【摘要】与一般流动人口相比，欠发达地区少数民族流动人口在流动类型、就业情形、居住方式、居留倾向等方面具有自己的特点。他们在城市生活的适应中遇到了很多难题，同时也给城市管理带来了一些新的问题。加强欠发达地区少数民族流动人口的服务与管理，对搞好欠发达地区的民族工作，维护社会安定团结具有重要意义。

【关键词】：欠发达地区；少数民族流动人口；现状；问题

       近年来，欠发达地区城市逐渐成为少数民族流动人口的重要流人地。各少数民族流动人口进入城市后，基于自身在族属、传统文化、生活习惯、宗教信仰、文化素质、生活技能等方面的特殊性，在城市生活的适应中遇到了很多难题，同时也给城市管理带来了一些新问题。全面、准确地了解兰州市少数民族流动人口的现状、存在的问题及缘由，提出针对性的对策建议，对进一步搞好欠发达地区民族工作具有重要的参考意义。

      一、兰州少数民族流动人口现状

       当前，兰州市共有少数民族51个，少数民族常住人口12. 7万人，占全市总人口的4.04%。每年的少数民族流动人口约有6万，约占全市流动人口的8%.现就其流动的类型、就业情形、居住方式、居留倾向等方面的具体情况做一分析。

      （一）流动类型

       第一，按照其在流入地的时间特征分类，可分为过往型与居留型两种，超过一天者即为居留型。前者又可分为当日往返型与交通中转型，后者可分为短期居留型和长期居留型。具体说来，兰州市少数民族流动人口有很多属于交通中转型（即过往型）流动人口。第二，根据其流向可分为流向城市者与流向农村者，以及流向国外者与流向国内其他省区市者。其中，流向兰州市的流动人口外国内少数民族为主体。第三，根据其流动的动因可分为劳务型、经营服务型、公务型、文化型、社会型等，或简化为经济型与非经济型两种。少数民族人口进入城市最主要的目的是寻找就业机会，提高经济收入，改善自身生活，他们以务工、经商等多种形式出现在城市中。第四，由于宗教纪念活动、宗教传播活动以及宗教学习活动的开展而出现的相对规模较大、局部影响较深远的宗教型流动人口，这部分人留滞时间短。宗教型流动人口既不完全类同于文化型流动人口，因为其在进行宗教活动时还伴随有探亲访友、治病疗养、经商等活动，也不能简单列人其他类型。兰州市目前共有清真寺和拱北等宗教场所83处，其中66座主要分布在回族人口较多的城关区和七里河区。这显然会吸引周边各县区、西北地区乃至全国各地的穆斯林群众进入兰州市从事宗教活动，从而使得兰州市基于伊斯兰教形成的少数民族流动人口类型特色突出。

      （二）就业情形

       据有关部门统计，2010年，兰州市共有直接经营清真食品的企业和个体户2888多家，经营面积392840.8平方米，从业人员20023人，年营业额约在27.88亿元以上，除此之外，还大量存在一些未在工商行政部门登记注册，临时摆摊设点经营清真食品的个体经营人员。目前，牛肉面和清真食品的制作、加工和零售等相关行业已成为兰州市少数民族经济主要分布的行业，是兰州少数民族经济的主体，也是吸纳少数民族流动人口就业的主要行业。除了依托民族身份与民族文化实现在民族特色经营行业集中就业外，兰州市还有一部分少数民族流动人口在民族特色缺乏的大众行业从事某些待遇较差、保障较少的那些被学术界称为“三D行业”（Dangerous、 Difficult、 Dirty）的工作，如建筑业、废品收购、维修业、装卸搬运业、拆迁业、个体运输业等。比如东乡族流动人口，多在房屋拆迁与建筑工地上从事“抡大锤”、“收旧家具”等工作。有研究者曾在兰州市的废弃物品处理场所和拆迁工地做过调查，发现每一处工地都有东乡族农村劳动者，而且都是结伴从业。在七里河区西园、西湖街道暂居的少数民族流动人口，其从业领域基本都分布在装卸、拆迁、建筑、蹬三轮车、跑摩的、废旧回收等低收入行业，很多人生活处于贫困状态。

      （三）居住方式

       进入兰州市的少数民族流动人口以信仰伊斯兰教的回族、东乡族等穆斯林群众居多，其聚居的区域一般分布在城乡结合部，如金城关、西关、南关、徐家湾、李家湾、龚家湾、小西湖、西园、皋兰山、伏龙坪、五星坪、桃树坪等地。同时，还有很多少数民族流动人口出于谋生与就业的需要，分散居住在兰州市的各个地方，以散杂居的形式出现在城市中。兰州市少数民族流动人口的聚居既有工棚式又有村落式。

      （四）居留倾向

       据对聚居于西园街道的少数民族流动人口在兰州的暂住时间、城市认同、留居意向等问题问卷调查显示，暂住时间超过1年的人占总数的70.3%，超过3年的人占总数的36%，超过5年的人占总数的24.7%，超过10年的人占总数的14.3%。可以看出，兰州市少数民族流动人口的滞留时间与居留倾向均较明显，同时说明在兰州市存在着为数不少的、不改变家庭长久居住地的流而不迁或者称之为长久性定居式的少数民族流动人口。虽然他们没有城市户口，也不享受城市户籍者的一些优厚待遇，但其己经成为城市的“事实移民”，甚至有人己经定居达20余年。还有些人修建了房屋不仅供自己使用，而且依靠房屋租金维持生活。

      二、兰州市少数民族流动人口的法学思考

      （一）兰州市少数民族流动人口在城市遇到的问题分析

       第一，社会的歧视问题。少数民族流动人口作为农民工群体的一个有机构成，具有农民工和少数民族双重身份，他们在城市中的名义社会地位与实际社会地位相差甚远，其在城市中备受歧视是不争的事实。第二，基于文化素质低下与专业技能缺少而导致的就业困难问题。兰州市少数民族流动人口目前的就业形式主要有务工和经商两种类型。对于务工类型的人，大多数从事的是“脏、累、危、低”性质的工作；对于以自我雇佣形式做小生意的人，主要从事的是烤羊肉串、卖羊杂碎、卖水果、摆地摊贩售小商品、摩托车载客、收旧家具家电等工作，总体上来说就业比较艰难。第三，就业过程中的工资拖欠与克扣问题。少数民族流动人口进入兰州市后因为前述原因不太容易实现就业，很多人以自我雇佣形式在城市中做小生意维持生活，但还有部分人依靠乡缘、地缘、族缘的初级关系找到了工作，他们像通常意义上的农民工一样，多以打工形式分布在建筑和餐饮行业。与汉族农民工一样，少数民族流动人口同样面临着工资克扣和拖欠的问题。第四，基于就业不足或底层就业导致的贫困问题。兰州少数民族流动人口的贫困问题是其就业问题、工资拖欠或克扣问题直接或间接导致的结果。与城市居民相比，兰州市少数民族流动人口整体上处于相对贫困状态，同时还有部分人处于绝对贫困状态。有学者曾对兰州市流动人口的贫困率做过调查和测算，结果显示，在目前约6万少数民族流动人口中，约有5万人处于贫困状态，超过7500人处于绝对贫困状态。物质上的相对贫困和绝对贫困，也必然导致了部分兰州少数民族流动人口精神文化上的贫困。第五，适龄儿童的九年义务教育问题。兰州少数民族流动人口九年义务教育适龄儿童在城市中接受正规或非正规教育的主要渠道包括在公立学校交借读费或赞助费借读、在少数民族流动人口子弟学校就读、在收费高昂的私立学校或民办学校就读、在宗教场所或阿语学校接受宗教知识和语言教育等。从就学渠道上看，少数民族流动人口子女就学的途径似乎很全面，但事实上，受体制性障碍、经济条件方面的限制，能在公立学校、私立学校或民办学校就学者只是很少的一部分人，而农民工子弟学校因为数量不足、办学条件有限，其人学者也很难收到良好教育。所以，当前少数民族流动人口子女接受九年义务教育难的问题还非常严重，失学、半失学的情况在少数民族流动适龄儿童中所占的比例很高。

      （二）兰州市少数民族流动人口管理的法学思考

       兰州市少数民族流动人口由于自身群体的特殊性，法律意识淡薄，对城市管理相关法律、法规的不熟悉，在城市的工作和生活中难免会产生一些违反城市管理法律法规和制度的现象。

       第一，影响城市管理与社会秩序的相关问题。一是乱搭乱建住所而带来的影响城市市容市貌的问题。据调查，目前兰州少数民族流动人口租住的城乡结合部民族社区住房很多系早期进人兰州市的少数民族人口非法建造的私人建筑，不仅没有合法的建筑许可手续，而且就建筑物本身而言，也存在着质量不合格，缺乏必要的消防设施等问题，存在较大的安全隐患，带来了严重的社会问题；二是环境卫生生态问题。许多处于城乡结合部的少数民族流动人口聚居区，都普遍存在乱丢垃圾、乱倒废弃物品的现象，部分地段垃圾成堆，污水横流，卫生环境极差，有些甚至乱点乱燃，造成生态安全隐患；三是随意摆摊设点、无照经营、偷税漏税以及忽视交通管制依靠摩托车、三轮车违规经营问题等。

       第二，部分少数民族流动人口违反计划生育政策的问题。流动人口进入城市后，由于未婚同居、非婚生育、重婚现象较多，形成计划生育的“死角”，给城市计划生育工作带来了较大的影响。一是多胎生育的情况。对兰州市某农民工子弟小学某班调查显示，该班接受调查的36名学生，全部为少数民族，年龄在6到10岁之间，他们当中家庭有1个子女的0人，2个子女的为5人，3个子女的为9人，4个子女的为9人，5个子女的7人，6个子女的为3人。可见，少数民族流动人口多胎生育的情况非常严重；二是女性少数民族流动人口中，育龄妇女和已婚育龄妇女所占比例非常高，给城市带来较大的计划外生育隐患；三是部分少数民族流动人口中存在的早婚早育的情况。兰州少数民族流动人口的主体是回族、东乡族等，而这些民族都有早婚早育的传统，加之受自身文化、宗教思想意识等方面的影响，他们虽然在城市生活，但往往也是聚族而居，传统的生活习惯仍然多有保留；四是非婚生育的情况。这主要是一夫多妻（非法事实婚姻）、未婚同居等事实婚姻的产物。

       第三，部分少数民族流动人口因为种种原因违法犯罪而带给城市的社会治安问题。兰州市少数民族流动人口违法犯罪问题主要有如下几个特点：一是违法犯罪区域比较集中，多在城乡结合部的少数民族流动人口聚居区；二是侵犯财产的违法犯罪现象所占比例较高，智能型犯罪相对较少；三是违法犯罪的暴力化倾向较为明显；四是共同犯罪和团伙犯罪的现象较多；五是同一犯罪分子或同一犯罪团伙多次作案、连续作案的现象较多；六是犯罪人员年龄趋于低龄化，未成年人犯罪与青少年犯罪现象较为突出；七是毒品犯罪情况比较严重。

      三、加强兰州市少数民族流动人口服务与管理的法学思考

      （一）提高对城市少数民族流动人口问题重要性的认识

       城市化进程中出现的少数民族流动人口问题能否得到有效解决，关系到党和国家民族政策的贯彻落实，也关系到城市的稳定和发展。当前，少数民族流动人口已成为城市民族工作的重要对象，城市少数民族流动人口的管理与服务工作也成为城市民族工作的重要组成部分。因此，城市民族工作部门及政府相关职能部门必须把少数民族流动人口管理工作放到加强民族团结、促进民族地区发展、维护少数民族合法权益、推进民族地区城市化进程的高度上来认识，必须把它当做进一步实施西部大开发战略、发展民族地区经济、维护城市社会稳定的一项重要举措来抓好抓实。

      （二）扩大城市民族工作依法管理范围

       少数民族流动人口进入城市对城市民族工作带来了较大的冲击，提出了更高的要求，加重了城市民族工作的任务，为适应这种新情况，城市民族工作部门就要扩大工作范围。要将过去仅仅局限于城市范围内的民族工作扩展到与少数民族流动人口来源地密切相关的省区城市与乡村，扩展到民族地区，加强少数民族流动人口流出地政府与流出地城市之间的交流、协调、合作，完善远程管理。由于少数民族人口流出地政府不仅掌握着较多的政策信息，而且对这些民族的社会文化有更为深刻的认识，与流出地政府加强合作，在源头上开展相关的法制、政策方面的教育，流入地城市则要在具体的技术培训、就业指导服务、居住和治安管理服务、子女教育、权益维护中发挥作用。加强二者之间的协调与合作形成相关合作机制及法律法规。

      （三）扩展城市民族工作依法管理的内容

       扩展城市民族依法管理工作的内容，就是要将过去不属于城市民族工作范围的少数民族流动人口管理与服务工作纳入到当前的民族工作依法管理范围中去，要积极帮助城市少数民族流动人口解决其在城市中遇到的就业、子女教育、贫困等困难与问题；要在全社会倡导尊重少数民族风俗习惯、宗教信仰的良好风尚；要积极排解民族摩擦和纠纷，消解可能造成民族关系问题、民族矛盾的隐患；要在少数民族流动人口中积极宣传相关政策法规，鼓励他们合法经营，勤劳致富；要加强对违法犯罪分子的打击力度与教育改造，做到惩教并举。

      （四）加强法制切实维护少数民族流动人口的合法权益

       依法维护少数民族流动人口权益是一项多主体、多渠道、多方式、多层面的工作，需要长期坚持、常抓不懈。一是要建立健全保障兰州市少数民族流动人口合法权益的法律法规政策体系，使保障少数民族流动人口合法权益的工作有法可依。目前我国尚没有专门保护少数民族流动人口合法权益的法律法规，兰州市作为地处西北民族地区的区域性中心城市，少数民族流动人口问题较为突出，当前很有必要先行一步，探索性的出台一部与少数民族流动人口权益保障密切相关的法律法规。同时，还要加强对现有的《城市民族工作条例》及其他相关政策法规的执行力度；二是城市所有涉民族工作部门要强化其保障主体的工作职能，充分发挥其在保障少数民族流动人口合法权益方面的主体作用。城市民族工作者要树立保护少数民族流动人口合法权益为己任的思想，要把保护少数民族流动人口平等权益的工作作为城市工作的重点来抓，对少数民族流动人口要一视同仁、平等相待。要在深入调查研究的基础上，多部门配合协作，切实帮助少数民族流动人口在生活、就业、子女教育等方面的困难。三是伊斯兰教协会、各少数民族社会团体要成为政府和少数民族群众之间的桥梁和纽带，成为少数民族同胞保护自身合法权益、学习了解法律法规、寻求帮助和慰藉、联络民族感情以及向政府部门表达民意、反映情况的自主性组织；四是城市民族工作部门和少数民族民间组织，要采取灵活多样的形式，在少数民族流动人口聚居区、务工单位、宗教场所对少数民族流动人口开展法制意识、维权意识及相关法律法规宣传教育，提高法律意识；五是相关部门应尽快组织、建立城市少数民族流动人口心理咨询和法律援助中心，为少数民族流动人口适应城市生活提供心理救助、法律学习和法律咨询，为维护民族团结，社会和谐发挥作用。

【参考文献】

{1}汤夺先.西北城市少数民族流动人口现状的调查分析—以甘肃省兰州市的调查为视点[J].西北第二民族学院学报：哲学社会科学版，2008（2）.

{2}汤夺先.城市民族工作视角下的少数民族流动人口管理探析[J].新疆大学学报：哲学人文社会科学版，2008（5）.

稿件来源：《西部法学评论》2013年第2期    作者：严志钦   牛铮超

原发布时间：2015年1月6日

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