护不能说明问题。余凌云教授强调,中国未来应该引进合法预期而不是信赖利益,如果依法行政与信赖有冲突的时候,就应当让依法行政胜出。湛中乐教授对余凌云教授的观点持保留,认为长期以来的习惯是可信赖的基础。不仅最高法院的案例如此,十几年前的行政复议决定书,已经多次适用信赖利益保护原则。在未来的行政诉讼中,行政机关的承诺、允诺也是信赖利益的保护范围。
    最后,浙江大学光华法学院章剑生教授主持了闭幕式,应松年教授座位中方学者代表、贺诗礼教授作为美方专家代表、上海市第三中级人民法院吴偕林院长作为实务机关代表、郑春燕副教授作为浙江大学公法与比较法研究所代表,分别就本次研讨会的内容作了总结性发言。应松年教授充分肯定了本次研讨会的意义,认为本次中美研讨会达成了很多共识,向美国代表的分享精神表示感谢。贺诗礼教授表示在本次会议上了解到了中国指导性案例制度的很多创新,并建议中国法官在司法过程中进一步重视说明理由制度,并在案例选取过程中更多听取律师群体的意见,期待这种交流可以一直保持。其后,吴偕林院长认为,中国法官与美国法官的司法逻辑异曲同工,说明中国法官不仅立足与本土资源也有国际视野。随着指导性案例制度的发展,希望能够体系化、信息化、规则化,通过不同层次的互动推动行政法治的发展。最后,郑春燕副教授深情回顾了中美会议举办的初心,感谢美方友人不远千里为中国法治所做的奉献,感谢在座各位学者和法官为加速“法制到法治”所坚持的努力,
在耶鲁大学法学院中国法中心、最高人民法院以及国家司法文明协同创新中心等各方单位的大力支持下,本次研讨会得以顺利举办。至此,“第二届行政指导性案例中美研讨会”圆满落幕。