【关键字】人民陪审员；制度改革；人民群众；参与司法
人民陪审员制度在促进司法民主、提高司法公信力和保障司法公正等方面具有重要价值和功能。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《十八届四中全会决定》”）中指出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”
自2004年8月全国人大常委会审议通过《关于完善人民陪审员的决定》（以下简称“《决定》”）至今已逾10年。期间，最高人民法院先后多次召开全国法院人民陪审工作会议并颁布了9个专门性文件，细化了《决定》的各项规定，增强了人民陪审制度的可操作性，为各级法院人民陪审制度的顺利实施提供了坚实的制度保障。全国法院人民陪审员的数量也逐年上升。截止到2013年底，我国人民陪审员数量已达12万人，参审案件达到169.5万件，占一审普通程序案件的73.2%。某些法院普通程序案件的陪审率甚至达到100%。
然而，不可否认的是，由于片面追求陪审率，某些基层法院在适用人民陪审员制度时呈现出异化的趋势，“陪而不审”、“审而不议”现象依然普遍存在。因此，及时发现人民陪审员制度在司法实践中存在的问题，进一步深化人民陪审员制度改革，科学合理地界定人民陪审员参审职权、完善人民陪审员制度的各项机制，是保障人民群众参与司法、实现司法民主，提高司法公信力的重要路径之一。
一、目前我国人民陪审制度存在的问题
就笔者对6个省、直辖市10多个中基层法院的调研情况看，各基层法院对人民陪审员制度适用情况形态迥异。有的法院将陪审制度异化，成为弥补审判力量不足的手段；有的法院对陪审制度的基本理念缺乏认识，片面强调陪审员的法律素养。实践操作中之所以出现种种问题，究其原因，在于陪审制度在立法层面上的缺失；认知层面上的浅薄；实施层面上的消极以及管理层面上的混乱。
首先，从立法层面看，存在以下五个问题：一是宪法规定缺失，人民陪审员制度的法律层次较低。由于《决定》立法层次较低，内容规定较为笼统，导致各基层法院对陪审制度不够重视。二是人民陪审员的选任机制难以实现陪审制度的基本功能。目前，基层法院选任时主要有两种模式：一种是个人（向法院）申请→法院审核→人大任命方式；一种是单位（向法院）推荐→法院审核→人大任命方式。不难看出，两种选任模式的实质决定权由法院掌握，人大任命基本上成为一种形式程序。这不仅有悖陪审制度设立的初衷，不利于广大人民群众的参与，更不利于人民陪审员对法院及法官的监督。三是人民陪审员任期过长，不利于陪审员的正常流动。陪审员每届任期五年，容易在某种程度上使人民陪审员被法官同化，形成惯性思维或与某些法官形成较为密切的联系，沦为“编外法官”。四是适用人民陪审员审理案件的范围规定模糊，不利于充分发挥陪审制度的功能。《决定》第二条规定，人民法院审判社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，应当实行陪审制。规定模糊导致各法院适用案件范围差异较大。五是人民陪审员的任职条件过高，不利于民众广泛参与《决定》第四条第二款特别规定“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。但在实践中，真正对法官起到帮助作用的是有一定社会经验和阅历的陪审员，他们不一定具有大专以上学历，却敢于运用自己的经验和阅历在庭审和合议阶段发表自己的意见，与法官进行积极的辩论和探讨；在调解阶段，也因比法官更具亲和力而令当事人更容易接受其意见或建议。其次，从认知层面看，群众对人民陪审员制度缺乏了解。笔者做过的问卷调查显示，普通民众对人民陪审员制度的了解率是23.19%。与日本民众94.5%的认知率相差甚远。没有人民群众的积极参与和支持，人民陪审制度的改革就不可能走向成功。
从实施层面看，实践中人民陪审员制度的运行存在着以下五个问题：一是基层法院审判力量严重不足是导致陪审制度异化的原因之一。许多基层法院为了提高陪审率，弥补审判力量不足，大量聘请刚刚毕业的大学生或者退休人员担任“驻庭陪审员”，这些陪审员不仅参与庭审，而且还承担着法院内勤等工作。甚至有的人民陪审员每年审理的案件达到800多件，其工作量不亚于法官。二是陪审员职权规定模糊，难以有效发挥陪审作用。虽然法律法规中明确了陪审员与法官享有同等职权，但并未明确规定陪审员在错案中的责任。职责分工不明一方面使陪审员因自身法律知识和社会阅历欠缺，存在自卑心理，影响其正常发表意见，另一方面法官的错案终审追究制也制约了人民陪审员职能的发挥。三是法院与陪审员对陪审制基本理念和价值的理解偏差，难以实现陪审制度的功能。笔者在调研中发现，大部分法官和陪审员都认为陪审员应具有一定的法律专业知识，最好是法律大专以上文化程度，因为与这类陪审员更容易沟通，不必花费大量时间去为陪审员解释相关法律知识，可以省去很多麻烦。殊不知，陪审制度最重要的功能和价值就是对法官的补充功能和对民众教育功能。而且，法官对陪审员就相关问题的解释工作也是法官社会职责的一部分。否则，过于专业化的陪审员队伍将导致陪审制度的架空。四是陪审员待遇过低，普通民众缺乏参与热情。据笔者在基层法院和海事法院的调研，驻庭陪审员的补贴每月从300元到1600元不等；社会陪审员则按照其参与审理案件的数量，一般是每个案件10元到100元不等（因地区差异而不同）。这势必影响陪审员的参审积极性。五是陪审员的构成缺乏广泛代表性，难以保障人民群众参与司法的广度。很多基层法院的人民陪审员要么是刚刚毕业的大学生，要么来自政府机关、居委会、村委会、学校等。陪审员来源的有限性也导致陪审员的构成缺乏广泛的代表性和群众基础，使陪审制度难以充分发挥其功能。
二、完善我国人民陪审员制度的建议
首先，恢复陪审制度的宪法地位，制定《人民陪审法》。即在宪法中赋予人民群众参审权，使广大人民群众能够切身感受到行使陪审权利的重要性，增强公民社会责任感。此外，在宪法中赋予当事人依照法律请求由人民陪审员或人民陪审团审理的权利。同时，制定“人民陪审法”，提升陪审制度的立法层次，让人民陪审员工作真正有法可依，真正走上规范化、程序化、法治化的轨道。
其次，设立专门的人民陪审员管理机构。陪审员管理机构负责陪审员的选任、陪审员库的更新、陪审员的管理、培训、考核、统计、报酬等事项。这样既有利于保障陪审员来源的广泛性和对法院的监督职能的实现，也有利于减轻法院负担，提高司法公正性和透明度。
第三，完善陪审员的选任制度，建立普通陪审员与专家陪审员库。取消陪审员的任期和降低陪审员的学历要求，明确禁止使用驻庭陪审员。应增加民主党派人士和无党派人士在陪审员中的比例，充分发挥其参政议政的能力和空间。
第四，建立大合议庭制度，审理有较大社会影响的案件和复杂疑难案件时，强制适用大合议庭制度。以法律条文形式对某些特殊案件作适用大合议庭审理的强制性规定。由大合议庭审理，一方面可以保证案件的公正判决，提高判决的公信力，提升司法机关的权威性，另一方面可以减轻法院的办案压力，防止来自法院外部的各种干扰。
第五，明确法官与陪审员的职责分工，使其各尽所能、各司其职。以法律条文的形式明确专家陪审员在认定案件事实方面的职责，法律适用方面的职责由职业法官行使，但法官应当向专家陪审员解释适用法律的依据并征询专家陪审员的意见。而对于普通案件的陪审员，除了适当扩大合议庭的规模，还要通过区别陪审员与法官在案件事实部分和法律适用部分表决权重的途径对陪审员适用法律权限加以限制，发挥法官与陪审员各自优势。
第六，建立保障、奖惩和科学的陪审员与陪审制度考核机制。目前我国基层法院并无专门的陪审员办公、休息的场所。因此，为了陪审制度的严肃性和实施的便利性，应当在法院建设中专门设置陪审员的办公场所，提高陪审员的尊荣感。
第七，建立长效信息收集与反馈机制。实践中多注重对陪审员数量、结构、参与审理案件的数量、人次等数据的统计。我们不妨借鉴美国、日本等国的做法，由司法行政机关、最高法院主导，与全国各个基层法院和专门法院的法官密切合作，建立及时有效的信息收集与反馈机制。具体内容包括：定期民意调查、定期研讨与交流机制、信息收集与反馈机制及定期培训与指导机制等。
总之，全面推进社会主义法治国家建设，离不开人民群众的参与，离不开人民群众的监督。进一步完善和改进人民陪审员制度，既是全面推进社会主义法治国家的要求，也是提高司法公信力和司法权威的要求。
稿件来源：《人民法院报》2014年12月26日 作者：胡云红
原发布时间：2014年12月26日
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