【关键词】：民主立法；立法体制

       党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”

       新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，形成了中国特色社会主义法律体系。国家的经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的各个方面总体上实现有法可依，这是一个了不起的重大成就。在新的起点上如何完善中国特色社会主义法律体系的问题被提上日程，这也是为什么《决定》以及关于《决定》的说明里提出要“抓住提高立法质量”“完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重”的原因所在。

       对于立法质量问题，学界已有诸多研究成果，笔者认为，立法质量有五大判断标准——价值标准、合法性标准、科学性标准、融贯性标准以及技术性标准。其中价值标准是指立法要有自己的价值诉求。合法性标准是指立法的正当性来源，立法是不是得到了大多数民众的认同。科学性标准是指立法必须符合客观实际、遵循客观规律。融贯性标准是指立法必须保证国家的全部法律之间的相互一致和相互协调。技术性标准是指立法的技艺，强调立法既是一门科学，也是一门艺术。

       《决定》直面立法存在的突出问题，有针对性地回应人民群众的呼声和社会关切，提出了完善立法体制、深入推进科学立法、民主立法的战略部署，并将完善立法体制、推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径。《决定》还对此提出了相应的基本要求和具体措施，其中许多新的提法、新的制度设计需要学术界作出解读：一是注重党内法规同国家法律的衔接和协调；二是对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估；三是赋予设区的市地方立法权；四是建立基层立法联系点制度，推进立法精细化；五是探索委托第三方起草法律法规草案；六是立法建立重大利益调整论证咨询机制；七是健全立法意见采纳情况反馈机制；八是立法广泛凝聚社会共识等。以下就其中的几个问题谈些看法。

      一、关于党领导立法的问题

       《决定》强调了党在依法治国中的领导地位，明确指出必须坚持党领导立法，在制度设计上，提出要完善党对立法工作中重大问题决策的程序。《决定》规定，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。这一规定，从立法的源头上进一步强化党对立法的领导。

       《决定》还强调要注意党内法规制度与国家法律制度协调的问题，这至少内含着两层基本意思：一是党要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，另一方面党内法规制度的建立必须符合国家的法律。中国共产党作为领导党和执政党，其对立法工作的领导具有合法性，但党的领导必须与人民当家作主、依法治国有机统一起来，党必须运用法治思维和法治方式来领导立法工作。具体来说，首先，党对人大立法工作的领导应当是支持人大依法履行职能，以实现人民当家作主为宗旨。其次，党对人大立法工作的领导应当是通过全国人民代表大会及其常委会的形式，把党的主张和意图变成全体人民的意志，而不应超越国家权力机关而直接行使权力。再次，党对人大立法工作的领导必须遵守宪法和法律，在宪法和法律范围内活动。特别是党对立法重大决策制度必须法律化、程序化，必须纳入立法法的规范范围。

      二、关于人大在立法中的主导作用

       《决定》提出要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。立法是一个过程，有立法的准备阶段、从法案到法的阶段及立法完善阶段。在整个立法环节都要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，现行法律对此已有诸多规定。在具体措施上，《决定》特别提出人大在法案起草环节的主导地位，并提出要建立重要法律草案起草制度。规定要增加有法治实践经验的专职常委比例。依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。此外，《决定》还体现了对立法工作队伍建设的重视。法国哲学家卢梭曾在其名着《社会契约论》专章论述了立法者，指出立法者在一切方面都是国家中的一个非凡人物。当我们将立法作为一项科学来对待时，对立法者的选任就必须强调立法者的职业化、专业化、精英化。立法者应是懂法的政治家。这是提高立法质量的人力资源。

      三、对于部门立法的问题

       在现代社会，许多复杂的、事涉专门技术的法案主要是由行政部门或利益团体起草的。但是目前有的立法饱受诟病，原因是行政机关借助于立法的方式使部门利益合法化，或者是通过法律确认部门利益，争权诿责现象较为突出。在这个过程中，发生了国家利益部门化、部门利益法律化、部门利益个人化的不正常现象。《决定》特别提出要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益。具体措施：一是完善行政法规、规章的制定程序，完善公众参与政府立法机制。二是部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。三是探索委托第三方起草法律法规草案。这些新的制度设计对有效防止部门利益将起到积极作用。以制定行政法规和规章而言，透明度和公众参与代表了行政法规和规章制定程序的两个特征。透明度可以使公众获得帮助建立有意义和有根据的公众参与，而有意义和有根据的公众参与又为行政法规和规章制定者提供准确而充分的建议，进而确保规章制定的质量和合法性。行政立法越来越注重透明度和公众的参与，但目前规范化、制度化及合理化的程度还是有限的，在涉及信息处理和公众参与程序时，往往对行政效率的关注大大超过对透明度和公众参与在决策中所起的作用的关注，且行政立法基于部门利益的追求，对行政相对人的侵犯时有发生，对此应加以克服。

      四、关于完善立法体制的问题

       现行立法体制是中央统一领导的，国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，两级多层次的立法体制。完善立法体制关键要处理好三对关系：一是处理好党的领导与人民当家作主、依法治国之间的关系；二是处理好立法机关与行政机关的关系；三是处理好中央立法与地方立法之间的关系。

       《决定》特别提出地方立法中的地方保护主义法律化的问题。一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治的统一。因此，提出应明确地方立法权限和范围，并在《决定》的说明里提出要禁止地方制发带有立法性质的规范性文件。《决定》还提出强调依法赋予设区的市地方立法权。结合立法法的修正案草案来看，中央一方面在放权，另一方面又在有意限缩较大的市的立法权限，形成“中央—省—市”三级分层立法体制。这种分层立法体制的革新，以及由此而引发的立法权配置都需要加以进一步研究。

      五、关于科学立法与民主立法的体制机制问题

       对于科学立法与民主立法学界已多有探讨。《决定》提出要深入推进科学立法、民主立法，并强调加强人大对立法的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制。健全向下级人大征询立法意见机制。建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。探索委托第三方起草法律法规草案。健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商……健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。《决定》提出立法应广泛凝聚社会共识。因为承认社会分歧与利益多元化，也才有承认社会共识的问题，而要实现社会共识，其根本途径在于商谈或协商，体现在立法领域就是立法协商。《决定》中谈到的立法协商是在政治协商制度的框架下来谈人民政协在立法工作中的地位与作用，是政协式的协商，但立法协商不仅仅指政协式的协商，还包括中国共产党同各民主党派、社会各界代表人士展开的立法（前）协商；有权立法机关与国家机关、社会团体、公民个人等进行的协商。狭义的立法协商应指有权立法机关与国家机关、社会团体、公民个人等进行的协商。

       依法治国，要求依法立法，党对立法的部署，必须通过法律加以规范。因此，当务之急是修改立法法。 

稿件来源：《检察日报》2014年12月26日    作者：宋方青

原发布时间：2014年12月26日

网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=88573&lis...