【中文关键字】人民陪审员；复兴

【全文】

       1978年党的十一届三中全会提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的任务。在此背景下，我国人民陪审员制度在文革期间被中断和彻底摧毁后，迎来了恢复和重建的春天。上世纪70年代末到80年代初，我国人民陪审员制度进入了全面复兴时期。

       上世纪70年代末期的人民陪审员制度

       文革结束后，我们党深刻总结新中国成立以来政治和经济社会建设方面的教训，全面纠正了“以阶级斗争为纲”的“左倾”错误路线，大刀阔斧地对各项工作进行拨乱反正，社会主义民主法制建设逐步进入正轨。人民陪审员制度在我国司法制度中迅速得到全面恢复。

       1978年宪法规定：“人民法院审判案件，依照法律的规定实行群众代表陪审的制度。”这是继1954年宪法之后，我国宪法再次以国家根本大法的形式确认了人民陪审员制度，它为改革开放后我国人民陪审员制度的复兴奠定了宪法基础。

       1979年7月，五届全国人大二次会议同时通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国人民法院组织法》。这两部法律都对人民陪审员制度作出了具体规定。

       1979年刑事诉讼法在“总则”中规定：“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制度。”这意味着人民陪审员参加审理案件是刑事诉讼中的一项基本原则。该法同时规定，基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，除自诉案件和其他轻微的刑事案件可以由审判员一人独任审判以外，应当由审判员一人、人民陪审员二人至四人组成合议庭进行；高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员一人至三人、人民陪审员二人至四人组成合议庭进行。人民陪审员在人民法院执行职务，同审判员有同等的权利。人民法院审判上诉和抗诉案件，由审判员三人至五人组成合议庭进行。因此，根据刑事诉讼法的规定，一审刑事案件原则上应当由人民陪审员参与审理，不管是基层和中级法院，还是高级和最高法院，应当都坚持人民陪审制原则。

       1979年的法院组织法在“总则”中将人民陪审作为人民法院审判活动的一般原则：“人民法院审判第一审案件实行人民陪审员陪审的制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。”同时，该法还规定，人民法院审判案件，实行合议制；除简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件外，人民法院审判第一审案件，由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。人民法院审判上诉和抗诉案件，由审判员组成合议庭进行。根据这一规定，人民法院按照一审程序审理的案件，无论是民事案件，还是刑事案件，基本上都应当实行由人民陪审员组成的合议庭审理。对于一审案件来说，实行合议制审理是原则，独任制审理是例外；凡是实行合议制审理的案件，都应当由人民陪审员与审判员组成合议庭，不得全部由审判员组成合议庭进行。只有法院审理上诉和抗诉案件，才能全部由审判员组成合议庭进行，人民陪审员不能参与审理。因此，上世纪70年代末期，陪审制已经在法律上被确定为法院审理案件的主要组织形式。

       应当指出的是，1979年法院组织法还对人民陪审员的选任条件、人民陪审员的职责和权限、人民陪审员的补助等内容作出了规定。在人民陪审员选任条件方面，该法规定：有选举权和被选举权的年满二十三岁的公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。从这一规定来看，担任人民陪审员职务的门槛并不算高，一般公民都具备担任人民陪审员的资格。在人民陪审员的职权方面，该法规定，人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。按照这一规定，人民陪审员在参与案件审理时，与法官具有相同的权利，既能够参与认定案件事实，也可以决定适用法律。在人民陪审员的补助保障措施方面，该法规定，人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资；没有工资收入的，由人民法院给以适当的补助。

       此时，人民陪审员选任的主要形式仍然是选举制，人民法院结合基层普选选举人民陪审员。但是，这一时期由选举产生的人民陪审员的任职期限由原来的2年延长为3年。需要说明的是，1979年刑事诉讼法对案件审理程序进行了修改和调整，合议庭的组成不是在案件预审阶段，而是在法院对案件审查起诉后，决定开庭审理阶段。因此，在案件决定开庭审理时，人民陪审员才进入审判程序参与案件审理。

       至此，中断了10多年的我国人民陪审员制度得到了全面恢复，重新焕发出青春活力。如果说新中国成立初期是我国人民陪审员制度的黄金时期，那么，上世纪70年代末期则可以被看作是人民陪审员制度的高潮时期。

       上世纪80年代初期的人民陪审员制度

       上世纪80年代初期，人民陪审员制度在我国宪法法律上的地位已经悄然发生变化，人民陪审员参与审判已经不再是人民法院审理案件的必要组织形式。此时，法院审理一审案件，既可以由审判员与人民陪审员共同组成合议庭进行，也可以全部由审判员组成合议庭进行。人民陪审员是否参与案件审理，由人民法院根据案件的具体情况决定。

       人民陪审员制度法律地位的变化，首先在我国民事诉讼法起草过程中体现出来。1981年6月起草的《中华人民共和国民事诉讼法草案》（第四稿）在“基本原则”中规定：“人民法院审判第一审民事案件，依照本法实行人民陪审员陪审制度”（第12条）。该《草案》同时规定：“基层人民法院和它派出的人民法庭审判第一审民事案件，由审判员一人、人民陪审员二人组成合议庭。简单的民事案件，由审判员一人独任审判。中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院审判第一审民事案件，由审判员一至三人、人民陪审员二至四人组成合议庭。合议庭的人数，必须是奇数”（第45条）。民事诉讼法该稿草案显然沿用了1979年法院组织法关于人民陪审员制度的规定，陪审制仍然是人民法院实行合议制审理一审民事案件的必要组织形式。但是，5个月之后，同年11月全国人大法制委员会提出的《中华人民共和国民事诉讼法草案》，将中级以上人民法院审理第一审民事案件的组织形式修改为：“中级人民法院、高级人民法院、最高人民法院审判第一审民事案件，由审判员一至三人、陪审员二至四人组成合议庭，或者由审判员三至七人组成合议庭。合议庭的成员，必须是单数。”这说明中级以上人民法院审判第一审民事案件，可以不再由人民陪审员参加陪审。在随后的几个月中，人民陪审员制度的法律地位进一步发生变化。1982年3月五届全国人大常委会二十二次会议正式公布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，已经将人民陪审员陪审制度从“基本原则”中删除，并在“审判组织”中规定：“人民法院审判第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员，必须是单数。简单的民事案件，由审判员一人独任审判。 陪审员在人民法院执行职务时，和审判员有同等权利。人民法院审判第二审民事案件，由审判员组成合议庭。”这表明，一审民事案件既可以由审判员和人民陪审员组成合议庭，也可以全部由审判员组成合议庭进行。它意味着人民陪审员陪审制度在我国民事诉讼法中已经不再是一项基本制度，人民陪审员参与案件审理也不是一审民事案件必要的组织形式。

       如果说人民陪审员制度在我国民事诉讼法还被保留一席之地的话，那么，它在随后制定的我国宪法中则完全消失了。1982年12月通过的我国宪法删除了人民陪审员制度的规定。有学者认为，宪法规定人民有权依法通过各种途径和形式，管理国家事务和社会事务，因此，作为公民参与司法活动的基本形式，人民陪审员制度仍然具有宪法依据。但是，客观事实是，1982年宪法毕竟没有像1954年宪法和1978年宪法那样，对人民陪审员制度作出明确规定。

       1983年重新修订的法院组织法进一步弱化了人民陪审员制度的功能。该法规定，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。值得注意的是，这次修订的法院组织法对人民陪审员制度的规定，同民事诉讼法（试行）的规定略有不同。法院组织法将“由审判员组成合议庭”放在“由审判员和人民陪审员组成合议庭”之前，表明人民法院审判第一审案件（无论是民事案件还是刑事案件），应当优先考虑全部由审判员组成合议庭，审判员不能组成合议庭时，再考虑由审判员和人民陪审员组成合议庭。因此，人民陪审员不仅不再是一审案件合议庭的必要组成人员，而且是审判员不能组成合议庭之后的备选方案。1983年法院组织法在人民陪审员的选任条件、职责和权限、补助措施等方面，保留了1979年法院组织法的规定。

       1983年法院组织法关于人民陪审员制度的立法精神，在我国行政诉讼法和后来修正的刑事诉讼法得到体现。1989年4月颁布的行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。因此，行政案件应当首先考虑由审判员组成合议庭，如果审判员不能组成合议庭，再考虑由审判员和人民陪审员组成合议庭进行审理。1996年修正的刑事诉讼法虽然将人民陪审员陪审制度保留为刑事诉讼的一项基本原则，但是，该法规定，基层人民法院、中级人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人或者由审判员和人民陪审员共三人组成合议庭进行，但是基层人民法院适用简易程序的案件可以由审判员一人独任审判；高级人民法院、最高人民法院审判第一审案件，应当由审判员三人至七人或者由审判员和人民陪审员共三人至七人组成合议庭进行。这与1979年刑事诉讼法关于人民陪审员制度的规定，已经发生了显著变化，人民陪审员已经不再是一审刑事案件合议庭的必要组成人员，人民法院可以根据具体情况决定是否通知人民陪审员参与刑事案件的审理。

       启示与思考

       从以上内容可以看出，上世纪70年代末期，人民陪审员制度得到全面恢复；但是在经历短短的几年时间之后，到上世纪80年代初期，人民陪审员制度又很快走向淡化。我国人民陪审员制度在宪法法律上从全面复兴到迅速淡化的这种明显变化，应该说具有深刻的社会背景和思想根源，它反映了社会转型时期人们在如何看待法制和司法，如何对待司法民主化与司法职业化等问题上的思考和认识。

       文革结束后，人民陪审员制度很快在我国宪法和法律上得到全面恢复。当时，我国刚刚从动乱年代中走出来，人们的价值观念和思维模式仍然残留着原有的人民民主专政、人民群众直接掌握和行使国家政权这种意识形态的痕迹。在这种指导思想的影响下，作为国家权力组成部分的司法权，当然应当由人民群众行使，恢复和重建人民陪审员制度具有政治上的正确性。另外，当时我国专业法官数量严重不足，平反冤假错案的任务十分繁重，加上法官独任审判在法律上受到严格限制，这在客观上也需要吸收人民陪审员参与案件审理。因此，上世纪70年代末期，人民陪审员制度很快得到全面恢复，成为我国司法制度中的一项基本原则。

       到了上世纪80年代初期，我国人民陪审员制度迅速走向淡化。笔者认为，其中的主要原因在于：

       一是人们对文革带来的悲剧进行了深刻反思。文革期间实行的所谓“大鸣、大放、大字报、大辩论”和“群众运动”，严重破坏了国家法制和社会安定，损害了公民的权利和自由。人民陪审员制度容易让人联想到文革期间暴风骤雨式的“大民主”运动的情景。经过对文革惨痛教训的深刻反省，人们普遍认识到，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。1981年《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在总结新中国成立以来正反两方面的经验、特别是文革的教训时指出：“完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量，使社会主义法制成为维护人民权利，保障生产秩序、工作秩序、生活秩序，制裁犯罪行为，打击阶级敌人破坏活动的强大武器。”加强法制建设是当时人们普遍的社会诉求。国家法制建设强调专业人才和专门知识的作用，人民陪审员没有专业知识，让他们参与审理案件难以得到社会的广泛认同。这是人民陪审员制度在改革开放初期走向淡化的重要原因。

       二是我国经济社会生活发生显著变化。上世纪80年代是我国经济社会生活发生深刻变化的时期。在农村，全面推行家庭联产承包责任制，农民需要更多的时间从事农业生活，许多农民没有担任人民陪审员的工作积极性。在城市，企业改制后，工人收入除工资外还有各种奖金，工厂的陪审员如果到法院去参加案件的陪审，只能领到基本工资，丰厚的奖金就没有了。因此，许多工人也不愿意到法院参加案件陪审工作。在这种情况下，广大人民群众对参与案件陪审工作的热情并不高。改革开放初期我国经济社会生活发生的变化，进一步促使人民陪审员制度走向淡化。

       三是全面实行人民陪审员制度存在现实障碍。1982年宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。如果全面实行人民陪审员制度，由人民陪审员参与案件审理，可能会与宪法强调的审判权只能由人民法院行使的精神相冲突。同时，上世纪80年代，各级法院机构不断健全，人员数量日益增加，法官素质明显提升，人民法院裁判案件可以由法官直接审理，不用邀请人民陪审员参加。另外，当时法院的工作经费来源于地方财政，经费数额相当有限，有的地方法院经费只能维持工作人员的基本工资，如果请人民陪审员陪审案件，法院财政经费更加无法保障。特别是后来人民法院实行审判方式改革，强调当事人的举证责任，注重发挥案件开庭审理功能，案件事实和法律适用问题基本上在开庭审理过程中就能够由法官进行处理和解决，人民陪审员的作用并不十分明显，让他们参与案件审理有时反而会增加法院和法官的工作负担。因此，人民陪审员制度的淡化趋势一直持续到上世纪90年代。90年代后期，随着我国民主法制的不断进步和司法改革的日益深化，人民陪审员制度在我国司法制度中地位开始发生变化。

【作者简介】

余淼，单位为华北电力大学人文与社会科学学院；胡夏冰，单位为最高人民法院司法改革办公室。

稿件来源：《人民法院报》2015年6月12日

原发布时间：2015年8月4日

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