【摘要】：为了建立完备的法律体系，实现对立法有序性和立法科学性的追求，和对有限立法资源的有效分配，立法规划制度在上世纪80年代在我国产生发展起来，并逐渐成为一种立法惯例。但是与立法实践中立法规划的蓬勃发展不一致的是立法规划理论研究的薄弱。这导致立法规划存在制度非法定性、执行率较低的特点，因此文章针对立法规划存在的问题分析了立法规划在中国的产生背景、制定的科学性标准和编制的程序性控制。
【关键词】：立法规划；科学性标准；程序控制
立法规划是立法过程中的重要环节，从20世纪80年代始，我国开始重视立法规划的制定。国务院最早于1981年批准制定了1982-1986年经济立法规划，1988年七届全国人大常委会第二次会议印发了《全国人大法律委员会关于五年立法规划的初步设想》，并于1991年七届全国人大常委会正式制定了1991年10月至1993年3月的立法规划。后来随着全国人大任期的周期，制定五年立法规划和年度立法计划。地方人大自1988年也逐渐开始制定立法规划。至此我国形成一项立法惯例，形成了极具特点的立法规划制度。但是，与立法实践中立法规划的蓬勃发展不一致的是立法规划理论研究的薄弱，立法规划被认为仅是实践中如何操作的问题，没有理论挖掘的空间。这导致我国至今未形成立法规划的系统的理论体系，缺乏对立法规划的基本原理、制度规范和技术方法的系统阐述。因此对立法规划的产生背景、制定标准和程序控制进行研究十分必要。
一、制定立法规划的背景需求
在近代中国法制现代化的进程中，法典化的道路成为一种选择；它适应了近代中国制度急于求变的政治需求和西方强势话语的制度安排，也适应了传统中国成文法的一贯表达，而以成文法典为核心的法律体系的建构正是立法规划得以产生的前提。1949年以前，在制度的内容与形式的选择中，在与西方制度文明的碰撞与融合中，中国几乎推翻了以往的制度形式，以西方的理念与制度进行了法律体系的重构。以模仿国外制度为基础的立法大量涌现，但模仿式的制度建构出现了极大的无序性。1978年以前，由于众所周知的原因，中国的法律体系很不完备。1978年改革开放之初，邓小平同志就指出，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。”“成熟一条就修改补充一条。不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好，”{1}。1978年以后开始了对法律效率和法律数量的追求，我国进人了大规模立法的时代。而不论是全国人大及其常委会所制定的法律和有关法律问题的决定，国务院制定的行政法规，国务院所属的各部、各委员会所制定的部门规章，还是地方立法的数量，在1949-1978年和1979至今两个阶段都显示出明显的差异性。改革开放以来，全国人大及其常委会的立法数量是改革开放前的6倍，国务院的立法数量是改革开放前的12.49倍，国务院所属的各部、委的立法数量是改革开放前的95.1倍，省一级的人民代表大会及其常委会的立法数量是改革开放前的933.24倍{2}。尽管立法数量有很大的发展，但仍存在很多问题：一是法律制度仍不完备，与其他国家相比，我国的法律数量在整体上仍然偏少，许多领域存在法律的空白，急需制度的规范；二是法律的修改、废止率很高，立法的科学化程度不高，过于重视效率和数量，而忽视质量。建国后至2008年2月十届人大届满，共制定法律491件，现行有效的法律共有236件，废止率51.93%。其中1979年以前138件，1979至2008年2月353件，但1979年以前的法律现行有效的仅存4件，废止率高达97%{3}；三是法律体系内部的冲突，我国有权的立法主体在横向和纵向上分成不同层次，立法主体的层次性过于繁复，而且缺少有效的法律冲突解决方式的制度安排；四是法律与现实存在一定的疏离，变革时期的社会具有多元化的发展趋势，在稳定的社会结构并未形成的前提下，法律与社会的距离有时并未得到很好的把握，从而导致法律远离社会现实。
正是基于对立法缺陷的弥补，对立法审慎、立法有序性和立法科学性的追求，以及对有限立法资源的有效分配，促使立法规划制度在我国产生发展起来，并在20世纪80年代以后逐渐形成为一种立法惯例，对我国实际的立法实践产生了积极的影响。虽然对立法进行提前的安排与计划遭到一些人的反对，他们认为立法是一个复杂的过程，计划可能只是一种美好的设想，在现实生活中无法得到有效实现。但从立法实践来看，制定立法规划并予以实行是可行的。特别是在完善法律制度的需求极其强盛的当代中国，在借鉴与继承的基础上，立法规划具有很强的现实意义。
二、我国立法规划的特点
立法规划，指享有立法权的国家机关依据社会发展的需要，在立法规律的基础上，对未来一段时间的立法所进行的科学的设想与安排。我国立法规划与国外的立法规划制度存在明显的差异性，体现出自身的特点。
（一）立法规划制度的非法定性
立法规划是立法准备的重要内容，在立法过程中具有重要作用立法准备中立法预测保障立法的科学性，立法规划保障立法的系统性，立法决策则是法律最终形成的决定性因素。立法准备是正式立法程序的前置性程序，是法案提交有权立法机关审议之前与所立之法相关的一系列活动。由于立法是一个复杂、有序的动态发展过程，在法案进入法定立法机关正式审议之前，其过程极为复杂并充满了变化。但大多数国家将议案提交享有立法权的立法机关的时间作为法定立法程序的起始时间，并对之后的审议表决进行严格的程序合法性控制；而对此之前的准备阶段，法律并不对其进行程序要求。但事实上，我国立法准备阶段包括立法规划较之正式立法程序甚至起着更为重要的作用。因为我国出于对立法效率的追求，为了使法案尽快获得通过，法案正式提交审议之前，各方大多已经就法案的内容达成一致，正式立法程序仅仅成为一种获得正当性的仪式，大部分法案只要提交审议就可以获得通过。立法实质内容的确定大多在准备阶段就已完成，立法活动整体前移，立法准备阶段虽未被纳入法定立法程序，但在立法实践中却占据着极其重要的地位。而立法规划实质上在正式立法程序之前已经对立法中的权力、利益的优先权进行了初步和预设性的分配，对立法的进程起到了至关重要的作用。
但我国法律并未对立法规划进行明确规定，《立法法》对立法规划未予涉及，仅第57条、第58条、第59条就行政法规草案的起草作了简要规定。虽然《行政法规制定程序条例》和《规章制订程序条例》较为详细规定了行政法规和规章的立项，有的省市地方性法规的制定程序中也对立法规划略有提及，但并没有对立法规划进行系统完整的规定。依据是立法过程是否有法定依据，即法定立法程序和非法定立法程序的区分，立法规划在我国并非法定制度，立法规划属于非法定的立法程序。立法规划的非法定性，导致对其理论研究的薄弱。
（二）立法规划具有指引性，并不具有指令性，立法规划的实施率不高
我国从20世纪80年代开始制定立法规划。1981年经国务院批准制定了1982年至1986年经济立法规划；1986年国务院批准了“七五”期间立法规划。1991年七届全国人大常委会制定了1991年10月至1993年3月的立法规划。此后规范化制定五年立法规划和年度立法计划。立法规划一般包括两类：一类是本届内审议的法律草案，二类是研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案。从第八届全国人大常委会开始，立法规划逐渐制度化、规范化，但是立法规划一直具有“可行性差”、“执行率低”的特点。七届人大常委会立法规划（1991年10月-1993年3月），一类项目21件，已审议13件，占比61.9%；总项目为64件，已审议15件，占比23.44%。八届全国人大常委会立法规划项目中，规划一类项目共115件，已审议70件，占比60.87%；总项目为152件，已审议78件，占比51.32%。九届全国人大常委会立法规划项目中，规划一类项目共63件，已审议45件，占比71.4%；总项目共89件，已审议56件，占比62.92%。十届全国人大常委会立法规划项目中，规划一类项目共59件，已审议39件，占比66.1%；总项目共76件，已审议43件，占比56.58%{4}。十一届全国人大常委会立法规划项目总共64件，其中一类立法项目49件，二类立法项目15件。立法规划项目总的实施率通常仅达到规划项目的一半，立法规划的实施率和科学性仍有待提高。
除了立法规划外，全国人大常委会和国务院还制定年度立法计划。自全国人大常委会制定五年立法规划之后，国务院便不再制定五年规划，而主要制定年度立法计划。年度立法计划是五年立法规划的具体化，因立法规划是预期的、指导性的，在实施过程中可以根据实际情况作适当调整，年度立法计划可以根据经济社会发展的需要适时安排新的立法项目，或主动变更和调整立法规划项目。年度立法计划较之立法规划强制性色彩较浓，未列入年度立法计划的项目通常不会进入审议阶段。因此立法计划较之五年立法规划的执行率略高，对立法的进程起着至关重要的影响力，立法计划虽非法定程序，仅是指导性，但其作用却无法忽视。
三、立法规划制定的科学化标准
人类文明史的过程是日益科学化的过程，立法的科学化是立法发展的必然要求。科学是指运用范畴、定理、定律等思维形式反映现实世界各种现象的本质的规律的知识体系。科学就是整理事实，从中发现规律，做出结论。科学要发现人所未知的事实，并以此为依据，实事求是，而不是脱离现实的纯思维的空想。规律则是客观事物之间内在的本质的必然联系。因此，科学是建立在实践基础上，经过实践检验和严密逻辑论证的，关于客观世界各种事物的本质及运动规律的知识体系。立法的科学化，就是指立法符合社会现实与规律，对立法进行规划时深刻了解社会发展的规律和社会的现实需求，并结合法律自身发展的规律，以保证规划的科学性。
（一）对规划原则的科学把握
立法规划的原则以立法规划的指导思想为前提。立法规划的指导思想主要包括：一是以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，以宪法为依据，全面贯彻党的代表大会精神，加强立法工作，提高立法质量；二是建立完善的中国特色的社会主义法律体系，八届人大以大体形成社会主义市场经济法律体系的框架、保障和促进社会主义市场经济体制的建立为规划目标，九届人大以初步形成有中国特色社会主义法律体系为规划目标，十届人大以形成中国特色社会主义法律体系、实现依法治国、建设社会主义法治国家为规划目标；三是通过立法保障改革开放和现代化建设的顺利进行，努力为从法律上、制度上保证社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展和全面建设小康社会{5}。
在立法指导思想的基础上，立法规划应遵循以下原则：一是系统性，系统性原则是科学的法律体系的基本要求，法律体系内部的和谐一致是立法规划的最终目标；二是大局性，在对立法规划项目的选择、立法规划过程中的利益平衡中，大局意识都是至关重要的；三是可行性，立法规划的科学性注定其不仅仅是一种空洞的幻想，只有成为一种制度现实，规划才具有意义；四是突出重点性，我国的立法还很不完备，对立法内容的确定只能是选择性的，因此通常应选择社会急需的、有所重点地进行立法。
（二）对立法规律的遵循
立法规划的科学化意味着对人性和人的理性的深刻认识，以及对客观规律的认识和把握。恩格斯指出：“事实上，一切真实的、详尽无遗的认识都只在于：我们在思想中把个别的东西从个别性提高到特殊性；然后再从特殊性提高到普遍性；我们从有限中找到无限，从暂时中找到永久，并且使之确定起来。然而普遍性的形式是自我完成的形式，因而是无限性的形式；它是把许多有限的东西综合为无限的东西……自然界中的普遍性的形式就是规律”{6}。立法中自然也存在着规律以及对规律的认识。马克思也指出“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来，如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么人们就应该责备他极端任性”{7}。自然科学的发展为立法的发展提供了科学的支持，自然科学的方法被逐渐运用到立法过程中，使立法的运作具有了可测量、可定量分析的理论基础，也使立法逐渐摆脱模糊与感性的窠臼。立法规律是可循的，只要运用科学的方法去寻找、去把握，立法才能逐渐趋于理性。立法规划建立在对社会发展规律和立法规律的深刻认识上，对立法规律的严格遵循有助于立法规划的科学性。
（三）对立法利益的合理表达与分配
立法规划是对立法次序的优先性安排，是对立法中涉及的利益的提前性分配。立法是对资源和利益的一种集中性配置过程，立法规划同样涉及对利益的分配。对利益的追求是所有人的自然本能，尽管利益通常表现为个人利益，但利益并不必然表现为对自我私利的片面追求。通过立法对利益进行分配是最具有影响力的分配，法律会确立一种稳定的利益格局，从而使利益固定化。因此，在立法过程中，使利益相关主体充分地表达自己的利益诉求，并经过充分的民主决策程序得出最佳的利益分配方案至关重要。“在立法机构中，仓促决议往往有害而无益。立法机构中意见的不同、朋党的倾轧，虽然有时可能妨碍通过有益的计划，却常可以促进审慎周密的研究，而有助于制止多数人的过分的行为”{8}。充分地协商、辩论是协调利益的良好方式，只有在立法前使利益协调一致，才能使法律在社会中得到良好的贯彻实施。利益反映着主体与其周围世界中对其生存和发展有意义的各种事物和现象之间的关系。利益分化导致法的产生，利益的发展决定法的发展，在社会中占据优势地位的阶级的利益需求通常更容易获得法的认可。但是法在多元化利益的冲突中，并不专横地保护某种特殊利益，立法实际是对利益的一种均衡。立法过程中利益的选择应具有主体性、受制约性、相对性和代价性。而利益选择与协调应遵循以下原则：合规律性与合目的性相统一、个人利益与整体利益相统一、利益最大化与法律人道化相统一。现在我们要尊重和保护利益的多元化，承认利益冲突的客观性和必然性，促进个人利益和社会利益的协调发展，要尽量使利益冲突的解决建立在充分的协商和共识基础上{9}。事实上，立法规划正是对各种利益的选择、取舍、协调和分配的初始性安排，在这个过程中，相关的利害关系人应获得充分表达的机会，并得到公平对待。
四、立法规划编制的程序控制
立法规划权的主体和立法规划的程序并没有法律层面的依据。从现有法律来看，对全国人大及其常委会的立法进行规划没有任何法律规定。《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》对行政法规和规章的立项做出了规定，但对于享有规划权的主体和立法规划的程序仍然不够明确和具体。但这并不意味着没有任何规则可循，在立法规划近三十年的实践中，已经形成了一些立法惯例。立法规划的权限通常遵循“谁立法谁规划”的原则，即享有立法权的主体对自己有权制定的规范性法律文件享有规划的权力，对不属于自己立法权限的规范性法律文件有向有关规划部门提出建议的权利。依照立法权的位阶等级，上级立法主体可以改变或撤销下级立法主体的不适当的立法规划。
立法规划是整体性立法的体现，是编制准备、正式编制和实施调整的完整过程。要实现立法规划的科学性和合法性，必须通过程序进行合理控制。
（一）立法规划的编制准备
立法不仅在于制定新法，还包括修订、完善旧法。因此编制立法规划前，需要对法律的实施情况进行评估，并对法律进行清理，在此基础上对未来立法进行科学合理的预测。
立法规划编制的准备包括立法项目建议征集、立法项目的提出、立法项目的初步论证与筛选及征求意见等。收集立法项目前，立法规划有权编制机关通常会针对规划的要求发出征集项目的通知。通知通常针对特定的部门，即发放给享有立法项目提出权的主体。征集对象的限定性在很大程度上也限制了立法项目的获取范围，同时也为部门利益的争夺提供了机会。因此在征集立法项目时应广开渠道，充分获取相关科研机构、学术团体和普通民众的意见，以全面了解社会的法律需求作为首要的目标，必要时可通过媒体扩大其通知的渠道，以获取充分的立法需求信息。
有权提出立法项目的主体具有一定的固定性。有权向全国人大常委会提出立法项目的有全国人大各专门委员会、国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委有关部门、全国人大常委会工作机构以及人民团体。由于法律并没有明确规定，在立法实践中，提出立法项目的主体并没有法定的范围。在1993年全国人大常委会研究制定五年立法规划时，有50个部门提出了199件立法项目。除去其中重复报送的22件，实际提出177件{10}。对国务院的立法计划，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。国务院有关部门报送的行政法规立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。立法项目建议可以是制定、也可以是修改或废止现行法律法规的建议。提出立法项目建议采用书面形式，并同时提出该立法项目建议的说明，包括立法必要性、可行性及立法思路；有法律法规初稿的一并附送。针对现在享有立法项目提出权的主体而言，其范围仍具有很大的局限性，应适当予以扩大。
（二）立法规划的正式编制程序
首先，审查立法项目。各部门上报立法项目后，相应的部门接受后并进行审查。在全国人大常委会，由全国人大常委会立法规划室进行审查。在国务院，由国务院法制办公室对行政法规立项申请进行汇总审查。对部委规章的立项，由国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构，对制定规章的立项申请进行汇总审查。其次，编制立法规划。对立法项目进行审查后，由特定机关依照社会的立法需求编制立法规划。编制立法规划时应突出重点，统筹兼顾。立法项目的选择应适应改革、发展、稳定的需要，而且立法条件基本成熟。立法规划草案通常应包括立法规划的指导思想、基本任务、拟制定法律（法规），法律草案的起草机构等内容。
最后，审议和批准立法规划。立法规划的编制主体和审批主体通常并不一致。立法规划草案编制完成后，提交有权机关进行审议、批准。对于法律的立法规划，由委员长会议进行讨论，然后提交常委会会议审议通过，并报党中央批准。但立法规划案并不以国家主席令的形式予以公布。行政法规的规划由国务院法制办公室报国务院审批。规章的立法规划，由国务院部门法制机构报本部门、本级人民政府审查批准。
（三）立法规划的实施与调整
立法规划在执行中可以根据实际情况予以调整。立法规划的调整主要有两种方式：一是将五年立法规划项目选择性列入年度立法计划，从而对其进行调整；二是在立法规划实施两年至三年后，根据经济社会发展的具体情况和实际需要直接进行中期调整。对于需要调整立法规划项目的，可以提出书面报告，并附论证材料或者说明理由。立法规划的调整主要包括三种情形，一是调研项目立法条件已经成熟，需要列为立法规划项目的；二是亟须立法而新提出的立法建议，需要增补为立法规划项目的，但对拟增加的项目应当进行补充论证；三是对因情况变化不再需要立法，起草责任单位提出撤项的。
对于承担立法任务的单位，应建立和完善立法项目责任制，落实具体负责起草工作的部门、人员、经费，按时完成立法起草任务。立法规划制定主体应采取定期和不定期、全面和重点相结合的形式，对立法规划实施情况进行监督检查。
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{10}曹志关于《八届全国人大常委会立法规划（草案）的说明》[J].人大工作通讯，1994，（5）.
稿件来源：《天津法学》2010年第2期 作者：李雅琴
原发布时间：2015年3月23日
网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=89854&lis...
