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“生活中的法理”系列论坛122期

生活中的法理(第122期)
主 题:土地征收中的农民权利保护与救济
主持人:颜毅艺 张琪
时 间:2015年6月25日(周四)上午8:30
地 点:匡亚明楼279室
 
随着经济的发展和城市化进程的推进,大量农村集体所有土地被征收,由此而引起的问题也越来越多,主要有以下几个方面:第一,征地程序不够规范,农民缺乏必要的知情权,参与程度较低。第二,征地补偿标准不明确,征地补偿款偏低。第三,维权存在障碍。第四,失地农民就业安置困难,长久生计很难得到保障。第五,失地农民社会保障缺失。本期“生活中的法理”以D村土地征收为背景材料讨论上述问题。
D村位于C市近郊,该村约有200户,1000人左右,共分为四个小组。由于D村位于C市近郊,且该村所属乡镇也没有发展良好的乡镇企业可为村民提供相应的就业岗位,因此在农闲季节,村民一般都会选择在C市打工。
2010年C市将D村及其周围村庄规划为新兴工业区进行开发,逐步对D村的土地及房屋进行征收与拆迁。由于务农利润非常低,因此村民听到要征地非常高兴,认为征地所带来的经济收入远远大于种地所得。
对D村的征收主要经历三个阶段:第一阶段是为了修路,涉及部分耕地和几户村民的房屋。第二阶段是为了修建人工河,涉及该村两组村民的房屋及耕地。到现在仍有两组村民的房屋以及部分耕地没有被征收,要待安置小区交工之后,才予以征收拆迁。
第一阶段的征收过程中,对土地的补偿款涉及两个方面:一是青苗费,即土地上的附属物,每亩是900元。二是卖地所得补偿款,该补偿款是以四个小组为单位,进行平均分配,只要是D村某组的成员,即可分得该补偿款,每亩五万多元。就补偿款数额的确定等问题村民并无参与权,分配补偿款时由该组小组长通知村民,并发放一个存折,让村民到镇上的农村商业银行领取。
第一阶段为了修路也涉及几户村民的宅基地的征收和拆迁。对房屋的补偿并没有明确的标准,一般都是由村干部挨家挨户地游说,双方讨价还价,经过几次磋商,最终确定一个村民相对满意,政府也可以接受的补偿款。由于是分别谈判,所以村民每家的赔偿款都不相同,从40万元到45万元不等。相较于首先同意拆迁的村民,向后稍微拖延的村民的补偿款在一定程度上都会有所增加。另外,安置小区建好以后每家补偿安置住房共200平方米。
D村第二阶段土地及宅基地的征收是为了人工河的修建,这次征收也涉及D村大部分农田和近一半居民的宅基地。
在此次征地过程中,涉及到的耕地补偿金额也是上文所述的青苗费和卖地所得。但卖地所得的补偿金额从每亩五万多元涨到六万多元,青苗费的补偿则从每亩九百多元涨到了四万多元。同时根据耕地上种植农作物的不同,青苗费的补偿也会在原有基础上有一定的变化。
在第二次征收过程中,所涉及村民的宅基地也相对较多,所以相较之前的宅基地的征收,这次在程序上有了一定的改变。村干部依然是各个说服,但补偿标准相对明确一些:首先,宅基地补偿款是15万元。其次是房屋未满200平方米的,按200平方米计算,超过200平方米的按实际面积确定,每平方米给予580元的补偿。最后就村民所建的井、种植的树等一一进行折价,确定补偿数额。在此补偿标准基础上,双方进一步讨价还价,确定最终补偿数额。因此,目前村民的房屋所确定的最终补偿款从29万元到35万元不等。同时都补偿安置小区安置房共200平方米。另外,由于安置小区并没有建好,政府也向村民提供租房费用,村民一家未超过三人的,每月补助一千元,超过三人的,按每人每月300元补偿。
现在D 村仍有二组和三组村民的住房和部分耕地未被征收,应该会等到安置小区建好之后,才会进行拆迁和征收,介时具体补偿数额会不会有变化仍是一个未知数。
在D村征地过程中,反映出如下几个问题:
第一,征地程序不完善,不透明公开,农民参与程度低。
到目前为止,无论是土地还是宅基地的征收,政府都未在D村张贴征收公告,对于该村为何被征、何时被征、如何征收,村民都不了解。往往是在开始征地时,才有村干部以通知的方式告知。在D村的征地过程中不曾开过任何一次有关征地方面的会议,唯一可以表达村民意愿的是在征收自己所用耕地以及宅基地时,与村干部的讨价还价。
第二,具体的补偿方案和补偿标准不明确。
在征地开始之前,政府并未向村民出具明确的补偿方案,征地补偿款是怎样分配的、集体是否有截留,村民也都了解不多。村民对于如何补偿不了解,只能通过打听其他村征收补偿情况,为争取更多的利益而想出各种方法。
村民经过对相邻村的打听,发现拆迁工作小组在对各村拆迁过程中,也渐形成了一个不成文的双重标准:如果该村没有乱建的现象,则正常情况而言,农村住宅很少有超过二百平方米的,此时,对村民的拆迁补偿,拆迁小组就会就住宅面积测量,以实际平方数进行补偿。如果该村很多村民加盖房屋,则补偿标准就像D村现在这样,不足200平方米的按200平方米,超过200的,按实际平方米算。在这样的“补偿标准”下,D村村民常用的方式是尽可能在自己院子里多建房子:之前是平房的,都又在原来基础上重新接了一层;不能接或者原本就是两层房子的,就把自己的院子里盖满房子。有一技之长的村民,则都会设立一个家庭式的小型作坊来增加赔偿款。村民认为建了肯定比没有建要补偿得多,并且因为建得比较简单,成本投入不算大,再怎么样补偿都比投入多。由于目的很明确,就是为了得到更多的补偿,所以加建的房子都非常简陋,基本不能住人。由于补偿标准的不确定,就房屋的征收拆迁采取整体上一口价确定补偿款的这种方式,因此在一定程度上导致钉子户的出现,有的村民故意向后拖以增加补偿款,这也在一定程度上就增加征地工作的难度。
就青苗费而言,村民往往通过种植经济作物来增加地上附属物的价值。自2010年正式确定开发D村土地之后,村民就逐渐开始将粮食作物改为其他,有的村民种植果树,有的村民种植绿化树木,且由于对D村的土地是逐步征收,并没有一次全部征收完毕,所以种植的树木就有一定的生长期,到要征收时,在附属物清算过程中,其补偿金额就会有所增加。据已经征收的土地,村干部称青苗费政府指导价是每亩四万二千,然后与村民“讲价”,最终确定一个双方都可以接受的价钱,一般会再增加几千元,仅有一户因在耕地上种植蔬菜并建有蔬菜大棚,其青苗费有八万多元。
青苗费的补偿只有在征收了村民们的承包地时才有,而征收集体土地所有权的补偿款,则只要是该集体经济组织的一员,即只要户口属于该村都可参与分配。因此很多原本已经在市区买房将户口迁出去的人也会想办法将户口重新迁回来。按人头分钱还使得D村很多未达到法定婚龄的男青年纷纷结婚,通过一些方法拿到结婚证,并且完婚之后尽快孕育下一代,以便多分一份卖地所得的补偿款。
第三,村民认为维权存在障碍。
村民虽然可以与村干部进行赔偿款的讨价还价,但争取到的增加幅度依然很小。由于与村民商量确定补偿款的一般都是与其熟识的村干部,在D村这样的小村落,村干部一般都是村子的大户,并且熟人社会下,村民一般也都会给村干部一些面子,同时也担心会得罪村干部,所以村民即使认为自己的权益没有得到完全实现也都不会再进一步争取。多数村民认为上访或是通过其他途径的维权代价太大,且很难真正解决问题,最终吃亏的仍然是自己。其中最为明显的就是前后两次青苗费补偿差距达每亩3万多元,但村民却觉得之前青苗费补偿900多元时,已经领了钱,就表示已经同意了,即使不同意,又能找谁争取权益呢?并且D村之前征收的北地也仅仅是一小部分,村民都还有其他地,青苗费增加,那其他部分地再征收时,补偿就会增加。种种原因使得村民对争取自身利益持消极的态度。
第四,村民生活水平有了一定的提高,但就业安置困难,长远生计仍然无法保障。
征地和房屋所得补偿款对于主要靠打工和种地的农民来讲,数量非常客观。这使得村民的物质生活水平相较之前有了一定程度的改善。然而村民的安置就业问题仍然非常严峻。随着经济的发展,劳动力市场逐渐由单纯的体力型向专业性、技能型转变,而农民一般文化程度都不是很高,并且没有一技之长,这也就导致失地农民在就业方面明显出现劣势,在整个劳动力就业市场上,没有竞争力,特别是中年以上的农民就业难问题更加突出。同时由于村民得到了数量客观的征地补偿金之后,当下生活压力就没有那么大,在没有经济压力的前提下,他们更倾向轻松一点的职业,在就业选择上就更加挑剔,没有一技之长,同时有对就业有较高的期望值,这在一定程度上形成了“主动性失业”。赋闲和无业人员明显增加。然而至今政府并未组织任何技能培训,村民一般仍是自谋生路,但一般也都是打零工,并不稳定,真正拥有稳定工作的人并不多。土地的丧失导致生活成本增加,这对于缺乏理财能力、投资能力且没有职业技能的农民的生存是一个非常严重的挑战。
第五,失地农民的社会保障缺失。
D村土地以及房屋被征收的村民获得一次性货币补偿之后,成为非农户口,既不同于农民,同时又不同于城市户口,丧失了拥有土地所带来的一系列社会保障权利比如生活保障、资产增值、就业机会等,同时又无法享受和城市居民同等的社会保障权利。D村失地农民仅有的社会保障是之前作为农民时所享有的新型农村合作医疗,养老保险以及失业保险没有保障。(上述调研材料由吉林大学法学院2013级硕士研究生李亚提供)
 
欢迎各位就如何发挥法律在解决征地纠纷、平衡征地相关利益、保障农民权利等方面的作用(不限于上述问题)发表见解。
 
参考文献:
1.陈小君:《农村集体土地征收的法理反思与制度重构》,载《中国法学》2012年第1期。
2.王利明:《物权法草案中征收征用制度的完善》,载《中国法学》2005年第6期。
3.程洁:《土地征收征用中的程序失范与重构》,载《法学研究》2006年第1期。
4.赵红梅:《我国土地征收制度的政府社会联动模式之构想》,载《法商研究》2006年第2期。
5.陈柏峰:《土地发展权的理论基础与制度前景》,载《法学研究》2012年第4期。
6.丛旭文:《中国失地农民社会保障问题研究》,吉林大学2013年博士学位论文。