【摘要】：治理现代化是党的十八届三中全会提出的改革总目标，十八届四中全会提出依法治国，建设社会主义法治国家的总目标，两者构成一个清晰的国家治理的逻辑框架。这是一个推进治理现代化的基本理论框架和战略规划图。实施这个战略规划图，关键是提升制度执行力。完善制度体系，提升干部素质，培育制度执行力是实现治理现代化的前提和关键环节。

【关键词】：治理现代化；制度执行力

       党的十八届三中全会“总目标”是治理体系和治理能力的现代化，四中全会“总目标”是建设社会主义法治体系和法治国家。一个动力机制和一个稳定机制，构成完整的改革动力与平衡系统。标志着中国共产党治理国家的理论体系的基本战略逐步成型，执政理念日臻成熟。这将对中国未来产生深远的影响，一场广泛而深刻的治理革命拉开了序幕，具有重大的战略意义。战略制定好之后如何实施，如何稳步推进治理现代化就成了一个值得关注和探讨的重大问题。

      一、在执行制度过程中完善制度并提升执行力

       战略制定好之后，关键看执行。制度的执行力，其实就是人在执行时候的力量、速度、效果等。所谓制度执行力，是人执行制度的能力。再好的制度如果人不去执行，制度就形同虚设。因此，制度只有执行起来才能起到制度的规范和引导作用，只有提升制度执行力才能使我们的治理能力有所展示。

       第一，完善现有制度体系。中国特色社会主义制度是一个体系，包括根本政治制度，基本政治制度，基本经济制度，司法制度，选举制度等等。这是一整套相互衔接、相互联系的制度体系，由根本层面的制度、基本层面的制度、具体层面的制度组成，不同层面的制度在中国特色社会主义制度体系中具有不同的地位和作用。十八届三中全会决定指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是一个完整的话语体系，不能割裂开理解。也就是说，完善中国特色社会主义制度是实现治理现代化的前提，理论思维不能离开这个逻辑前提，离开这个前提就谈不上治理的现代化。

       就法治体系而言，十八届四中全会决定指出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系……促进国家治理体系和治理能力现代化。”{1}这进一步阐述了完善的制度体系对于治理现代化的前提条件意义，丰富了十八届三中全会关于中国特色社会主义制度与治理现代化的关系的认识。当然绝对的完善是理想化的，是不可能的。因为社会的发展和进步从来都是无止境的，因而制度的完善也就是无穷尽的。目前对于中国的现代化建设来说，我们的制度体系包括法治体系还很不完善，而一个相对完善的中国特色社会主义制度体系是中国发展的前提和制度保障。中国特色社会主义制度，是一个体系，其本身具有系统性、逻辑性和动态性等特征。中国特色社会主义制度体系的结构和内容要达到比较完善的程度，需要长期不懈的努力。

       首先，丰富制度体系的内容，使其更具完整性。中国特色社会主义建设涵盖五大领域，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设。相应的，制度体系的内容就包括经济制度、政治制度、文化制度、社会制度和生态文明制度。同时，构成制度体系的各类制度本身的内容还要随着不断发展的情况进一步完善。其次，完善制度体系的层次，使其更具系统性。制度体系，从层次上讲，包括根本制度、基本制度、具体制度和实施机制。制度体系的层次性，指诸要素的差异性和不同的功能层次，各制度在地位与作用、结构与功能上表现出等级秩序性，形成系统中不同性能又相互耦合的制度层次等级。就像一台机器的各个位置的齿轮相互咬合才能使机器正常运转的机理一样。这是制度体系顺利运行的基础。再次，使制度体系内部各要素更具逻辑性和动态性。中国特色社会主义法治体系是中国特色社会主义制度的组成部分。法治体系中内含了立法、执法、司法、守法各个环节。法治体系是一个立体的、动态的、有机完整的体系，而法律体系是静态的制度体系，把立法、执法、司法、守法各个环节都纳入其中，体现了法治的整体要求。从静态概念到动态概念是治理现代化的实质性进步。

       第二，把已有制度执行好。尽管我们的制度存在不完善问题，但是我们有了一个比较系统的制度，也形成了一个从根本制度、具体制度和各种规章等形成的制度体系，但是制度执行存在的问题比较多。有法不依，执法不严，违法不纠的问题在现实社会治理实践中仍有不同程度的存在，而有的制度没有得到很好的执行。制度在执行中往往会扭曲变形，这是执行中的监督问题，没有好的监督，执行的过程就会进入人为的因素。因此，执行中的问题丝毫不比制度的设计和建设更轻松。制度不会自己执行，所谓制度的执行力不强就是说的人执行制度的力度、速度、效果等不好。

       “道虽迩，不行不至。”没有执行，就没有效果和所追求的治理能力。制度和制度执行力在一个“共同体”中发挥作用，二者相辅相成，不可偏废。我们在注重设计制度，建立制度，讲要求、作规定、下文件，颁布一些新的政策法规的同时，更要重视制度的执行。我们以往注重宏观性的战略、轻执行、轻细节，使得很多问题没有解决，并且在制度执行问题上存在理论研究不深入、求实对策不多、反馈评估机制不通畅等问题，即使去执行制度，但是执行力不强，从而很多制度执行没有达到预期成效。

       第三，在制度的执行过程中提升治理能力。制度不断完善的过程就会逐渐形成完整的国家治理体系，为国家治理能力现代化提供制度基础。但是制度如果执行不力，治理能力就无从谈起。因此，现阶段在制定和完善各种制度的同时，关键是要把已有的制度贯彻执行好落实好。

       改革开放以来，我国社会生活中的各种规章制度制定的也不少，空白点也越来越少，但是制度的执行力却不强，执行的效果也打了不少折扣。如我们监督约束各级官员的制度已经基本覆盖了全领域，中国特色的法律体系已经基本形成，但是反腐败形势依然十分严峻，根本原因在于制度的执行不到位，执法不严现象依然突出。如果相关制度能够得以有效执行，国家在反腐败方面的治理能力也会得到大幅提升。因此，制度的执行过程，正是国家治理能力的提升过程。

      二、提升干部素质，培育执行者的执行力

       干部队伍是制度执行的主体，是制度执行力提升的实际承担者。提升干部素质是国家治理能力现代化的根本。十八届四中全会决定指出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”{2}

       干部素质是国家治理能力现代化发展的根本保证。毛泽东主席教导我们，政治路线确定之后，干部就是决定的因素。美国社会学家英格尔斯认为，人的现代化是国家现代化必不可少的因素。它并不是现代化过程的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展并获得成功的先决条件。因此，干部素质的现代化是国家治理能力现代化的最终体现。

       第一，不断提高干部素质。首先，干部自身的素质和能力是制度执行能力的根本体现。干部自身素质重点主要体现在三个方面，即政治素养、诚信廉洁和沟通能力。在政治素养方面，由于政治素养在干部活动中具有方向指引的作用，因此干部应该具备坚定的政治方向和政治立场。诚信廉洁方面，诚实、守信和清廉不仅是干部的为政准则和党对干部的基本要求，更是推进治理现代化的必然要求。在沟通方面，干部在行使职权过程中，不仅需要在体制内部与同事进行上下和平级之间的沟通，而且还要经常同体制外部的群众沟通，使权力运行更加透明和阳光。

       其次，提升干部参与制定制度的能力和水平。国家治理能力最终要体现在制度的执行力方面，而制度的执行力至少包含两层含义。一是制度的执行，二是制度的制定。应该明确干部考核在制度制定能力方面的相关指标和标准。其中，考核制度制定能力的根本指标是是否符合资源配置的基本原则，即该制度是资源配置中相对最优的。而评价干部在制度制定能力方面的标准，包括制度是否体现出公共性、信誉度、连续性及在解决群众切身利益问题的能力等方面。

       再次，培训干部严格遵守制度的自觉性。制度制定出来以后，人民群众遵守制度规定的程度，关键看干部对制度的遵守和执行的程度。干部队伍必须带头遵守和执行制度，不能有任何特权：一是通过法治手段监督和约束干部遵守各项制度；另一方面干部能够自觉遵守制度。相比于前者，干部自觉遵守制度可以提高国家行政效率，减少监督资源的浪费。因此，必须加大对干部执行能力的培训，使自觉遵守制度成为一种行政文化和职业素养，干部对遵守制度的自觉性直接相关于国家治理能力的提高。

       第二，着力培育执行文化。执行力是指执行者贯彻战略意图、完成决策目标的行动能力，是在领导力的作用下被领导者和领导者一同把战略和规划转化成为效益、成果的关键环节。它包含完成任务的意愿，完成任务的技能，完成任务的质量、效果和程度。它是衡量执行水平高低、执行者能力大小，执行效果好坏的一个基本概念。执行力的前提必须是战略决策和方向正确，如果战略决策是错误的，那么执行力就失去本来的意义，这时候执行力越强，错误和损失就越大，领导力就表现为一种破坏力。因为领导者会犯错误，制定错误的战略。这时候执行力强其效果就更糟糕。执行力和领导力是一个硬币的两面，领导力离不开执行力，执行力无法脱离领导力，领导力保证了执行力的方向性和正确性，而执行力决定了领导力的程度及现实效率。

       执行力=执行能力×执行意愿。执行力不等同于执行能力，有执行能力的执行力差可能是由于缺乏执行意愿所导致。因此，缺乏执行意愿，执行力一定低。如对上级战略意图阳奉阴违，上边敲锣，下边打鼓，有令不行，有禁不止，搞路边工程和面子工程来应付上级检查等现象。执行能力是执行力中的硬功夫，只要有充分的执行意愿，执行力就会很强。执行能力是可以逐渐培养和提高的。因此，领导执行力的提高关键是增强下属的执行意愿，同时要重点培养下属的执行能力。这样的执行力就会不断放大，就会产生乘数效应。

       执行力分为个体执行力、不同层次人员执行力、团队执行力和动态执行力几个层次。执行力对个人而言就是办事能力乘以办事的意愿；对团队而言就是团队成员合作做事的能力，是一种组织合力、体现为制度执行力和组织力；从动态角度看，执行力是组织发展的核心内容，执行力就是团队在实现既定目标的动态过程中的效果，包括人员的接续数量和质量即人员流程、战略的流程和运营流程三者的交集。

       一是个体执行力。个体执行力主要由三方面因素构成：第一基础智能，主要由智商、情商和基础文化所构成。第二心理性格，包括事业心和使命感，敬业精神和和忠诚度，积极的心态和工作的激情。第三，技术能力，即完成具体工作需要的技术或操作能力。而且根据组织人员的层次，高层、中层和基层的执行力构成具体不同的特点。一般而言，高层执行力是指具有前瞻性且正确地制定战略的能力，强调战略、方向性和前瞻性。中层执行力是指把战略和规划落实到日常工作中，强调把战略制度化、具体化。基层执行力是指贯彻落实管理层提出方案的能力，强调埋头苦干、不尚空话。

       二是团队执行力。团队执行力指的是一个组织的合力，是决策层、管理层与执行层的合力。一个团队，其高层、中层、基层管理者组成一个金字塔状的结构。高层管理者位于金字塔顶，他们的指令通过一级一级的管理层，最终传达到执行层；基层的信息通过一层一层的筛选，最后到达高层管理者。从组织的纵向结构上说，组织上对下体现为指挥链，下对上体现为报告链。这个链条不能断裂，必须保持畅通，否则就会产生结构性障碍，内耗并消解执行能量，从而使执行力受阻。从横向结构来说，团队内部的横向管理跨度不能太窄，也不能为了追求扁平化而过宽，应该根据团队内部的具体情况，如人员素质、组织制度的健全程度、团队文化等因素适当设置管理跨度，否则由于管理跨度不合适而造成执行内耗。

       三是动态执行力。从执行过程来看，执行力只有是持续性的、源源不断的，才能保证各项事业的健康发展，因此还必须从动态角度看待执行力，这就是动态执行力。执行力的三大核心流程是，人员流程、战略流程和运营流程。流程是指一个或一系列连续有规律的行动，这些行动以确定的方式发生并导致特定结果的实现，从一般意义上说，流程是一组将输入转化为输出的相互关联或相互作用的活动。人员流程是指组织内关于人的选、用、育、留等工作流程。紧紧围绕战略和运营来选人、用人、育人，奖惩与绩效紧密结合起来。人员流程就是要把合适的人放到合适的岗位上，做到量才适用。人员流程是将战略和运营结合起来的根本力量；战略流程实际上就是一份行动方案，它是通向结果的一条路径；运营流程即实施步骤，它通过详细的跟进措施以确保每个人都能完成自己的任务。这三个流程是彼此紧密联系在一起的：战略的制定必须考虑到组织人员的条件和运营过程中可能出现的实际情况，而对人员的选拔也应当是根据战略和运营计划的要求进行的，同时组织的运营计划也必须与它的战略目标和人力条件相结合。其中的人员流程最为重要，把三个流程很好地结合起来才能体现出动态执行力。

      三、激活“沉睡”的制度，全方位优化制度的执行流程

       让制度真正活起来是指制度真正履行自身的功能，执行制度严格按规定程序，无论什么人在制度面前必须平等，严格执行制度，维护制度。怎样让制度活起来，怎样才富有生命力？

       第一，让人民参与制度制定。十八届四中全会决定指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕。”{3}这段论述突出强调了人民在治理现代化语境中的主体地位。

       制度在形成过程中，如果没有人民的参与，只是少数人制定制度，无论制定制度的人多么高尚，能力多么强，都不可避免会出现局限性。一是利益的局限性；二是知识能力的局限性；三是信息的局限性。只有让人民参与进来，才能最大限度地避免上述局限性。

       第二，让制度活起来。制度的执行是制度活起来的根本，没有执行的制度就是死制度。制度的效用取决于制度的执行，制度的价值在于贯彻。制度活不起来的很多问题，就是在执行中存在的：一是没有细化管理和流程管理，从而导致责任不清、制度失效。我们的制度是有，但是，一旦执行起来，上下游分工不明确，责任难以分清楚，追究起来就会把责任推给客观环境，制度起不到激励先进和鞭策落后等现象司空见惯，进而使制度失效。二是为了小团伙利益而敷衍制度。把个人利益放在大局利益之上，上有政策，下有对策，导致制度执行不力。三是以领导的意图和偏好代替制度。制度是有，开会都会讲一定要按制度办事，一到具体执行时，一些领导就会将制度抛至脑后，以自己的认识而不以制度为准绳去做裁决。于是人们就把领导的喜好作为自己行动的准则，不管领导正确与否，也不管是否符合制度，为了生存就趋炎附势，换一任领导就换一套思路，下属就要跟着领导的思路变，什么制度和制度执行就流于虚置。四是人情观大于制度的严肃性，处理事情以关系为导向而不是以成就为导向。

       第三，优化组织结构。组织结构对制度的执行产生重大影响。执行不是一句空洞的口号，是要有一套组织系统作为保证的。建立一个结构合理的组织是执行的重要环节。组织是一个系统，是一个具有内在联系的系统。一个组织，其高层、中层、基层管理者组成一个金字塔状的结构。高层管理者位于金字塔顶，他们的指令通过一级一级的管理层，最终传达到执行层；基层的信息通过一层一层的筛选，最后到达高层管理者。从组织的纵向结构上说，组织上对下体现为指挥链，下对上体现为报告链。这个链条不能断裂，必须保持畅通，否则就会产生结构性障碍，内耗并消解执行能量，从而使执行力受阻。从横向结构来说，组织内部的横向管理跨度不能太窄，也不能为了追求扁平化而过宽，应该根据组织内部的具体情况，如人员素质、组织制度的健全程度，组织文化等因素适当设置管理跨度，否则由于管理跨度不合适而造成执行内耗。

       传统层级结构的组织形式，源于经典管理理论中的管理幅度理论。管理幅度理论认为，一个管理者由于精力、知识、能力、经验的限制，所能管理的下属组织机构和人数是有限的。由于有效管理幅度的限制，必须增加管理层次，管理层次与管理幅度呈反比。在传统管理模式之下，当组织规模扩大时，因管理幅度有限，管理层次就会逐步增加。知识经济时代已经对传统组织的价值观念、管理体制、营销方式等提出全面挑战，组织架构也将面临新的挑战。一是组织规模越来越庞大，组织管理层次已经多得难以有效运作。二是外部环境的快速变化要求组织快速应变，具备极强的适应性。而管理层次众多的层级结构所缺少的恰恰是一种对变化的快速感应能力和适应性。解决层级结构的组织形式在现代环境下面临的难题，最有效的办法就是扁平化。当组织规模扩大时，原来的有效办法是增加管理层次，而现在的有效办法是增加管理幅度。但是管理幅度或跨度的增加又可能引起新的问题，即由于人员素质造成的扯皮，所以要找到合理的管理跨度。{4}

       第四，细化营运任务。把战略细化为可执行的任务，将任务分配到正确的人员并确保每个人理解个人任务与组织战略的联系，是执行力的重要职责。做什么，怎么做，做到什么程度，什么时间做好。学会运用“SMART原则”来细化运营任务。所谓SMART原则，即是：目标必须是具体的（Specific）；目标必须是可以衡量的（Measurable）；目标必须是可以达到的（Attainable）； 目标必须和其他目标具有相关性（Relevant）； 目标必须具有明确的截止期限（Time-based）。 无论是制定团队的工作目标还是个人的绩效目标都必须符合上述原则，五个原则缺一不可。掌握“四化”原则。所谓“四化”就是——把复杂的过程简单化，把简单化的东西量化，把量化的因素流程化，把流程化的因素框架化（制度化）。简单化的关键是要抓住问题的实质，把其中最重要的东西进行高度概括和浓缩，把细枝末节的东西暂时放在一边从而使其简单化。量化的实质是把简单化的东西量化从而达到可衡量性，能用数据表述。流程化讲究的是次序，目的是把执行行动分为轻重缓急。框架化的目的是组织的执行流程进行制度化，形成书面性的材料，以后如果执行类似任务，还是按照既定的流程来操作。{5}

       第五，对执行人员进行指导和监管。必须有强有力的执行做后盾，战略才有可能得以成功实施。因此在执行战略时要跟进相应的运营计划，制定相应的执行和操作标准，并对执行人员进行督导和监管。而协调各部门之间的关系也是重要环节。

【参考文献】

{1}{2}{3中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2014.4，30，6.

{4}{5}李拓.制度领导[M].北京：国家行政学院出版社，2012.224，226. 

稿件来源：《国家行政学院学报》2014年第6期       作者：李拓

原发布时间：2015年2月9日

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