【摘要】：在城乡一体化发展的背景下，村庄规划无论是在观念上还是实践中都面临着诸多需要解决的问题，其中最为关键的，是要尽快妥善处理并应对村庄规划发展的法治建设问题。然而，这一问题至今并未引起足够重视。为促进我国村庄规划法治化建设，当前至少要着力推进如下工作：正确认识村庄规划的法律约束力；充分吸纳相关法律法规的规定性内容并形成合力；正确处理村庄规划与其他规划、制度的关系；严格遵循村庄规划编制、实施与修改的法定程序；进一步完善并加强村庄规划的法律督导体系和司法保障工作。

【关键词】：城乡一体化；村庄规划；法治建设

       建设法治中国是当今我国社会发展的总体趋势，在这一宏观背景下，如何确保城乡规划法治建设全面发展，已成为当下我国城乡一体化进程中城乡规划领域的重要议题。然而，就目前我国城乡规划领域的现状来看，其法治建设方面的发展很不均衡：在城镇规划方面，其法治建设工作无论是在思想意识还是在法制普及方面都取得了明显实绩；但是，在乡、村规划方面，其法治建设特别是村庄规划法治建设问题，却没有引起人们的普遍重视。在我国大部分地区，还是一块被忽视的法治领域。因此，在推进城乡一体化发展的进程中，如何加强村庄规划发展的法治建设，并运用法治的力量保障村庄规划的协调发展，显得尤其重要。

       一、我国村庄规划的发展及其法治化进程

       （一）村庄（村落）产生及发展时期

       考古证实，原始村庄的形成源于人类农业的产生。大约在6000年以前的新石器时期，随着农业的产生，出现了人类历史上的劳动分工，农业与畜牧业、狩猎业分开，逐渐形成了一些以从事农业劳动为主的固定居民点，这就是最初的原始村落{1}。

       当农业生产逐渐成为主要生产方式时，又形成了以血缘为纽带的聚族式固定居民点—村庄（村落）。这种原始村庄已经具有一些规律性特征：在选址上，一般位于较为高爽和土壤肥沃松软的地段；在分区上，居住地与葬地有了明显划分；在布局上，形成了以氏族成员集聚地为中心、其他住所环布其外的功能格局。另外，出于安全防护功能的考虑，村落周边大多设置壕沟、土墙、石墙等防护设施{2}。可以认为，这些村庄所体现的规律性特征，实际上已经具备了原始朴素的“村建制”思想，此时的村建制，主要由宗法、礼仪和习惯法加以维系。

      （二）城市产生及发展时期

       随着生产不断发展，手工业从农业、畜牧业中分离出来，出现了人类社会第二次劳动大分工。当手工业发展成为相对独立的部门后，手工业的类型逐渐增多，产品交换和私有制得到进一步发展，商业也随之兴盛，集市贸易开始出现。为了适应这种生产与生活方式的变化，原始村庄开始分化，于是出现了以商业、手工业为主的城市和以农业为主的农村。据《周礼·考工记》记载：“匠人营国，方九里，旁三门，国中九经九纬，经涂九轨，左祖右社，前朝后市，市朝一夫。”{2}这说明周代已经出现了初具规模的城市建制，它标志着一种更系统的古代“城建制”思想已经形成。

       周代以后，儒家、道家思想相继盛行，在儒家的“宗法礼制”和道家的“自然至上”思想影响下，我国古代城市规划思想得到了进一步的发展。近代以来，我国城市规划受到了欧美、原苏联等外来城市规划理念的影响，孕育并依次产生了近现代的法治城市规划思想。这时的城市规划思想，与原始的“城建制”思想有着很大的不同：将城市建设纳入了行政机关的管理范围。比如，1939年中华民国就制定了《都市计划法》，其立法宗旨是为了改善城市居民环境，促进市、镇、街建设有计划地均衡发展。

       相比之下，朴素的“村建制”思想在随后的历史长河中在一定程度上受到了传统儒家、道家思想的影响，但是其作用甚微，村庄建设数千年来基本上一直呈自然发展态势。此时的“村建制”依然主要由宗法、礼仪和习惯法加以维系，儒家思想、道家思想以及“城建制”规划思想对部分地区的村庄建设有一定影响。

      （三）村庄与城市并行发展时期

       建国伊始，我国实行高度集中的计划经济体制，几乎所有的经济活动包括基本建设活动都被纳入计划管理的范围。由于国家基本建设的需要，城市规划建设得到迅速发展。此时的农村地区，由于人口增加，村庄建设也开始进入发展期。村庄建设虽然保留有宗法、礼仪和习惯法维系的惯性，但与以往的“村建制”思想已经有了明显的不同：村庄建设开始被纳入“公社”、“大队”等集体组织的管理范围。村庄建设与城市建设自然地形成了二元化立法的格局。

       在改革开放的宏观背景下，成功的农村经济体制改革，焕发了农村经济发展的活力，广大农民的收入普遍增加。从1978年开始，在全国范围内，农村建房出现了一次大规模、快速度的发展。[1]村庄规划法治化建设始遇发展契机，村庄规划与城市规划法治化建设进入并行发展时期。

       为了规范农村房屋建设工作，解决农村房屋建设中的一系列问题，由原国家建委等部委牵头，分别于1979年、1981年召开了两次全国性质的农村房屋建设工作会议（以下简称“村建一次全会”、“村建二次全会”）。村建一次全会主要解决村庄规划有无的问题，标志着现代村庄规划已经开始进入探索阶段，对推动农村房屋规划建设具有重要意义；村建二次全会主要解决村庄规划及其法制建设在推进过程中遇到的各种障碍，标志着村庄规划的探索阶段已经深入到纵深领域，开启了村庄规划制度建设和法治建设之门{3}。

       1993年6月29日，建设部颁布了《村庄和集镇规划建设管理条例》，村庄规划开始进入规范发展和法治化建设阶段。该条例作为我国村镇建设的基本法规，初步明确了村庄规划的编制原则、方法和内容，同时对审批程序、管理要求和实施办法作了原则性规定。但是，在当时社会普遍存在无法可依的大环境下，农村的制度化和法治化建设问题还不足以引起社会的广泛关注和重视。特别是在当时特殊的社会背景下，由于鼓励并倡导通过集体建设、集资互助建设、自己建设等多渠道与多途径的建设方式实施村房建设，加大了后来村庄规划法治化建设的推进难度。

      （四）城乡规划一体化发展时期

       2003年10月14日，中共十六届三中全会首次提出了“五个统筹”的要求，在此基础上，中共十六届五中全会对推动农村规划建设问题进行了具体部署，提出了建设社会主义新农村的历史任务；中共十七届三中全会则对统筹城乡建设发展进一步加以明确，要求“尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合”。

       2007年10月28日，十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），从而结束了城乡规划分别立法的体制。从《城市规划法》到《城乡规划法》的变迁，标志着中国城乡规划建设“二元化”时代的结束，城乡规划建设“一体化”时代的到来。该法首次将“村庄规划”纳入城乡规划体系，并且将“村庄规划”作为5项法定规划之一，明确了村庄规划的编制、审批办法和步骤，明确了村庄规划的法律地位。

       将城市规划和村庄规划放在一个法律体系里加以规定，无疑是我国规划法治的一大进步，必将推动我国城市规划和村庄规划的协调发展。现在，已经有不少地区在新农村建设过程中因地制宜地按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设目标，把村庄规划纳入法治化轨道；大部分省市和有条件的地区结合本省市和地区的实际情况，已颁布实施《城乡规划管理条例》和一系列配套规范、规定，“城乡一体化”规划法制体系框架初步形成，这对于城乡规划在新时期引领城乡健康、协调、持续发展有着极其重要的意义。

       二、当前我国村庄规划法治化建设的主要问题

       （一）在观念上对村庄规划法治化建设存在两大认识误区

       由于村庄规划发展滞后以及城乡差异、地区差异[2]的广泛存在，人们在观念上对于村庄规划法治化存在两个明显的误区。这种认识方面的问题，一定程度上制约了我国村庄规划法治化建设工作的推进。

       对于村庄规划法治化认识上的第一个误区是片面夸大村庄规划的法律执行力。具体表现为要么特别强调村庄规划的权威性，机械执行，目空一切，要么将村庄规划奉为村庄建设的终极蓝图，稍有闪失，怀疑一切。

       对村庄规划的法律执行力片面予以夸大的群体主要是部分基层人民政府以及相关规划行政管理部门、社会团体或个人等。这部分群体从维护村庄规划权威、严格村庄规划管理的角度出发，特别强调村庄规划的法律执行力，往往不顾村庄实际情况，目空一切，机械贯之。其结果是：由于忽视了村庄建设的特殊性以及村庄规划的局限性，很容易导致规划与建设“两张皮”，或管理失控，或激化矛盾，最终致使村庄建设背离村庄规划的初衷。一旦村庄建设有悖于规划描绘的终极蓝图，在没有进行深入分析和调查的情况下，又很容易走入另外一个极端：怀疑一切、否定一切。

       对村庄规划法治化认识的第二个误区是片面否定村庄规划的法律执行力。主要表现为要么认识不到经过法定程序颁布实施的村庄规划具有法律执行力，要么虽然认识到了村庄规划的法律执行力，却不去认真地加以落实和执行。对村庄规划法律执行力的否定主要来自农民阶层[3]和少数利益团体（或个体），在基层干部中也有表现。

       首先是在农民阶层中的表现{4}。在这类人群中，由于文化水平较低、组织程度较差、传统习俗意识浓厚、现代法制观念淡薄，对村庄规划的法律执行力表现出两种态度：一种态度是对规划漠然置之，认为与己无关；另一种态度是不了解为什么要制定村庄规划，甚至担心村庄规划的制定和实施将会直接或间接地损害自身利益，进而对村庄规划的落实抱抵触态度。

       其次是在少数利益团体（或个体）中的表现。这主要是指在村庄建设中的直接或间接利益相关者，如开发商、投资商、村干部、非农村居民的自然人等。该群体在个体利益驱使下，无视村庄规划的存在，往往利用农村居民法制意识淡漠、建设监督管理不到位等漏洞，实施各种违法建设行为。例如，近些年来在农村集体土地上进行的小产权房建设、容易造成严重污染的工矿企业建设、受封建迷信思想影响和胡编乱造的人文景观建设以及违反农民意愿的其他工程建设等，这些违法建设对农村规划建设的持续发展产生了极其恶劣的影响。

       再次是在基层政府部门和基层干部中的表现。这部分人群对于村庄规划往往具有两面态度：一方面热衷于村庄规划的制定，另一方面却消极地对待村庄规划的实施。对于村庄规划的制定，其中不乏持有正确态度的人，也有追求“政绩”效益的人，还有纯属应付检查的人。这类规划往往是在没有调查研究的情况下制定出来的，不仅脱离农村实际，甚至违背当地农村居民的意愿。在规划的实施过程中，要么不以积极的态度推进村庄规划的实现，甚至忽视村庄规划的存在而另搞一套；要么虽然以积极的态度推进村庄规划，但由于该规划与当地农村基本情况相差甚远，导致其无法实施，只能将规划成果束之高阁。

       除此之外，也有部分行政和司法人员不缺乏对村庄规划法律执行力的认识，但是缺乏对村庄规划法治建设重要性的足够认识，以为可以执行也可以不执行。在行政执法和司法实践中，往往不敢理直气壮地进行行政执法和监督，司法机关也不愿意把因村庄规划而发生的矛盾和冲突纳入自己的管辖范围。

      （二）在实践中缺乏村庄规划法治化建设的大谋划

       1.城乡规划执法着力不均，村庄规划执法乏力

       近些年来，我国城市化的步伐明显加快，许多村庄变成了城镇，许多城镇变成了城市。在这种成就与光环下，人们很自然地会加强对城市发展和规划制定的研究，容易忽视对村庄问题的研究和村庄规划的制定。随着城市规模和数量的急剧扩张，一方面，大量农民涌向城市，导致越来越多的城市问题、环境问题，迫使人们不得不重视研究处理城市发展面临的各种问题；另一方面，大量农民离开本土，又导致农村房屋、耕地和其他生产资料大量闲置，“孤寡村”、“空巢村”比比皆是。中国农村土地撂荒的现象，已经开始影响到国家的农业稳定和粮食安全。在城市化加速发展的背景下，重“城市”轻“农村”的现象，不仅人为地割裂了城乡关系，还使人们更加忽视村庄规划的作用。人们似乎更愿意把这些问题归结为城市化进程中必然经历的“阵痛”，而回避问题产生的根源，更不愿意花更多的精力和人力去研究并试图解决问题。久而久之，城乡网络结构的失衡状态{5}更加明显，农村空间环境资源的浪费和劳动力资源的不合理配置将会进一步扩大，城乡发展出现更大程度的失衡。

      2.规划编制缺乏统一协调机制，村庄建设盲目发展

       随着统筹城乡发展的不断深入，村庄规划工作在逐渐得到加强的同时，其科学性、系统性问题越来越显得突出。根据住房和城乡建设部《城市、县城和村镇建设统计公报》，截至2007年末，已经编制规划的行政村有195 919个，占所统计行政村总数的34%；全国村庄建设总投入3544亿元，占村镇建设总投入的51.4%{6}。从这些数据中可以看出，就村庄规划建设而言，不论是在规划编制数量方面，还是在规划建设财政投入方面，已经占有相当大的比例。但是，不少村庄规划即使是依法批准的村庄规划，仍然存在不少问题：有的缺乏上一级规划的宏观指导，导致村庄发展方向和协作关系不够明确；有的缺少中长期发展的战略眼光，致使村庄建设不够科学，功能布局不尽合理；有的仅注重农村居民点的规划建设，对其他方面的建设发展缺少统筹考虑；有的缺少对农村社会的深入调查，以城市模式规划农村，致使村庄规划缺乏可操作性{7}。因此，规划虽有但不能科学地引领村庄建设的发展，致使村庄建设发展常常陷入被动和盲目境地。

      3.村庄规划约束乏力，建设违法行为普遍

       农村社会经济的快速发展，助推了村庄建设。由于村庄规划法治建设相对滞后，农民法律意识普遍不强，再加上农村土地制度本身存在的问题，农村违法建设行为相当普遍，违法建设的性质也显得较为复杂。

       深圳市对全市农村地区违法建筑进行普查后发现，截至2009年12月，违法建筑总量已经突破31万栋{8}。在一个新兴城市中，农村违法建筑如此之多，其他地区的农村违法建筑数量可见一斑。

       笔者拟对农村规划建设违法行为进行一次尝试性区分，至少可以从以下4个方面分类。从违法建设的类型来看，可以分为3大类：（1）居住类的违法建设；（2）厂矿类的违法建设；（3）旅游、服务类的违法建设。其中，以居住类违法建设居多。从违法建设的主体来看，可以分为4类：（1）本地村民个体的违法建设行为；（2）本地企业（事业）单位或集体的违法建设行为；（3）非本地村民个体的违法建设行为；（4）非本地企业（事业）单位或集体的违法建设行为。从违反建设用地的形式来看，主要分为4类：（1）违法占用农村耕地的违法建设行为；（2）违法占用集体建设用地的违法建设行为；（3）违法占用宅基地的违法建设行为；（4）违法占用其他用地的违法建设行为。从违反审批程序来看，主要表现为3类：（1）未经合法程序审批的违法建设行为；（2）没有取得相关合法权证的违法建设行为；（3）没有合法建设主体资格的违法建设行为。

       4.违法行为查处失度，极端执法问题突出

       由于农村违法建设行为相当普遍，违法建设性质较为复杂，当地行政主管部门在查处违法建设行为时，往往面临严格执法、放纵执法的选择和考验。如果严格执法，就需要大量的时间，并投入大量的人力、物力和财力，就目前全国各地农村规划建设行政主管部门和司法部门执法、司法的现状来看，在短时间内不具有现实性和可操作性。因此，农村规划建设违法行为的查处普遍具有宽泛性和形式性特征。这种宽泛执法和形式执法导致的后果是：农村违法建筑将会更加普遍，农村社会问题和安全问题将会越发突出。例如，许多农村违法建筑由于缺少行政许可手续，没有经过质检验收和消防检查，坍塌和火灾隐患较多，安全事故随时都可能发生；若这些违法建筑被作为生产经营场所，由于失去监管，很容易出现逃避税收、制假售假、藏污纳垢等现象。

       除此之外，在个别地区，村庄规划建设极端执法现象时有发生。由于强行执法而导致的群体斗殴、围攻政府、堵塞交通等极端行为，已经严重影响社会的安全、稳定和团结。

      三、加强村庄规划法治化建设的若干思考

       （一）正确认识村庄规划的法律执行力

       村庄规划的法律执行力来源于《城乡规划法》。《城乡规划法》第2条规定：“本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。”第7条规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。”这两条规定表明：第一，村庄规划不仅被纳入了《城乡规划法》所明确的5个法定规划中，而且还是城乡规划体系中最基础的组成部分；第二，依法制定的村庄规划必须执行，未经法定程序不得改变；第三，村庄规划既是城乡规划建设管理的依据，也是司法机关执法的依据；第四，村庄规划的法律执行力发挥得好，对城乡建设发展能够起到“事半功倍”的助推作用，否则，将会起到“事倍功半”的阻碍作用

       虽然《城乡规划法》赋予了村庄规划法律执行力，但是在一些关键问题上，村庄规划与城市规划相比更具宽泛性和模糊性。例如，在村庄规划的编制程序、范围、内容等方面，缺少像城市规划那样明确的强制性规定；在村庄规划的有效时间方面，也不具有城市规划那样明确的期限规定；在编制与审批程序方面，同样缺少城市规划那样明确的程序规定。从现实角度看，村庄规划较之城市规划的规定较为模糊，可能更适合当前的农村实际情况，有助于推动村庄建设从无序向有序发展。但是，这种立法方面的宽泛性和模糊性，在一定程度上会弱化村庄规划的法律执行力。

       为了正确认识村庄规划的法律执行力，应该深入理解《城乡规划法》在立法方面给予村庄规划以特别规定的原因：一是必须从原则上将村庄规划纳入《城乡规划法》的调整范围，使其具有法律约束力，否则，村庄规划将成为一张废纸；二是农村不同于城市，它往往会受到城市化进程、城乡统筹发展布局等多种因素的影响，存在着许多不确定性，不具有城市规划的相对稳定性和预期性；三是村庄建设发展的主力军是农民，村庄的规划布局和建设进程，都必须在尊重农民意愿的基础上进行。随着实践的变化以及农民意识的改变，若原先的规划设想与实际情况不相符，在规划实施过程中就应当显示出一定的灵活性，不能一味强调按规划行事。也就是说，村庄规划可以依据实际情况的变化而作出必要的修改和调整，但这种修改和调整，必须按法定程序进行。

      （二）加强配套法律制度及执法机制的协调性建设

       除《城乡规划法》外，我国现行调整城乡建设关系的法律、法规还有《土地管理法》、《环境保护法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》、《基本农田保护条例》等。这些法律、法规对乡村社会经济和环境发展所规定的最终目标与村庄规划的目的应高度契合。由于村庄规划本身具有一定的社会科学、技术科学性质，同时对社会、经济和环境发展承担综合协调和宏观指导的职能，因此，这些法律、法规关于村庄建设发展的规定性内容，也应当被纳入村庄规划文本中，并且借助村庄规划的编制和实施逐一加以落实。

       在村庄规划的实施过程中，《城乡规划法》与相关法律、法规的合力作用体现得越充分，村庄规划法律执行力的发挥就越强。因此，如何使这些法律、法规在村庄规划编制过程中充分吸纳其规定性内容，就成了村庄规划编制与审批的一项重要任务。从这个角度讲，村庄规划从编制到审批的过程，也是一个与相关法律、法规的规定性内容不断协调磨合，并最终形成能够充分发挥其合力的过程。

       我国是一个允许部门立法和地方立法的国家。现行调整村庄建设关系的规章制度，大多都出于地方人民政府和相关行政部门。地方人民政府和相关行政部门出于自身利益的诉求，其调整村庄规划建设关系的规章制度，不但在制定时缺少与横向相关部门的主动沟通和相互配合，而且在具体调整村庄建设时，也往往表现出多方权力、利益相互博弈的特征。

       合力作用的发挥必定会受到制度上和体制上诸多因素的影响，当前的要务就是不断加大地方人民政府及村庄规划行政主管部门的影响力，不断加强规划、建设、国土、环保、农业、市政、园林、交通等相关职能部门的协调力度，在村庄规划的编制过程中，最大程度地吸纳相关法律、法规、规章关于村庄建设的规定性内容；在村庄规划的实施过程中，最大程度地发挥其合力作用。

      （三）正确处理村庄规划与其他规划、制度的关系

       在“科学发展观”思想被提出之前，我国城乡体系战略规划主要是以“城”和“镇”为重点，对于“乡”、“村”的社会经济发展问题考虑较少。随着统筹城乡发展的深入，“城”、“镇”、“乡”、“村”的社会经济发展问题得到统筹兼顾，初步形成了城乡一体化发展的格局。因此，妥善处理好村庄规划与其他规划、制度的关系，并逐渐形成一种规范性制度，是保障城乡一体化发展的基础。

       第一，必须处理好村庄规划与产业发展规划的关系。实践证明，任何孤立式的“城”、“镇”经济发展，或重“城镇”轻“乡村”的不均衡发展，都会出现产业布局“一头沉”的问题，从而造成“经济社会发展看城市，环境生态问题在乡村”的不良局面。从产业布局来看，在过去相当长的一段时间里，由于宏观的产业规划布局未能统筹考虑农村经济发展，致使大量农村劳动力涌入城市，造成城市发展不堪重负；另一方面，农村经济发展受阻，又进一步制约城市发展。同样，如果农村产业不依托城镇发展，就必然会对未来发展估计不足，很容易造成劳动力资源的不合理配置，以及土地资源的浪费、生态环境的恶化等问题。因此，合理的产业布局不但对于农村经济发展至关重要，而且对城乡经济协调发展同样至关重要。因此，必须处理好村庄规划与产业发展规划的关系：在编制城乡规划时，对农村经济发展问题，要在区域产业发展的宏观布局方面，给予重视和落实，并根据村庄规划发展的需要，给予政策上的适当倾斜；在编制村庄规划时，高度重视“城镇”与“乡村”产业发展有机对接，合理划定承接“产业落地”的空间范围，实现统筹兼顾、协调发展。

       第二，必须处理好城、镇、乡、村建设发展用地的关系。土地是社会经济发展的主要载体。随着社会、经济快速发展，城市建设提档加速，近郊农村“被城市化”的现象比较普遍，许多农村用地包括耕地变成了城镇建设用地；与之相反，远郊农村“被边缘化”的现象也很突出，在不同地区，存在不同程度的耕地荒废、设施闲置等问题。因此，出于对农田保护、农业发展以及农村可持续发展的考虑，统筹利用城乡土地，处理好城、镇、乡、村建设发展用地的关系，实现村庄规划与村级土地利用的有机衔接，尤其显得重要。

       第三，必须将创新土地使用权制度与编制村庄规划有机衔接起来。长期以来，我国城市发展依赖向农村“征地”为主要方式的土地利用制度，往往会给当地农民和集体利益造成不同程度的伤害。因此，按照推进农业发展与保护农民利益的原则，创新土地使用制度，多渠道、多方式促进城乡用地协调发展，实现城乡建设用地“增减平衡”，是城乡一体化发展的客观要求。在这方面，重庆市“地票”交易制度作为重庆统筹城乡综合配套改革的一项制度创新，开启了农村集体土地流转的新模式。它不仅对于促进农村集体土地向城镇建设用地合理有序流转，显化农村土地资产价值方面具有现实意义，而且对于优化城乡建设用地配置，处理好城、镇、乡、村建设用地的关系具有重要的示范作用。在城乡一体化发展的背景下，村庄规划的编制工作，必须适时地与这些创新的农村土地制度相协调，助推并保障城乡建设规划的协调发展。

       （四）严格遵循村庄规划编制、实施与修改的法定程序

       前文谈到，考虑到农村社会的实际情况，村庄规划在立法上与城市规划相比具有一定的特殊性，在编制与实施中与城市规划相比具有一定的宽泛性。但是，这种特殊性和宽泛性并不意味着村庄规划编制、实施与修改的法定程序就可以不被严格遵守。《城乡规划法》第18条规定：“村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。”第22条规定：“乡、镇人民政府组织编制村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”第48条规定：“修改村庄规划应当依照本法第22条规定的审批程序报批。”这3条规定明确要求：应当加强民主，体现地方特色，科学编制村庄规划；应当严格按照法定程序审批村庄规划；修改村庄规划应当依照原审批程序执行。具体而言，应当把握好如下几个环节：

       第一，要不断探索和完善村庄规划编制方法。科学的编制方法是村庄规划编制的基础条件。农村中蕴含着中国社会变迁的一切基因，深入了解农村不仅有利于把握农村的特征，也有利于全面正确了解中国社会的特征和城乡关系{9}。因此，切忌照搬城市规划的编制方法，应当结合农村发展的固有规律和村庄建设的实际需要，不断探索并完善村庄规划编制的新方法。同时，要在经费、技术、人才和设备方面，进一步加大对村庄规划编制工作的研究和支持力度，不断提高村庄规划的理论研究水平，不断充实村庄规划专业编制队伍，提高村庄规划编制水平。

       第二，要认真落实村民的知情权和参与权。《城乡规划法》明确要求，村庄规划应当经过“村民会议或村民代表会议”讨论，这是落实村民知情权与参与权的重要渠道。其中，至关重要的是要组织好村民会议和村民代表会议的召开，让村民有充分表达自己意愿的方式和渠道。

       按照这个思路，作为“村民自治组织”的村委会要充分发挥主观能动性，努力做好三件事：（1）制定有针对性的行动计划，激发村民参与村庄规划编制的热情；（2）负责召开村民会议或村民代表会议，向村民介绍村庄规划的情况，引导村民充分讨论并提出具体意见；（3）村庄规划一经批准，还要做好宣传和动员工作，将村庄规划的实施落实到村民具体的建设行为中。村庄规划编制行政管理部门要为广大村民搭建提供意见和建议的交流平台，有针对性地做好村庄规划编制的解答、讨论、处置和反馈等互动工作，以保障当地社会群众的参与权和知情权得以落实。同时，村庄规划编制业务部门要深入农村调查研究，避免“闭门造车”，高质量地编制出符合实际情况并且简明易懂的“通俗”规划{9}10-15。

       第三，严格执行村庄规划，未经法定程序不得修改。依法批准的村庄规划，具有法律效力，未经法定程序不得修改。为了杜绝规划执行的随意性，至少应从以下4个方面保证村庄规划的实施：（1）必须在广大农村地区进行包括《城乡规划法》在内的法律知识普及教育，提高广大村民的法律意识；（2）规范行政主管部门的行政管理行为，严格村庄规划的审核、批准和下达程序，规范村庄规划的修改程序；（3）规范村庄建设主体的建设行为，让遵守村庄规划实施建设活动成为一项自觉行动；（4）规范执法部门的执法行为，认真解决村庄规划实施中的“执法难、执法乱和不执法”问题。

       （五）进一步完善并加强村庄规划的法律督导体系和司法保障工作

       依据《城乡规划法》编制并审批通过的村庄规划是实施村庄建设的主要依据，这是毫无疑问的；基层相关行政主管部门依据规划进行管理和监督，也是其职能所在。为了严格遵循村庄规划编制、实施及其修改的法定程序，还必须进一步健全法律督导体系：（1）健全权力机关的监督机制，可以考虑在县级人大内设立监督小组，专司对村庄规划的监督；（2）强化行政机关的监督职能，可以考虑在县乡两级和村委会内设置规划监理机构，明确其权力、义务和责任，使其能够对违反村庄规划的行为，快速、有效地予以纠正和处理；（3）建立并完善人民群众、团体组织和新闻媒体的监督体系，通过现代传媒、通信手段，保障人民群众参与监督村庄规划工作。

       严格遵循《村庄规划法》的规定，确保村庄规划的实施，除完善并加强法律督导体系外，还要特别注重并改善司法保障工作。为此，针对村庄规划的特殊性和宽泛性，特别要注意两个方面：一是应进行创造性的司法活动，而不能简单、机械地适用法律。由于村庄规划不完全具备法律所必须具备的假定条件、行为模式和违法后果等要件，“村庄规划设计文本”不能完全等同于“法律文本”，在我国现实条件下产生的一种具有“软法”性质的村庄规划，不能被简单、机械地适用，而应有针对性地实施创造性司法活动。二是要充分重视村庄规划本身的特殊性，司法工作要“刚柔并济”。科学合理地编制村庄规划是规划编制工作的终极目标，但由于种种原因，在村庄规划中很可能出现各种“伪科学”的内容，包括违背自然规律的、违背社会规律的、违背农民意愿的内容等。对这样的规划，如果强行维护，往往会激化矛盾乃至冲突，应当按照法定程序将原来的规划进行修改或予以撤销后再作处置。

       为此，司法机关、执法机关对违反村庄规划行为的处理，至少应该注意3个方面：一是村民因规划原因造成损害而诉诸法院的，法院应当受理并公正处理；二是由于村庄规划编制和实施不当，村民有权提请行政解决或者提请仲裁，村庄规划主管部门应当本着“坚持正确、纠正错误”的原则进行处理，切忌固执错误，加剧矛盾和冲突；三是规划主管部门及其工作人员应对自己的行为负责，对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。

【注释】

[1]据资料显示，全国农村建房1978年、1979年两年约4亿平方米，1980年一年约5亿平方米，1981年已经突破6亿平方米。其规模之大、发展之快，是建国以来没有的。

[2]城乡差异主要体现在基础差异（家庭收入、社会保障、公共服务等）以及社会模式差异等方面；地区差异主要表现为发展阶段差异、资源禀赋差异等。（参见：汪光焘。城乡统筹规划从认识中国国情开始—论中国特色城镇化道路[J].城市规划，2012，（1）：11.）

[3]陆学艺在1991年对中国农民的阶层分化进行了系统考察，以职业类型、使用生产资料的方式和对所使用生产资料的权力作为分类标准，将农民划分为村庄干部、集体企业管理者、私营企业主、个体劳动者、智力型职业者、乡镇企业职工、农业劳动者、雇工、外聘工人和无职业者等10种类型。（参见：陆学艺。三农论—当代中国农业、村庄、农民研究[M].北京：社会科学文献出版社，2002:20.）

【参考文献】

{1}黄光宇，冯华，黄天其.当代集镇建设[M].重庆：重庆出版社，1992:18.

{2}董鉴泓.中国城市建设史[M].2版.北京：中国建筑工业出版社，1999:4.

{3}曹春华.村庄规划的困境及发展趋向[J].宁夏大学学报，2012，34（6）：48-57.

{4}陆学艺.三农论—当代中国农业、村庄、农民研究[M].北京：社会科学文献出版社，2002:20.

{5}高毅存.城市规划与城市化[M].北京：机械工业出版社，2004:5.

{6}中华人民共和国住房和城乡建设部.2007年城市、县城和村镇建设统计公报[J/OL ] . （2008-06-24）[2012-12-01].http://www. mohurd. gov. cn.

{7}汪光焘.城乡统筹规划从认识中国国情开始—论中国特色城镇化道路[J].城市规划，2012，（1）：9.

[8]万晶.深圳拟分类处理历史遗留违法建筑[J/OL].（2009-06-03）[2012-12-01].http://www.stock-star. corn.

{9}曹春华.村庄规划发展与机制建设—统筹城乡发展背景下我国西部部分地区村庄规划建设考察报告[J].规划师，2010，（1）：10-15. 

稿件来源：《现代法学》2013年第2期     作者：曹春华

原发布时间：2015年1月16日

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