【中文关键字】党政关系；宪法关系；党领导政；党政分开；依法执政；党组中介

【全文】

       党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构，是实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证。2015年1月16日，中央政治局常委会召开会议，专门听取全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等中央国家机关党组的工作汇报。2015年5月29日，中央政治局又审议通过了《中国共产党党组工作条例（试行）》，这是党组工作方面的第一部基础主干党内法规。这两个事件标志着中国特色社会主义党政关系更趋规范化和制度化，因此在依法治国、依法执政历程中具有里程碑式的意义。本文主要基于马克思主义法学的立场、观点和方法，试图理解和阐释中国特色社会主义政党关系的宪法基础，以坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。

       一、党政关系是一种宪法关系

      （一）党政关系的概念及其法律关系化趋势

       马克思主义认为，政党是一定阶级、阶层或集团的积极分子为维护本阶级、阶层或集团的利益，围绕着影响政权、参与政权、夺取政权或巩固政权而结合起来的采取共同行动的社会政治组织。近代自政党政治兴起以来，“涉党关系”就一直作为一种重要的社会政治关系而存在。所谓涉党关系，是指政党所参加或涉及的一切社会关系的总和，它体现着政党在社会大系统特别是政治子系统中的性质、作用和地位，其外延具体包括党内关系、党民关系、党际关系以及党政关系。政党的核心问题是国家政权问题，那么党政关系也就成为涉党关系的核心与关键。通常认为，政党是一种社会组织，涉党关系应由党内规章制度——一种不同于法的社会规范来调整。然而，“二战以后，世界政党政治进入一个新的历史时期。‘政党入宪’、通过法律来积极规范政党，成为政党政治的一个基本趋势。”[1]在此背景下，包括党政关系在内的涉党关系整体上呈现出一种法律关系化的趋势，即经由法律调整而逐渐转换为一种法律关系的形式而存在，具体表现为以下数端：

       其一，党内关系的法律关系化。党内关系，是指一个政党内部发生的各种关系，如党员个人与党的组织之间的关系，普通党员、党的干部、党的领袖之间的关系，党的上下级组织之间的关系，以及党的同级不同类组织机构之间的关系等。一些国家的政党法，就是一种“由国家立法机关针对国内所有政党而制定的基本法律”[2]。它通常不仅规定着政党的设立条件、政党在国家政治体系中的地位和作用，还规定着政党的内部组织和行为，这就使其能够在一定程度上起到调整党内关系的作用。例如我国台湾地区的《人民团体法》第1条规定：“人民团体之组织与活动依本法之规定；其他法律有特别规定者，适用其规定。”在台湾地区，政党就包含在“人民团体”之中。前段时间岛内闹得沸沸扬扬的“王金平党籍案”，就是通过法律途径、以诉讼方式解决党内纷争、调整党内关系的典型案例。中国共产党的党内关系并非由国家法律而是由党内法规来调整。党内法规是不是“法”，在学术界尚存争议。不过可以肯定的是，党内法规体系因之与国家法律体系相互衔接、内在统一，并同属于社会主义法治体系之中，因而具有一定的“法味”。由是而言，中国共产党的党内关系也存在着某种意义上的法律关系特征。

       其二，党民关系的法律关系化。党民关系，是指政党与人民或公民之间的关系，在我国一般称作党群关系，并尤指干群关系。我国1975年宪法第26条规定：“公民的基本权利和义务是，拥护中国共产党的领导……”1978年宪法第56条继续规定了“公民必须拥护中国共产党的领导”的宪法义务。此即以宪法的形式确立了执政党与公民之间领导与被领导的法律关系。然而，宪法中的公民基本权利和义务，实际上是个人与国家之间关系的体现，彰显的乃是限制国家权力、保障公民权利的价值取向与制度追求，政党直接介入其中显然是不适当的。于是，1982年五届全国人大五次会议通过的现行宪法则取消了正文中的这一宪法规则，而是在序言中代之以“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”的宪法政策[3]表述。这便是宪法以另外一种较为恰当的方式确认了党和人民之间实际存在的政治关系，仍是一种政治关系的法律关系化。越南《宪法》第4条第2款规定：“越南共产党与人民紧密相连，为人民服务，接受人民的监督，在自身的决定上对人民负责。”[4]

       其三，党际关系的法律关系化。党际关系，是指政党之间发生的关系，其主线是竞争与合作。西方资本主义国家的党际关系主要表现为在朝党与在野党之间的互相倾轧和斗争，这是资产阶级议会制度、选举制度、政党制度导致的必然结果。我国《宪法》规定：“已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派……参加的……的爱国统一战线。”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”中国共产党对民主党派的基本方针是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。一方面，中国共产党主要通过民主协商和政治思想工作，对各民主党派在政治原则、政治方向和重大方针政策等方面实行政治领导；另一方面，它又充分尊重各民主党派在宪法和法律规定范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。总之，它们之间是亲密合作的友党关系。除此之外，党际关系也包含同外国政党之间的交往关系，它是一国总体外交的重要组成部分，应符合相关国际法规则。

       其四，党政关系的法律关系化。党政关系，不单指政党与政府机关（即行政机关）之间的关系，还包括政党与政权机关（或国家机关）之间的关系。西方资本主义国家普遍实行“两党制”和“多党制”，很多国家的法律还规定行政机关中占绝大多数的事务官与司法机关中的法官只能由无党籍人士担任，以示“行政中立”与“司法独立”。因此，那些国家的政党一般在表面上只与立法机关以及行政机关中的政务官发生联系。我国宪法则确立了中国特色政党制度，即中国共产党是执政党，依法领导国家机关的工作；各民主党派是参政党，在中国共产党的领导和支持下，依法参与国家机关的工作。本文主要探讨执政党与国家机关之间的党政关系。

       按照现代系统论的观点和方法，对党政关系不能孤立地考察，而应把它放在涉党关系的整体框架中进行辩证把握和系统分析，以期发挥系统的优化效果。党内关系、党民关系、党际关系与党政关系实则具有明显的内在一致性：调整党内关系而形成的组织凝聚力与战斗力、调整党民关系而获取的社会认同感与政治合法性、调整党际关系而营造的有利外部竞争条件，最终都必然共同服务于党政关系的目标——长久执政的实现。以下文将要探讨的党组为例，党在国家机关的领导机关中设立的党组，不仅涉及党政关系，因其必须服从批准它成立的党组织领导而涉及党内关系，又因其须团结党外干部和群众而涉及党际关系和党民关系。因而，党组在国家机关中的角色十分重要。

       党的十八届三中全会、四中全会提出，建设法治中国要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。在全社会法治化水平不断提高的新时代背景下，党政关系的规范化、制度化、法治化程度必然会随之不断加深。而依法治国首先是依宪治国、依法执政关键是依宪执政，党政关系的法律关系化进程必须要体现出合宪性，这就需要以宪法规定和宪法法理为其根据。这正是基于马克思主义法学来研究中国特色社会主义党政关系的理论和现实意义之所在。

      （二）党政关系的宪法关系属性

       之所以出现上述“政党入宪”、政党法以及涉党关系的法律关系化等法律现象，其根源皆在于，涉党关系本身就是一种宪法关系，理应为宪法所调整。正基于此，“政党入宪”才具有必要和可能，政党法才具有合宪性根据。在涉党关系中，党政关系由于同宪法确立的基本国家政权制度的实施密切相关，因而其宪法关系的属性就更为明显了。

       马克思主义经典作家认为，资产阶级“通常是在社会变革的过程中已经达到了均势，在新的阶级关系已趋于稳定，统治阶级内部的各个斗争派别彼此已经达成妥协，因而有可能继续相互进行斗争并把疲惫的人民群众排除于斗争范围外的时候，才制定和通过宪法的。”[5]可见，“宪法的实质在于……阶级斗争中各种力量的实际对比关系。”[6]“宪法就是一种写着人民权利的纸。真正承认这些权利的保证……在于人民中意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。”[7]工人阶级和广大人民群众在其先锋队组织——共产党的领导下“夺取政权之后，象任何阶级一样，要通过改变所有制和实行新宪法来掌握和保持政权，巩固政权。”[8]这就表明，宪法关系的主体包含着政党、政权等要素。

       从马克思主义指导下的现代宪法学理论出发，宪法关系乃是宪法所调整的个人与国家之间的关系。个人在与国家发生关系时，首先，“由个人通过各种法律制度和程序来组成抽象意义上的国家以及具体意义的国家机关、社会组织的概念”，人民（原始共产制下的全体社会成员）、国家（一定范围内人的抽象集合体）、阶级、政权（也即阶级专政工具意义上的国家）、政党等社会现象在历史上顺次出现；其次，“由个人与由个人通过集体组合的方式所形成的国家、国家机关、社会组织发生社会关系”，党内关系（如党员个人与党）、党民关系（如非党个人与党）、党际关系（如此党个人与彼党个人）即在其中；再次，“个人与国家之间的关系还会不断地扩展到由个人组成的国家与国家机关、社会组织相互之间的关系”，党政关系由是产生。总之，“宪法正是确认和规范在个人与国家之间、表现为不同层次、不同方面的社会关系的根本法律规范”[9]，党政关系正处于宪法关系的“值域”之内，理应为宪法所调整。“政党入宪”就是党政关系的宪法性由隐到显、由内而外变化的重要标志。

      （三）党政关系不仅是事实关系还是价值关系

       宪法是价值法，“宪法关系与其他法律关系不同点在于宪法关系不仅仅是一种事实关系，而且是一种价值关系。”[10]宪法所调整的个人与国家之间的关系，具体表现为公民权利与公民权利之间的关系、公民权利与国家权力之间的关系以及国家权力与国家权力之间的关系这三种抽象意义上的价值关系。其中，“宪法在调整公民权利与公民权利之间的关系时，实际上是在处理个人与国家之间的关系，而不是一个个体与另一个个体之间的利益关系。公民权利背后是与公共利益和国家利益等不同的集团利益概念联系在一切。所以，宪法实际上在确立不同的合法性之间的价值次序，调整的是合法性与合法性之间的关系。”[11]政党作为人的集合体、阶级的组织，政党利益的背后当然是集团利益。如此说来，党内关系、党民关系、党际关系不失为一种公民权利与公民权利之间的关系；而党政关系又不失为一种公民权利与国家权力之间的关系。宪法对涉党关系的调整实际上都是在处理个人与国家之间的关系。具体就党政关系而言，宪法对它的调整，不过是在确立作为主权者的人民、作为执政者的执政党、作为公权力主体的政权机关三者合法性之间的价值次序。

       综上所述，我们可以从马克思主义法学的视角给“中国特色社会主义党政关系”下一个定义，所谓中国特色社会主义党政关系，是指建立在以生产资料公有制为主体的经济基础之上的，经由宪法调整而产生的马克思主义执政党与人民民主专政的国家政权机关之间的一种事实关系和价值关系，其本质是作为主权者的人民、作为执政者的共产党与作为公权力主体的政权机关三者合法性之间的关系。

       二、中国特色社会主义党政关系的四个维度

      （一）党领导政

       所谓党领导政，绝不等于“党在国上”“以党代政”，二者不可混淆。党领导政是中国特色社会主义党政关系的最高原则，并由宪法确认之。

       马克思主义经典作家认为，共产党是无产阶级的最高组织形式。在无产阶级革命过程中，无产阶级“这样组织成为政党是必要的，为的是要保证社会革命获得胜利和实现这一革命的最终目标——消灭阶级。”[12]在无产阶级革命胜利之后、建设社会主义的过程中，“党是无产阶级的直接执政的先锋队，是领导者”[13]“是社会主义胜利的唯一保证，是走向胜利的康庄大道”[14]。换言之，无产阶级只有在共产党领导下，才能领导自己的国家。然而，党并不是无产阶级的唯一组织形式，无产阶级还有工会、合作社、共青团、妇女团体、革命军队以及政权机关等非党组织。所有这些对于无产阶级革命和社会主义建设来说都是绝对必需的。可是，这么多的非党组织怎样才能避免各自为政，怎样才能实现统一领导，怎样才能确保都为无产阶级服务？办法只有一个，即党通过参加这些非党组织的党员，采取一切说服办法，使这些非党组织在自己的工作中跟党接近，并自愿接受党的政治领导。党的领导地位源于党本身就是由本阶级的先进分子组成的，以本阶级最有威信、最有影响、最有经验的政治家集团为其领导核心，并具有严密的组织性和严格的纪律性，因而，它有必要的经验能为一切非党组织指明正确政治方向，它有充分的威信能推动非党组织去贯彻落实正确政治主张，以达到整个无产阶级在政治上、思想上、行动上的高度统一。[15]正是从这个意义上说，“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的”。[16]此外，马克思主义经典作家还进一步提出了“无产阶级专政体系”理论，认为党是无产阶级专政的工具，处于无产阶级专政体系的最顶端，是“指导力量”，其使命在于综合和指导一切非党组织的工作；包括政权机关在内的一切非党组织则是这个体系的“杠杆”和“传动装置”，党以此同无产阶级群众取得密切的联系，否则便不能有稍微巩固的专政。政权机关首先在国家事务方面把党和人民联系起来，并作为无产阶级专政的直接表现，负责实现所有一切巩固无产阶级专政和建设社会主义的措施。[17]可见，党的领导是实现无产阶级专政和人民当家做主的根本保证。习近平总书记也深刻指出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。

       逻辑上如此，历史上也如此。世界上第一个社会主义国家的政权机关——俄国的工农兵代表苏维埃，就是布尔什维克党在领导革命的过程中创造出的政权组织形式。党首先创造了政权机关，此后并领导着政权机关。我国的人民代表大会制度也是在党的领导下创立、巩固和发展的。记述新中国建国历程、宣示政权正当性的现行宪法在序言写到：“……中国共产党领导中国各族人民……建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。……中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”

       综上所述，在马克思主义法学看来，党作为无产阶级的最高组织形式、作为无产阶级专政体系的指导力量，其合法性自然要大于政权机关的合法性，其价值自然要优于政权机关的价值，那么，其宪法地位也自然要高于政权机关的宪法地位，这就为党领导政提供了法理基础。我国1982年全面修改宪法时，“在彭真直接主持修改宪法工作后，明确地提出要以‘四项基本原则’作为修改宪法的指导思想”[18]。宪法序言中“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”的表述即四项基本原则之“必须坚持共产党的领导”原则，这是党领导政的宪法依据。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中也指出，“坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导”，“中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主”，“要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作”[19]。

      （二）党政分开

       中国特色社会主义党政关系所要求的党领导政，绝不意味着党政不分、党政合一、以党代政，而是要坚持党政分开原则。这是因为，党虽然是无产阶级的直接执政的先锋队，但它终究不像国家那样是从社会中分化出来的管理机构，并作为整个社会的正式代表。“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。”[20]国家可以对整个社会进行直接的干预和管理，而党却不具有社会公共权威，不能直接管理国家事务。因此，马克思主义经典作家认为，社会主义国家的党政关系“必须十分明确地划分党和国家机关的职权。”“党的任务是对所有国家机关工作实行总的领导，而不是进行过分频繁的、不经常的、往往对细节的干涉”[21]。“党掌握政权，党管理国家。然而不能把这一点了解为党是越过国家政权，不要国家政权而实现着无产阶级专政的，不能了解为党是越过苏维埃，把党和国家政权等同起来。党是政权的核心，但它和国家政权不是而且不能是一个东西。”[22]1928年中共六大做出的《苏维埃政权组织问题决议案》指出：“中国党应利用苏联苏维埃建设的经验……党应预防以党代苏维埃或以苏维埃代党的种种危险。”[23]毛泽东同志就曾批评过革命根据地一度出现的党组织为了图省事而搁置政权机关的错误做法，并指出：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”[24]新中国成立后，邓小平同志在中共八大《关于修改党的章程的报告》中也指出：“党是阶级组织的最高形式，指出这一点，在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候，特别重要。这当然不是说，党可以直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来谈论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限。”[25]这些论断都体现了党政分开思想。

       然而中共八大后不久，“左”的错误愈演愈烈，法律虚无主义逐渐泛滥，党政分开原则逐渐被淡化，其结果是1975年宪法中出现了“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量”、“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”一类的规定，这实际上已经混淆了党和国家机关之间的关系。1978年宪法延续了这一错误。“文革”结束后的1978年底，党召开了具有伟大历史转折意义的十一届三中全会，提出要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。在此精神指引下，1982年通过的现行宪法以1954年宪法为基础，取消了以党代政、党政不分的条款，党政关系又重新步入了正轨而健康发展。

      （三）依法执政

       党领导政，简单地讲，即党执政。在国际共产主义运动史上，共产党的执政方式有两种：依“人”执政与依法执政。二者的本质区别在于，前者是人治、后者是法治。“文革”结束后，邓小平同志总结新中国成立以来正反两方面经验，提出“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[26]他还提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制十六字方针。邓小平理论为新时期我们党依法执政奠定了理论基础。依法执政的关键是依宪执政。1982年宪法规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这就为依法执政提供了宪法根据。依法执政，即党要根据宪法和法律的规定执政，换言之，党的执政活动必须在宪法和法律的范围内进行。这看上去是“党法关系”，本质上是党民关系，因为我国社会主义法是工人阶级及其领导下的广大人民共同意志的体现，党依法执政就是对人民意志的尊重和服从。

       西方资产阶级政治法律学说一般只是抽象地谈“人民”，而马克思主义话语体系中“人民”或“人民群众”较之更为具体，有着质和量两方面的规定性：从质上来说，人民主要指劳动者，即一切体力劳动者以及和体力劳动相近的、不剥削人而又受人剥削的脑力劳动者；从量上来说，人民是社会成员中的绝大多数。在我国现阶段，“人民”与“爱国统一战线成员”几乎是同一关系，即宪法序言中所谓的“全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者”。马克思主义历史唯物主义认为，人民是社会历史的主人。基于此，马克思主义法学在批判继承资产阶级人民主权学说的基础上，提出了马克思主义人民主权学说，并以此作为一项重要的社会主义宪法原则。马克思的“社会共和国”思想比较典型地体现了这种真正的人民主权学说。马克思认为，“手持武器夺得了共和国的无产阶级，在共和国上面盖上了自己的印记，并把它宣布为社会共和国”[27]，“社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得政治解放的政治形式”。[28]中国共产党领导人民在民主革命时期建立的苏维埃制度、在新中国成立后建立的人民代表大会制度，都体现着“社会共和国”的价值追求，彰显着马克思主义人民主权学说。我国现行宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”由此，马克思主义法学认为，在人民当家做主的社会主义国家，人民是宪法的最高价值，人民的宪法地位是至高无上的。

       共产党以群众观点和群众路线来调整党民关系。马克思、恩格斯在起草《共产党宣言》时就强调，共产党人没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益。毛泽东同志也曾指出：“我们共产党人区别于其他政党的又一个显著标志，就是和最广大的人民群众取得最密切的联系。全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民的利益出发，而不是从个人或小团体的利益出发……”[29]中国共产党除了中国工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。由此，马克思主义法学即认为，党的合法性来源于人民的合法性，党的价值从属于人民的价值，党的宪法地位逊于人民的宪法地位。基于此，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身也必须在宪法和法律范围内活动，党必须依法执政、依宪执政。

       不过还需指出的是，党服从人民的意志与人民接受党的领导并不矛盾。任何政党都是阶级的组织，都以维护本阶级的根本利益为己任。一个政党，其前途命运取决于人心向背。党存在的最大合法性、最大的前途、最大的生命力均取决于全心全意为人民服务宗旨的实现。因此，为人民服务是党的领导的目的，党的领导是为人民服务的手段。正是因为人民的宪法地位要高于党，所以党要服务于人民并服从于人民的意志——宪法和法律；而党为人民服务就需要调动、引领、组织人民朝着共同的目标和理想迈进，这就需要对人民实行领导。历史上，人民之所以能够获得在新中国至高无上的宪法地位，正是新民主主义革命时期党的领导的结果，于是，作为制宪权主体的人民在宪法序言中被表述为：“中国共产党领导中国各族人民……建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”新中国成立之后，人民为了维持革命胜利果实、保持既得宪法地位，就必须继续依靠其先锋队共产党的领导，故此人民又在宪法序言中宣告：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……”从某种意义上说，宪法是党和人民之间的契约。

      （四）党组中介

       党既要领导政，又要与政分开，这便需要在党与政之间存在一个中介；党既要领导政，又要依法执政，这便要求党政中介的设立及运行不能突破既有宪法和法律的框架。那么如何妥善地协调党领导政、党政分开、依法执政三者之间的关系？党组中介原则应运而生、应需而来。

       党组，在国际共产主义运动史上最早叫“党团”。上文中提到，党对包括政权机关在内的非党组织的领导方式，主要是通过参加这些非党组织的党员，采取一切说服办法，使这些非党组织在自己的工作中跟党接近，并自愿接受党的政治领导。由此，党便在非党组织中设立了由参加该非党组织的党员所组成的党团，以此更好地实现党对非党组织的领导。俄国布尔什维克党最早在1919年12月通过的党章中规定了党团制度。中国共产党最早的党团是在第一次国共合作的背景下、在国民党和国民政府中设立的。大革命失败后，中共六大《苏维埃政权组织问题决议案》指出：“党是苏维埃思想上的领导者，应经过党团指导苏维埃。党在各处苏维埃中，均应有党团的组织，经过这些党团，经过党员所发的言论，表示党对苏维埃工作上各种问题的意见。……党须在苏维埃中组织有威望的能工作的党团，以执行党的命令。”[30]1945年中共七大通过的党章将党团制度改为党组制度，规定只“在政府……的领导机关中，凡有担任负责工作的党员三人以上者”才成立党组。党组的任务是：在各该组织的领导机关中指导党员为加强党的影响，实现党的政策而工作。这实际上是将原来的党团分成了党组与机关党的基层组织。1949年11月，中共中央发出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，在政务院设立党组，在最高人民法院和最高人民检察署设立联合党组；政务院党组又在政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个委员会设立分党组，在各部、委、院、署、行设立党组小组。行政中的重大问题通过党组系统向党中央请示报告。这时的中央人民政府尚具有民主联合政府性质，党外人士在各级各类国家机关中仍占有不小的比例。通过党组，党即可保证各国家机关实现自己的政策和决定，同时也可用以增进党内外干部之间的团结与协作。1954年《中华人民共和国宪法》制定并实施后，人民代表大会制度正式确立，虽然国家机关不再具有联合色彩，但1956年中共八大通过的党章仍旧保留了国家机关中的党组设置。邓小平同志在《关于修改党的章程的报告》指出：“第一，在国家机关工作中的党员，首先是由担任负责工作的党员组成的党组，必须服从党的统一领导。第二，党必须经常讨论和决定在国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士完满合作的条件下，实现党所作出的这些决定。”[31]上述马克思主义文献中的这些论断，比较完整地表现了党组中介思想。

       “文革”期间，党组制度被九大党章取消了。虽然十大党章又予以重新恢复，不过那也只是“名存实亡”。由于党组实际上被取消，党便只能直接向国家机关直接作指示、下命令，这便最终导致1975年和1978年两部宪法中出现了党政不分、以党代政的制度安排。在党的十一届三中全会提出的“党政分开”方针指引下，中共十二大通过的章程将“党组”专列为一章，明确规定，在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组；党组的任务主要是负责实现党的方针政策，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关党组织的工作。在党真正恢复了党组制度的背景下，是年底，五届全国人大五届会议通过的现行宪法在其正文部分才修改了党政不分的条款，才得以重新理顺了党政关系。可见，党政分开是党组中介的前提和基础，党组中介是党政分开的必然选择。

       三、结论

       “宪法是一种价值法，它是构建和分配合法性的规则，是规则之上的规则。”[32]正确看待和处理作为宪法关系的中国特色社会主义党政关系，就需要我们从宪法确认的人民、党、国家机关之间的价值次序出发。在人民当家做主的社会主义国家，社会主义宪法赋予了人民至高无上的宪法地位，肯定了人民最高的合法性与最优位的价值。党从人民中来，作为人民的一部分，是人民的先锋队，并以全心全意为人民服务为宗旨，以实现人民的共同意志和根本利益为己任。因此，党的合法性来源于人民的合法性，党的价值也从属于人民的价值。这就决定了党必须在体现人民意志的宪法和法律的范围内活动，包括执政活动。而国家机关等非党组织与党又共同构成了以捍卫人民主权为任务的人民民主专政体系，党居于该体系的最顶端，国家机关要接受党的领导。这即是说：人民的宪法地位高于党的宪法地位，党的宪法地位又高于国家机关的宪法地位。社会主义宪法就是这样确立的作为主权者的人民、作为执政者的共产党、作为公权力主体的国家机关三者之间宪法关系，同时也就决定了党领导政这一中国特色社会主义党政关系的最高原则。再由此出发，党与国家机关是两类不同职能的社会组织，党领导政不能以党代政、党政不分，而须坚持党政分开。在党政分开的前提下实现党的领导，就要以党组为中介。因此，坚持和完善中国特色社会主义党政关系，就要在马克思主义法学的指导下夯实其宪法基础，依照宪法法律和党内法规，加强和改进党领导政、党政分开、依法执政、党组中介，从而推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义法治国家。

【作者简介】

富家奇，中国社会科学院研究生院2014级法律硕士，专业方向：宪法学。

【注释】

[1]刘红凛：《〈政党法〉的世界概况与主要成因》，载《当代世界与社会主义》2009年第1期。

[2]同注[1]。

[3]“宪法政策是宪法学理论上用来解决宪法规范与宪法规范所调整的社会对象之间的适应性而建立的专门术语，这一概念可以有效地解决那些不能很好地纳入宪法规范之中的行为和存在的合理性和发展的方向性问题。”“宪法政策的存在形式是比较复杂的，它既可以表现在宪法文本中，也可以表现在执政党的执政纲领中，它是政治规则与法律规则的混合体，是连接政治与法律之间的桥梁。”宪法政策一般作为指导思想、基本国家制度、基本国策、宪法原则、执政党政策被规定于宪法中。参见莫纪宏：《宪法学原理》，中国社会科学出版社2008年版，第103-111页。 

[4]米良译：《越南社会主义共和国宪法（2013）》，载《南洋资料译丛》2014年第1期。

[5] [德]马克思：《1848年至1850年的法兰西阶级斗争》，见马克思、恩格斯《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社1972年版，第426页。

[6] [苏]列宁：《社会革命党人怎样总结革命，革命又怎样给社会革命党人作了总结》，见全国人大常委会办公厅研究室、中国社会科学院法学研究所：《马克思恩格斯列宁斯大林论法》，法律出版社1986年版，第150页。

[7] [苏]列宁：《两次会战之间》，见全国人大常委会办公厅研究室、中国社会科学院法学研究所：《马克思恩格斯列宁斯大林论法》，法律出版社1986年版，第150页。

[8] [苏]列宁：《俄共（布）第九次代表大会》，见全国人大常委会办公厅研究室、中国社会科学院法学研究所：《马克思恩格斯列宁斯大林论法》，法律出版社1986年版，第153页。

[9]莫纪宏：《宪法学原理》，中国社会科学出版社2008年版，第198页。

[10]同注[9]，第201页。

[11]同注[9]，第202页。

[12] [德]马克思：《国际工人协会共同章程》，转引自中共中央书记处研究室资料室：《马克思主义经典作家论执政党》，红旗出版社1984年版，第1-2页。

[13] [苏]列宁：《再论工会、目前局势及托洛茨基和布哈林的错误》，转引自中共中央书记处研究室资料室编：《马克思主义经典作家论执政党》，红旗出版社1984年版，第4页。

[14] [苏]列宁：《关于起义的战斗协议》，转引自中共中央书记处研究室资料室编：《马克思主义经典作家论执政党》，红旗出版社1984年版，第2页。

[15]参见[苏]斯大林：《论列宁主义的基础》，转引自王正萍主编：《马克思恩格斯列宁斯大林毛泽东论历史唯物主义》（下），北京师范大学出版社1983年版，第2111-2112页。

[16]毛泽东：《在七千人大会上的讲话》，转引自《人民日报》1978年7月1日。

[17]同注[15]，第2113-2117。

[18]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第144页。

[19]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，载《人民日报》2014年9月6日。

[20]毛泽东：《新民主主义论》，见毛泽东：《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第677页。

[21] [苏]列宁：《关于对党的第十一次代表大会的政治报告大纲给莫洛托夫的信》，转引自王正萍主编：《马克思恩格斯列宁斯大林毛泽东论历史唯物主义》（下），北京师范大学出版社1983年版，第2122页。

[22]同注[15]，第2124页。

[23]《苏维埃政权组织问题决议案》，见中央档案馆：《中共中央文件选集》（第4册），中共中央党校出版社1983年版，第236、248页。

[24]毛泽东：《井冈山的斗争》，见《毛泽东选集》（第1卷），人民出版社1991年版，第73页。

[25]邓小平：《关于修改党的章程的报告》，转引自中国革命博物馆：《中国共产党章程汇编》，人民出版社1979年版，第188页。

[26]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，见邓小平：《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第146页。

[27]《马克思恩格斯选集》（第1卷），第609页。

[28]《马克思恩格斯选集》（第2卷），第413页。

[29]毛泽东：《论联合政府》，见毛泽东：《毛泽东选集》（第3卷），人民出版社1991年版，第1094-1095页。

[30]同注[23]，第248页。

[31]邓小平：《关于修改党的章程的报告》，见中国革命博物馆：《中国共产党章程汇编》，人民出版社1979年版，第188页。

[32]莫纪宏：《宪法学原理》，中国社会科学出版社2008年版，第201页。

稿件来源：中国法学网首发

原发布时间：2015年7月29日

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