【摘要】：城市居民委员会与业主委员会在商品房住宅小区中并存已经引起相当多的冲突与摩擦，针对二者的关系，理论界和实务部门已经提出诸多观点。目前法律和实践中的居委会是一种强制性、全能型的组织，与现代中国社会日益疏离，再保持二者并存的局面，进行“保守治疗”，已无法适应我国社区自治和市民社会的发展。

【关键词】：居民委员会；业主委员会；自愿性社团；自治组织

      一、问题的提出：居委会与业委会的并存与冲突

      城市居民委员会（以下简称居委会）1951年在中国上海最早出现，其“群众性自治组织”的法律性质逐步为我国宪法和法律所确认。经过几十年的发展，居委会的行政性倾向日益加强，自治功能逐渐萎缩。2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》将加强居委会的建设作为社区居民自治组织发展的方向，居委会走出了多年寂静，重新引起人们的关注。

      与此同时，改革开放不断深化，单位制度解体，住房货币化改革和房地产事业的发展，在城市中形成了一个个商品住宅小区，业主委员会（以下简称业委会）是业主们为了进行物业管理而成立的组织。我国法律虽然没有明确规定业委会是业主的自治组织，但其法律性质属于自治组织无疑。

      居委会作为群众性自治组织，其自治的范围包括公共卫生、公共秩序、社区治安等方面，业委会作为小区业主的自治组织其主要职能是物业管理，二者之间必然存在职能的重叠。在实践中也确实发生了社区居委会与业委会的矛盾与冲突。如2004年3月15日，深圳市某小区的20多名业主来到3·15消费者权益日活动现场要投诉当地的街道办事处和居委会，街道办事处未经选举就任命了居委会，后者聘请了保安、清扫员，并向业主收费，但此前小区业主已经聘请了物业公司，于是就出现了一个小区有两队保安站岗，三个清扫队（另一个是业主自发组织的）的奇怪现象，此前还发生过街道办和居委会强行拆毁业主设立的治安岗亭，毁损业主物品等事件{1}。

     二、争鸣与探讨—各界诸种观点分析

      居委会和业委会的这种紧张关系，已经引起了理论界和实务界的广泛争论，目前对二者关系的论述大致有四种观点：

      第一种观点认为，由于业主们拥有共同的地权，因而可以构成一个联系紧密的共同体，因此商品住宅小区更符合社区的本来意义，而目前这种规模的社区中，人们缺乏共同的地权，没有共同利益，只是一种想象的社区。“作为行政控制工具和准政府的单一权力中心的居委会体制，它的去路不是通过意义混淆的选举起死回生，而应该在以地权与社团为基础的、分散化和自愿性的社区自治中逐步衰落，退出历史舞台”{2}。

      第二种观点认为，传统的社区以地权为基础，但是随着社会的发展，人口因素成为构成社区的更重要因素。在目前情况下二者并存不可避免，当务之急是理顺二者关系，完善相关的立法。

      第三种观点认为，出于管理上的便利，以及能有效地统合、利用既存的社会资源，可以将业主大会作为居民委员会的下设机构，充分发挥二者的积极性。

      第四种观点认为，针对目前的情况，应当因势利导，顺其自然，“在居委会功能已经弱化或者基本消失的地方，可以自然退出”，“由业主委员会取而代之”，“而在那些条件比较困难、群众的生活上高度依赖于政府的地方，在不但要求居委会继续工作，而且还要保留居委会的基层政权与自治组织的双重性”。也就是说要“按照基层社会对居委会的需求，确定居委会的功能与形态”。社会在不断发展，“随着居民的需要日益交给单一功能组织来满足，仍然保留着整体性特点的居委会，其功能正在一点点消失，随之，其历史合理性也正在一点点消失。”{3}

      笔者认为，第二种观点是一种权宜之计，在承认“存在就是合理”的前提下，主张理顺二者关系并完善相关立法。居委会作为社区整体性、全能型的群众自治组织，其自治职能必然涵盖一切涉及公共事务和公共利益的方面；业主大会和业委会作为业主的自治组织，其主要职能就是物业管理，要完善相关立法就要消除二者在物业管理职能上的冲突。如果取消业委会的物业管理职能，无异于取消业委会，而且进行物业管理是业主基于其建筑物区分所有权而产生的当然权利，为物权法所确认；那么要解决问题，只能删除居委会在物业管理方面的职能。我们且不论没有了公共环境卫生、公共秩序方面的自治职能，居委会还能不能称为群众性自治组织，如果此后社区内又出现了其他职能的自治组织该怎么办，继续削减居委会的职能？那么随着社区内社团的发展，最后居委会就成了一个空壳。而且这种做法将极大地影响法律的稳定性，可见这种观点只是一种权宜之计。

      持第三种观点的大多为实践部门的人员，笔者认为第三种观点无论从理论上还是实践上都是不科学的。从理论上看，二者的性质不同，代表着不同成员的利益，即二者代表的人员不具有同一性。居委会代表着社区内的居民，传统的居民是指具有本居住区域户口的人，随着户籍制度的松动，在有些辖区已经进行了改革，在进行居委会选举时，享有选举权和被选举权的人扩大至在本社区无户籍的常驻人口。而业委会代表的是业主，即社区内房屋的所有权人或建筑物区分所有权人。二者并不完全重合，如在本社区无户口，但购买了房屋的人，或有户口，但非业主（业主家庭成员），再如，相当一部分物业管理区域内有业主但没有居民，如办公楼、工业区、医院、码头等，这种情况下的业主大会无法成为居委会的分支机构。

      从实践的角度看，将业委会作为居委会的分支机构也是非常有害的：1.业委会的主要职能是代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业管理合同，如果业委会成了居委会的分支机构，必然丧失独立对外签订合同的资格，由居委会签订物业管理合同，而居委会又是全体居民的自治组织，代表全体居民，它所签订的合同效力必然涉及全体居民，而居民的范围和业主的范围并不一致。结果造成不是业主的居民也成为物业管理合同的主体，必须承担物业管理合同规定的义务。2.目前的居委会作为一个半行政机构半自治组织，承担了大量的行政工作，据统计居委会承担的事项分为二十个大类，二百多项具体工作，如果将业委会纳入居委会的管理之下，居委会能不能将其行政工作继续下派，使业委会承担部分行政职能？最后使其陷入半行政机构半自治组织的“泥潭”不能自拔。

      因此笔者认为第三种观点无论从理论还是实践的角度看都是不科学的。

      第一和第四种观点表面上看来，论述角度不同，但结论相同，都认为居委会应逐步退出历史舞台，被业委会等单一功能组织或自愿性的社团所取代。下文将着重分析此种观点。

     三、居委会的未来走向

      笔者同意上述第一和第四种观点对居委会和业委会关系的分析结论，即无论是作为“行政控制工具和准政府的单一权力中心的居委会”还是作为“整体性群众自治组织”的居委会都无存在的合理性。理由如下：

     1.居委会作为一种有形的组织与现代社会的特征是冲突的

      千百年来中国处于专制统治之下，政府总想以专制权力来控制社会，但由于行政资源的匮乏等原因，政府的专制权力无法达到社会的最基层，而中国固有的宗族制度正好弥补了这一空白，政府对于宗族组织一直是持鼓励和支持态度，使其在实际上行使着某些立法、行政、司法等权力。因此“国”和“家”以有形的形式构成了中国传统社会的组织形态。新中国建立后，单位体制使人们都依附于“单位”，这仍然是一种有形的组织形态，没有单位的人怎么办？居委会的功能就是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，将政权延伸到社会的最基层。所以居委会名义上是群众性自治组织，在一定意义上仍是政府控制居民的一种工具。

      改革开放以后，单位制逐渐萎缩和解体，使单位的社会人口覆盖面下降，控制能力减弱。社会成员固定地从属于一个有形社会组织的体制已经被打破，人员可以自由流动，在这种情况下，再试图把人们用一种有形的组织固定下来，是不切合实际的，也是违背现代社会规律的。

      在单位制解体后，加强社区建设是符合现代社会发展规律的决策。但中国的社区自治组织的建设仍然遵循了传统社会的思维惯性，试图通过加强居委会的建设，甚至通过居委会的直选，来加强它的合法性和组织性，使人们继续被固定在一个有形的组织内。这种落后的思维方式和现代社会的矛盾也是造成现代居委会日益边缘化的一个重要原因。“以事件为核心来临时组织人类的活动，是现代社会的重要特征，这种特性与依托固定的人际关系结构来组织社会生活的传统社会特性是完全不同的。”{3}

     2.居委会作为一个强制性的群众性自治组织与社区自治的性质是矛盾的

      20世纪90年代以来我国开始社区建设的尝试，2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》颁布后，居民委员会作为一个现成的组织资源，被作为居民自治组织发展的重点。

     《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》将“扩大民主”与“居民自治”放在一起。指出要在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。这使得社区自治的性质更加模糊，这种自治究竟是公法上的自治，即地方自治，还是私法上的自治（居民自治）？

      在我国城市街道居委会作为区政府的派出机关，是最基层的政府组织，社区居委会不是一级地方政府，因此居民们没有把权利让渡给它的义务。社区自治是私法意义上的自治，按照政治国家和市民社会的“二分法”，属于市民社会的范畴。社区内的自治组织包括居委会只是一个私法主体，与社区内的居民是平等地位。也就是说即使居委会是民主选举、民主决策，如果没有居民的同意和授权，它做出的决议也绝不是对全体居民都有效。正因为社区自治是私法意义上的自治，居委会是社区的普通社团，因此它应当是自愿性的。

      而现行法律和实践中存在的居委会都是强制性的[1]。居民们无论愿意与否都应参加居委会的选举和活动。这显然是与我国社区自治的性质相冲突。

     3.我国目前的城市社区范围较大，居民之间没有共同的地权，也就缺乏共同的利益，社区居委会无法引起居民参与的兴趣

      我国现在的社区是在以前的居委会辖区的基础之上，通过调整合并而成，这样的社区之中的多数，其居民并不具有共同的地权。如两个老式家属院，可能被划在同一个社区，但是它们之间并没有什么特殊的共同利益。“如一位北京市民，他一天的生活方式，居住、工作、购物、休闲，可能不是以‘社区’也非以‘街道办’为单位，而是以‘区（县）’为单位进行跳跃转换的。”{2}他与更大范围内的近千万人具有相当多的共同利益，但他和自己附近两条街上的几万人并没有什么特殊的共同利益。在这样的城市生活中，社区可能只是一个“想象的共同体”。

      没有共同利益当然不能吸引居民参与居委会的运作，这也是为什么农村之中村委会和城市之中业委会能够吸引村民和业主，而居委会则被日益边缘化。

     4.居委会作为一个整体性、全能型的群众自治组织，不符合现代社会居民利益分散化的特征

      上文分析了在较大规模的社区内，居民缺乏共同的利益，因此社区居委会的运作不能引起人们参与的热情。即使在较小的社区内，居委会作为一种全能型的自治组织[2]，同样不能引起居民的认同。

      社区自治是社区居民除了服从政府的管理之外，对于社区内居民共同关心的事务由自己处理。不同的居民关心的内容是不同的，也就是说居民的共同利益有许多方向，如宗教、种族、籍贯、性别、职业、兴趣、学术、环境卫生、治安、慈善、育幼等，人们应当可以根据自己关心的内容自愿组成社团来进行自治。但居委会作为一个“办理本居住地区居民的公共事务和公益事业”的整体性或全能型自治组织，则没有任何方向。不会有两个居民其关心的事务完全相同，所有居民关心的事务完全相同就更不可能了，那么怎么能够要求所有的居民都通过一个全能型组织来处理所有的问题？就如同一个人可以有很多兴趣不同的朋友，有旅友、有球友、有书友等等，进行不同的活动找不同的朋友，而不能要求一个朋友与自己所有爱好相同。再则，现在的居委会被行政事务所拖累，根本没有任何精力去处理自治事务。这样的居委会如何能不被人们所漠视？

      因此居委会作为全能型的居民自治组织是一个理想化产物，现代社会“随着居民的需要日益交给单一功能组织来满足，仍然保留着整体性特点的居委会，其功能正在一点点消失，随之，其历史合理性也正在一点点消失，卷入单一功能组织越多、程度越深的居民，对居委会的需要越少，商品房居民区居委会的困境就是一个证明。”{3}

      结语

      居委会作为一种有形的、强制性和全能型的组织形式，与现代社会日益疏离，而以业委会为代表的真正自愿性、单一功能的社团组织才是社区自治的发展趋势。因此如何对待居委会，是保持这种与业委会并立的局面对相关法律进行修修补补，还是按照现代社会发展的规律以及市民社会的特征，进行彻底的改革，就如医学上的保守疗法与激进疗法，二者各有利弊，但正如上文所分析的那样，二者并存无论从理论上还是实践中都有难以解决的问题，而且采取激进疗法也不一定就真的像医学手术切除那样，断然废除一切居委会。我们认为不合理的是作为一种强制性且全能型的居委会，如果我们能够按照居委会的法律性质进行法律的修订，并推动居委会向真正的自愿性社团转变，使居民能够在认为必要时，自愿通过民主选举产生自己的自治组织；同时进行哪些事务的自治也由居民自己决定，这样的居委会尊重社区成员的意愿，符合市民社会的自愿性特征，能够引发居民参与的热情，最终成为一个真正的群众性自治组织。

【注释】

[1]《城市居民委员会组织法》第2、6、8条。

[2]所谓整体性和全能型的自治组织与“单一功能组织”相对，意思是指，居委会作为社区内居民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织。

【参考文献】

{1}姜朋：游移与错位—透过业主大会和业主委员会的关系看居委会的法律角色[J]．浙江社会科学，2006，(1)：91-94. 

{2}王怡：从辖区到社区—地权、社团和赋税[N]．南方都市报，2003-08-16. 

{3}顾骏：社区居委会向何处去—顾骏教授探转型中的居委会[J]．社区，2005，(2)（上）：13. 

稿件来源：《河北法学》2010年第2期   作者：黄娟

原发布时间：2015年1月27日

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