【摘要】：国家人权机构的产生和发展，无疑增强了一国国内人权促进和保护的力量。在实践中，人权机构不仅要借助于司法的强力以更好地履行促进和保护人权的职责，也要对司法机关进行有效地监督，这就决定了二者关系的重要性和复杂性。在尊重司法独立和权威性的基础上，充分发挥国家人权机构的补充和监督作用，明确二者的合作制度和各自行使职权的界限，互相配合，共同促进人权保护的发展，则应是二者互相关系的常态。
【关键词】：国家人权机构；司法机关；准司法权；监督
国家人权机构产生至今，已经过半个多世纪的发展。但对于何谓“国家人权机构”，联合国系统内直至今日尚不存在一个统一和公认的定义。[1]一般认为，国家人权机构这个概念具有广义与狭义之分。从广义上讲，它是指官方的国家机构或非官方机构中所有具有与促进和保护人权职能相关的机构。从狭义上讲，它是指一国根据宪法或法律而设立的专门从事促进和保护人权职能的国家机构。广义与狭义国家人权机构概念的区别主要在于以下两点：一是是否是官方机构，即是否属于国家机构序列；二是促进和保护人权是否是其全部或者唯一职能。实质上，国家人权机构（下文亦简称人权机构）概念的使用，除非有特别说明，应指狭义上的涵义，本文也不例外。
国家人权机构自产生以来，其与传统三权机关—立法、行政、司法机关的关系问题，一直是争论和研究的焦点所在。《巴黎原则》仅原则性地规定了应在宪法或立法案文中明确赋予国家人权机构独立促进和保护人权的职能，但却没有对人权机构的具体性质作出规定—虽属国家机构，但到底应归于立法、行政、司法机关序列，还是属于“第四种权力”?[2]世界人权大会随后通过的《维也纳宣言和行动纲领》又提出“每个国家有权选择最适于自己国家一级特殊需要的框架，鼓励设立和加强国家机构。”[3]可见，在国际层面，相关的文件或宣言对国家人权机构与立法、行政和司法机关的关系问题采取了开放的态度。这样一来，人权机构与三权机关的关系，只能通过不同国家的实践予以归纳和总结。在国家人权机构与立法、行政和司法机关的关系中，司法机关（本文主要是指法院）与人权机构的关系最为复杂，也最为重要。一方面人权机构需要借助司法的强力以更好地履行职责，另一方面在承认司法机关是人权保护和救济的最后一道防线的前提下—人权机构行使职权也应以此为基础—国家人权机构又承担了监督司法机关尊重和保护人权的重任，这本身就决定了双方关系的复杂性和重要性。下文将通过对相关国家人权机构实践的分析，归纳和总结国家人权机构与司法机关的关系，以期为我国探讨设立相关机构的可能性，解决实践中出现的有关问题提供有益的借鉴。
一、国家人权机构与司法机关的区别
根据有关国家人权机构的国际文件和宣言，人权机构被定义为专司促进和保护人权的国家机构。这里的国家机构应包括立法、行政和司法机关而不是专指哪一类机构，因为每个国家有权根据国情选择最适合自己国家需要的结构。但从经联合国认证的93个国家或地区的人权机构的设立实践来看，人权机构并非广泛存在于这三类机构之中。[4]这其中，直接对议会或行政首脑负责具有独立地位的国家人权机构或设立于立法机关和行政机关序列之中的国家人权机构占所有人权机构的绝大部分，而明确指出其人权机构设立于司法机关序列或直接对司法机关负责的国家则几乎没有。这种设立国家人权机构的普遍实践至少说明一个问题，在促进和保护人权领域，专司促进和保护人权职能的国家人权机构与具有促进和保护人权职能的司法机关相比是不同的，二者存在明显的区别。这种区别主要来源于两个主要方面：一是人权机构作为专业的促进和保护人权的国家机构，其与法院相比，具有自己的优势或特点。这种优势或特点，决定了其独立于司法机关来行使促进和保护人权职能的价值所在。二是人权机构对司法机关监督者的身份，也体现了监督者与被监督者的不同。
（一）人权机构行使促进和保护人权职能相对于司法机关的优势
相对于司法机关对人权的保护，人权机构最为突出的一点，是其具有广泛的易接近性和更高的可利用性。这种易接近性和更高的可利用性体现在以下几个方面：一是人权机构的组成成员具有多元性。法官、律师、大学老师、人权学者等都可以成为人权机构的成员，这就使得与申诉公民的接触更为容易和平等，申诉公民也更容易对其产生信任和依赖。[5]二是相对于法院较为复杂的法律程序和较为严格的立案标准，人权机构对公民或团体的申诉接受方式更为灵活和多样，使得广大民众更容易接受和利用。[6]而且大多数人权机构受理申诉是免费的，申诉人较低的成本再加上人权机构受理申诉方式的简洁和灵活多样，必然带来效率的提高，这也是人权机构的一大优势。三是相对于法院的判决而言，人权机构处理申诉的方式和手段更为多元化，针对不同的申诉情况，以最为合理的方式予以结案。[7]这种多元化的处理方式，避免了资源的浪费，提高了处理申诉的效率，也增加了公民对其的接受度和利用性。最后也是最为重要的，人权机构是专司人权促进和保护的国家机构，其在人权促进和保护方面的专业性是其最大的优势。所以，上述人权机构相对于司法机关的优势，也决定了二者的不同和不可替代。
（二）人权机构对司法机关的监督
监督保护者，是国家人权机构存在的主要目的和价值所在。因为人权的保护者一旦成为人权的侵犯者，其危害相对于其他类型侵犯人权的行为来说，尤为严重。对于拥有司法权力的司法机关而言，这种国家权力一旦成为侵犯人权的工具或手段，那么不仅其危害性十分巨大，而且单靠公民个人的监督、立法机关对其的监督等传统形式，是难以奏效的。国家人权机构的产生，有效解决了谁来监督保护者这一问题。一是因为国家人权机构的成立和授权在宪法或法律中有明确体现，这就奠定了国家人权机构在地位和力量上与司法机关的平等性和均衡性，从而决定了人权机构对司法机关监督的有效性和可行性。二是因为国家人权机构的职能专注于促进和保护人权，可以说，其对司法机关的监督是专业性的。这种专业性的监督，有效弥补了其它机关如立法机关等传统监督方式的不足。所以，在身份认同上，人权机构与司法机关不能混淆，二者不能取代，也不应趋同，而应发挥各自职能共同保护人权。
人权机构对司法机关的监督，存在一个基本前提，即是以尊重司法独立为基础。这一点从大多数国家人权机构对司法机关进行监督的方式上可以得到印证。对于司法机关受理的有关侵犯人权的案件，人权机构有权了解案件处理情况和结果，但不得干预司法机关独立办案的过程。对于当事人向人权机构申诉法院判决出现明显不公的状况时，人权机构一般会向作出判决的法院或其上级法院提出建议采取补救措施的意见。如果法院或其上级法院都对人权机构提出的建议不予回应—现实中很少发生此类情况—那么人权机构则可向议会等立法机关提交报告，建议立法机关审议并通过决议，督促有关法院及时采取措施以救济被侵犯人权当事人之利益。人权机构的监督之所以较传统的监督方式如个人的监督、立法机关的监督等都为有效，取决于以下几个方面的因素：一是相对于个人监督而言，人权机构具有与司法机关同等的地位，同属于国家机构序列，且双方独立地位都得到宪法或法律的明确规定和保障，个人相对于国家机关的弱势地位在人权机构对法院的监督中不复存在。人权机构在有关人权促进和保护领域对司法机关的监督，是其履行法定职责的重要方式，有明确的法律授权和依据。法院对来自与其自身具有相同地位且在人权保护领域具有法律授权的监督职责的人权机构的建议，一般都会采取积极的态度予以配合解决问题。二是在传统的三权结构下，立法机关也承担了对司法机关进行监督的职责，但显然无法与人权机构的监督效果相提并论—即使人权机构的监督最终可能还是通过立法机关的监督予以实现。立法机关对司法机关的监督是全面的监督，不仅仅局限于人权促进和保护领域，而且监督只是立法机关的职责之一，并不是其全部职能。但对于人权机构来说，其对司法机关的监督集中在人权促进和保护领域，监督是其行使促进和保护人权这一唯一职能的重要方式，这就决定了人权机构监督的专业性和高效率。由于人权机构的易接近性和处理方式的灵活性、多样性，个人或团体往往会通过人权机构对案件进行申诉，这就拓宽和加强了人权机构监督的来源和基础。
二、国家人权机构与司法机关的联系
国家人权机构与司法机关的联系是双向的。一方面，人权机构职权的行使需要借助司法的力量；另一方面，法院行使职权也需要人权机构的参与和监督。
（一）人权机构行使职权需要借助司法的力量
1.通过与司法机关的合作并借助司法权解决有关申诉
处理申诉是许多国家人权机构最为重要和核心的职能之一。在行使处理申诉职能的过程中，许多国家人权机构通过与法院之间的合作来更好地履行职责。这种通过法律明确规定的合作关系即是人权机构依赖并借助司法权行使职权的主要方式。如人权机构受理申诉后发现案件不适合由其处理或超出其处理能力，那么人权机构会将案件提交到法院通过司法程序予以解决。[8]在此过程中，人权机构会密切关注案件进展，在适当时候对当事人提供法律援助，并有权向法院了解案件情况。[9]可见，此种处理方式是人权机构通过司法机关行使司法权并在参与和对其进行监督的基础上完成的。这说明，司法权仍是保障公民权利的最后一道防线，在此基础之上，人权机构通过制度性的参与和监督，使法院对有关侵犯人权的案件的审理和判决更加合理和富有效率。
国家人权机构促进和保护人权的效果，很大程度上取决于其决定或命令能否得到很好的遵守或执行。一些国家有关法律规定，有关国家机关对于人权机构针对其侵犯人权的情况提出的建议，其必须在规定的时间内予以回应和报告，说明其所采取的救济措施和效果。如果有关国家机关不予回应，人权机构可以向法院提起诉讼，通过司法强制力来强制执行。[10]这说明人权机构职能的行使，不仅不能脱离司法，相反还需要司法权予以保障，但是这一切都必须建立在以司法权为基础，尊重司法独立性的基础上。
2.赋予人权机构准司法权
人权机构经过审查受理申诉后，一般会对案件进行调查，此谓人权机构的调查权。调查权首先赋予了人权机构进行现场勘查的权力。在此基础之上，人权机构有权通过主席签发的传票传唤有关人员、查询有关文件、搜集相关证据。[11]有的国家相关法律规定人权机构作出的决定具有同法院判决相同的效力，这就直接赋予了人权机构做出决定或命令的法律效力。如果一方当事人不予遵守或执行，另一方当事人可以直接申请法院予以强制执行。如果一方当事人对人权机构的决定不服，也可以直接向相应级别的法院提起上诉。[12]此外，如果人权机构行使法律赋予的准司法权而得不到有关人员的遵守，那么其可以以“藐视法庭罪”等罪名，来追究相关人员的责任，[13]也可以对相关人员采取诸如罚款、拘留等措施。[14]
可以看出，上述有关国家法律的规定和有关人权机构的实践，实际上是赋予了人权机构某种程度的准司法权。这种本应属于司法机关行使的权力由人权机构来行使，就是一种准司法权。赋予人权机构准司法权的目的在于希望借助司法的强力来使人权机构更好地履行职责。
（二）司法机关行使审判职能也需要人权机构的参与和监督
人权机构在人权促进和保护领域的专业性，使得其可以在法院审判有关人权的案件时，向其提供专业性的意见，这就是所谓的法庭之友。该制度的核心内容是指法院在审理案件的过程中，允许当事人以外的个人或组织（这里主要是指国家人权机构）利用自己的专门知识，就与案件有关的事实或法律问题进行论证并提出书面论证意见书，即“法庭之友陈述”，向法官提供尚未知悉的证据事实及与法律问题有关的信息，以帮助法院作出公正的裁决。[15]在实践中，许多国家相关法律规定，人权机构可出庭就相关案件向法庭提供有关人权法的专家意见，或者通过与法院合作的形式向法院审判人员提出法律意见书，或对国家人权委员会调查或者处理过的事项，在法院的邀请下或者认为必要时，向法院审判人员就事实和法律问题提出意见，还可以对人权救济有关的事项提供意见或表明态度，以解决人权救济中存在的问题。[16]对于国家人权机构而言，法庭之友制度为其发挥专业优势参与司法程序，并在此过程中对法院有关活动进行监督发挥了重要作用。人权机构通过法庭之友或类似的方式与法院保持密切联系，不仅可以为法院审理有关案件提供专业的意见和建议，也可对法院进行有效的监督，从而提高法院判决的公正性和合理性，更好地促进和保护人权。
三、国家人权机构与司法机关的关系展望
（一）确保司法的独立性和权威性
通过上述国家人权机构的实践可以看出，司法权仍是保障人权最后的防线。人权机构在促进和保护人权领域，对司法权是一种监督，也是一种补充。人权机构受理申诉后，一般都会对申诉进行审查。审查申诉最重要的一个内容就是侵犯人权的申诉中涉及的事件如果正在由法院进行审理，人权机构应立即停止受理。已经受理并开始调查的，应立即停止调查。这实际上是规定了在人权保护领域，人权机构职能与司法机关发生重叠或冲突时的界限。这种界限就是以司法权为基础，人权机构在行使保护人权的职能时，应该尊重司法，不得干预司法权的正常行使。这实际上也否定了人权机构属于“第四种权力”的臆想，暗含了人权机构相对于司法权而言，只是监督和补充而非取代之意。同样对被赋予一定程度上的准司法权的人权机构而言，其权力的行使，也不得干预或侵犯司法权的独立性和权威性。对于人权机构的调查权而言，其不能调查法院等司法机关正在处理或悬而未决的案件。[17]这说明，即使赋予人权机构在人权促进和保护领域一定的准司法权，其也应以尊重和维护司法权的独立为基础。准司法权的行使，应以不侵犯司法权的独立性和基础性为界限。
（二）通过法律规定，增强与司法机关的制度化合作，为人权机构借助司法权力履行职责提供法律依据和合作基础
在人权机构成员的组成方面，许多国家有关人权机构的专门法律规定，人权机构主席和委员应有一定数量的代表来自于现任或退休法官，[18]或者应由具备胜任法官资格的人员担任，[19]或者由首席大法官提名一定数量的委员。[20]上述有关人权机构成员的来源及其资格与法官之间的关系，无不显示出人权机构与司法权之间的密切联系或者说暗含了人权机构需要借助于司法来更好地履行职责的寓意。对于人权机构而言，其工作的主要内容就是对国家机关侵犯人权的行为进行预防、救济和监督。相对监督对象而言，人权机构并不具备诸如司法权等强制性权力，在地位上与监督对象也是平等的，所以仅靠人权机构这一专门机构来履行职责也是不现实的，这就需要人权机构寻求与其他有关机构的配合，尤其是司法机关的合作。只有借助司法权这一具有强制性的权力，人权机构才能确保对有侵犯人权行为的有关国家机关提出的建议或报告能够得到重视并积极采取措施予以改正。这种司法机关与人权机构的合作，必须通过法律规定予以明确，形成制度化的合作模式。只有这样，才能确保人权机构工作的稳定性和有效性。大多数国家都通过相关法律规定人权机构具有向其他机构寻求帮助的法定权力，而其他机构也承担了必须予以配合的法定义务。[21]增强与法院制度化的合作，借助司法权力履行职责，并通过法律对此予以保障，是人权机构工作的重要发展趋势。
（三）赋予国家人权机构一定的准司法权，加强人权机构促进和保护人权的能力
如上文所述，许多国家在通过法律规定人权机构与法院制度化的合作的基础之上，进一步赋予了人权机构一定的准司法权，从而增强了其履行职责的强制力。人权机构行使准司法性的权力，普遍集中在以下几个方面：一是受理申诉的调查过程中有权传唤证人、勘察现场、获取资料或文件。如果当事人或有关机关拒绝合作，可以藐视法庭罪予以处罚，也可以请求法院作出判决强制执行，或者直接对其进行罚款或监禁。二是在人权机构决定的执行方面，许多人权机构的决定被赋予和法院判决相同的法律效力，如果有关机关不予遵守，另一方当事人可依据人权机构做出的决定直接向法院申请强制执行。对人权机构做出的决定不服的，也可直接向相应的法院提起诉讼，请求法院对人权机构的决定予以审查。甚至有的国家直接在某些方面将人权机构纳人了司法体系之中，人权机构可直接根据最高法院的指示采取措施并向其汇报案件情况。[22]这种做法固然不利于人权机构保持一定的独立性以利于对司法机关的监督，但至少也反映了这样一个问题，即赋予国家人权机构一定的准司法权，是人权机构行使职权的现实需要，也是人权机构发展的趋势和方向所在。但要注意的是，准司法权的行使，应以保障司法权的独立和权威为界限，要既能保障人权机构行使职权的需要，也能维护司法的独立性和权威性，使人权机构准司法权的行使在人权促进和保护方面能成为司法权有益的补充和监督。
（四）发挥和加强人权机构在人权促进和保护领域的优势，在参与和利用司法权保护人权的同时，加强对其的预防和监督
人权机构之所以在一国国内予以设立并在许多国家得到普遍的实践，无外乎以下两个方面的原因：一是国家人权机构的专业性和国家机构的性质，增强了国内促进和保护人权的力量，使得人权保护回归国内具有了坚实的基础。二是对国家机关促进和保护人权的监督，有效解决了谁来监督保护者这一问题。这两方面的主要原因，实际上也就决定了人权机构今后发展的方向和工作重点所在。既然是专司人权促进和保护职能的国家机构，就应该发挥和加强其作用和专业优势，更好地承担起在一国国内促进和保护人权的重任。对国家机构尤其是司法机关的行为进行监督，预防其出现侵犯人权的状况并对已发生的侵权进行救济，就需要国家人权机构通过多种渠道，积极参与和利用司法程序，为受侵害一方提供法律援助，以法庭之友等形式为法院提供人权方面的专业意见，以便更好地承担起促进和保护人权的重任。
结语
国家人权机构所具有的职能和在实践中所发挥的作用对于处理我国司法实践中出现的诸如“涉诉信访”问题具有非常好的借鉴意义和启示。由于国家人权机构的易接近性和受理申诉方式的灵活和多样性，公民个人可以便利地以相对于信访而言较低的成本到国家人权机构进行申诉，依靠具有法定监督职责的国家机构的力量对司法机关有关活动进行有序监督，这就使涉诉信访问题纳入了法制化和规范化的轨道。而且人权机构通过与法院的双向合作，可以对法院可能出现的保护人权不力的状况进行预防，提高法院判决的公正性和合法性，从而增强法院的公信力和权威性，这必然也会减少涉诉信访的发生。因此，我们应该在对世界其他国家人权机构进行比较研究的基础上，积极开展有关建立国家人权机构的可行性研究，在适当时机以适当方式设立符合我国国情的国家人权机构，不断完善国内人权保障体制，进一步提高我国国内人权保护的水平和力度，为和谐社会的构建创造有利的基础和条件。
【注释】
[1]参见袁钢：《权力回归：国家人权机构研究》，中国人民大学2007年博士论文，第63页。
[2]联合国人权委员会于1992年3月3日以第1992/54号决议附件的形式通过了《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》（亦称《巴黎原则》）。《巴黎原则》明确提出了关于国家人权机构定义的标准，对国家人权机构的地位、职权以及业务方法做出了原则性的说明。
[3]《维也纳宣言和行动纲领》（序一），1993年6月，第36段。
[4]本文所指称的国家人权机构的实践均以截至2010年1月，经联合国人权高级专员办公室领导下的国家机构单位所属的国家促进和保护人权国际协调委员会下设的认证小组认证的93个国家或地区的人权机构为研究对象。
[5]根据《巴黎原则》，人权机构的人员组成应包括下述各方面代表：负责人权和对种族歧视作斗争的非政府组织、工会、有关的社会和专业组织，例如律师、医生、新闻记者和著名科学家协会；哲学或宗教思想流派；大学和合格的专家；议会；政府部门（如果包括它们，则它们的代表只能以顾问身份参与讨论）。
[6]个人可亲自或委托他人到人权机构、打电话、发送电子邮件、网上提出申请等多种方式向人权机构申诉。
[7]人权机构处理申诉的方式一般有调解、斡旋、仲裁、移交有关机关、上报、建议、发布命令、公布决定、强制执行等。
[8]《斐济人权委员会法案》规定，委员会通过调解的方式，解决申诉，将未能获得解决的申诉转交法院。参见斐济国家人权委员会官方网站：http://www. humanrights. org. fj.
[9]爱尔兰2000年《人权委员会法案》以及2001年修正案规定，调查结束之后，如果确实存在违反人权的事实，申请人可向委员会提出申请，请求委员会援派法律代表提供法律服务。对符合条件的申请人，委员会可提供法律援助，并负担由此产生的费用。委员会也可直接向法庭提起诉讼程序以保护人权。参见爱尔兰人权委员会官方网站：http://www.ihrc.ie.
[10]参见《坦桑尼亚人权和良政委员会法》的有关规定，坦桑尼亚人权和良政委员会官网：http://www. chragg. org.
[11]《肯尼亚国家人权委员会法案》规定，委员会在履行职责的过程中可以发出传票或其他命令，传唤任何人到委员会。参见肯尼亚国家人权委员会官网：http://www. knchr. org.《刚果人权观察社组织法》第33条规定，任何人都有义务接受国家人权观察社的要求，提供相关证据。当其拒绝提供时，观察社有权采取强制手段以获取证据。参见刚果人权观察社官网：ht-tp://www.ondh-rdc. org.
[12]参见《肯尼亚国家人权委员会法案》的有关规定。
[13]《加纳入权及行政公正法案》规定，委员会享有以藐视法庭名义追究未执行委员会决议的主体相关责任的权力。参见加纳入权委员会官网：http://www. chrajghana. org.
[14]尼日尔第98 -55号《全国人权与基本自由委员会职能、组成与运行法令》第20条规定：任何人通过实际行动消极抵抗、拒绝执行或以其他方式阻碍或试图阻碍委员会履行职责，将判处6个月至1年的监禁并处罚1至10万西非法郎或其中一项处罚。
[15]参见陈桂明等：《“法庭之友”制度及其借鉴》，载《河北法学》2009年第2期。
[16]参见《澳大利亚人权与机会平等委员会法》的有关规定。详见澳大利亚人权与机会平等委员会官网：http://www.hu-inanngbts. gov. au.
[17]如在爱尔兰，如果人权委员会被请求调查的事项的有关部分正在由司法程序进行审理，那么委员会可以推迟作出受理调查的决定直到相关事项的法律程序进行完毕。参见爱尔兰人权委员会官网：http://www.ihre.ie.
[18]如印度人权委员会由5人组成，主席由最高法院首席法官担任，1名成员由最高法院现任或历任法官担任，1名成员由高等法院现任或历任法官担任。参见印度人权委员会官网：http://www.nhrc.nic.in.
[19]在纳米比亚，其监察专员必须是纳米比亚法官，或具有法律资格，能够胜任纳米比亚国内任何法院工作的人士。参见纳米比亚监察专员官网：http://www. ombudsman. org. na.
[20]韩国国家人权委员会11名委员中，3名委员需要由最高法院首席大法官提名。参见韩国国家人权委员会官网：ht-tp://www. humanrights. go. kr/eng/index.jsp.
[21]《刚果人权观察社组织法》规定，国家人权观察社在执行任务时，有权寻求来自任何国家机构，包括立法、行政及司法机关或个人及团体的协助。有关机构或个人被要求合作时均有义务配合。参见刚果国家人权观察社官网：http://www.ondh-rdc. org.
[22]斯里兰卡1996年8月21日通过的有关人权委员会的第21号法案规定，委员会根据最高法院的指示采取措施，最高法院可将案件交给委员会调查，委员会应在指定的期间内进行调查并向最高法院汇报。参见斯里兰卡人权委员会官网：ht-tp://www. hrcsl. lk/.
稿件来源：《法学评论》2010年第5期 作者：万鄂湘 杨帅
原发布时间：2015年1月13日
网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=88868&lis...
