【关键词】：依法治国；立法体制

      《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”《决定》用了很大的篇幅来谈立法问题。

      新中国成立以来特别是改革开放以来，经过长期努力，我国形成了中国特色社会主义法律体系。国家的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面总体上实现有法可依，这是一个了不起的重大成就。但同时，我们也要看到，虽然我国立法硕果累累，从中央到地方每年的立法都是以数以百计的规模产出，但是我国立法的数量与质量并不成正比。从总体上说，立法的质量并不尽如人意，“笨法”、“死法”、“恶法”的批评不绝于耳。在新的起点上完善中国特色社会主义法律体系的问题被提上日程。

      对于我国立法的质量问题，我国学界已有诸多研究成果。但就现有研究成果来看，从总体上说，对于我国立法体制机制的构建与完善，并没有提供应有的智识贡献。《决定》直面中国立法存在的突出问题，有针对性回应人民群众的呼声和社会关切，提出了完善立法体制、深入推进科学立法、民主立法的战略部署，并将完善立法体制、推进科学立法、民主立法作为提高立法质量的根本途径。《决定》还对此提出了相应的基本要求和具体措施，其中许多的新提法、新的制度设计需要学术界做出解读：如，（1）注重党内法规同国家法律的衔接和协调；（2）对部门间争议较大的重要立法事项引入第三方评估；（3）赋予设区的市地方立法权；（4）建立基层立法联系点制度，推动立法精细化；（5）探索委托第三方起草法律法规草案；（6）立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制；（7）建立立法意见的反馈机制；（8）立法广泛凝聚社会共识等。以下我仅就其中的几个问题谈谈自己的感想。

     一、关于党领导立法

      四中全会的《决定》强调了党在依法治国中的领导地位，明确指出必须坚持党领导立法，在制度设计上，提出要完善党对立法工作中重大问题决策的程序。《决定》规定，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。这一规定，从立法的源头上进一步强化党对立法的领导。《决定》还强调要注意党内法规制度与国家法律制度协调的问题，笔者以为这至少内含两层基本意思：一是党要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”，另一方面党内法规制度的建立必须符合国家的法律。

      中国共产党作为我国的领导党和执政党，其对立法工作的领导具有合法性，但党的领导必须与人民当家作主、依法治国有机统一起来，党必须运用法治思维和法治方式来领导立法工作，具体来说，首先，党对人大立法工作的领导应当是支持人大依法履行职能，以实现人民当家作主为宗旨。其次，党对人大立法工作的领导应当是通过人民代表的组织形式，把党的主张和意图变成全体人民的意志和行动，而不应超越国家权力机关而直接行使权力。再次，党对人大立法工作的领导必须遵守宪法和法律，在宪法和法律范围内进行活动，必须于法有据。特别是党对立法重大决策制度必须法律化、程序化，必须纳入立法法的规范范围。

     二、人大在立法中的主导作用

      《决定》提出要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。立法是一个过程，有立法的准备阶段、从法案到法的阶段及立法完善阶段。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用应当是在整个立法环节。我国现行的法律已有诸多的规定，在具体的措施上，《决定》特别提出了人大在法案起草环节的主导地位，并提出要建立重要法律草案起草制度。（人大及其常委会在立法工作中的主导作用并未得到充分实现，人大通过的法案大多是由政府部门起草的，所谓“政府提案人大通过”在我国还是比较普遍的现象）。规定要增加专职常委比例，建立健全立法专家顾问制度。笔者注意到，《决定》对立法工作队伍建设的重视。当我们将立法作为一项科学来对待时，对立法者的选任就必须强调职业化、专业化、精英化。立法者应是懂法的政治家。

     三、对于部门立法的问题

      在现代社会许多复杂的、事涉专门技术的法案主要是由行政部门或利益团体起草的。但是在我国部门立法现象倍受诟病，原因是行政机关借助于立法的方式使部门利益合法化，或者是通过法律确认部门利益。争权诿责现象较为突出。在这个过程中，国家利益部门化、部门利益法律化、法律化的部门利益个人化。《决定》特别提出要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上，有效地防止部门利益。具体措施：1.完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法的机制；2.部门间争议较大的重要立法事项引入第三方评估；3.探索委托第三方起草法律法规草案。这些新的制度设计，对于有效地防止部门利益，将起到积极的作用。

      以制定行政法规和规章而言，透明度和公众参与代表了行政法规和规章制定程序的两个特征，透明度可以使公众获得帮助建立有意义和有根据的公众参与，而有意义和有根据的公众参与又为行政法规和规章制定者提供准确而充分的建议，进而确保规章制定的质量和合法性。我国行政立法越来越注意透明度和公众的参与，但规范化、制度化及合理化的程度还是有限的，在设计信息处理和公众参与程序时，对行政效率的关注大大超过对透明度和公众参与在决策中所起的作用的关注，且行政立法基于部门利益的追求，对行政相对人的侵犯时有存在。

     四、关于完善立法体制

      我国现行的立法体制是中央统一领导的，国家立法权由全国人大及其常委会统一行使，两级多层次的立法体制。

      完善立法体制关键是要处理好三对关系：一是要处理好党的领导与人民当家作主、依法治国之间的关系；二是要处理好立法机关与行政机关的关系；三是要处理好中央立法与地方立法之间的关系。

      《决定》特别提出了地方立法中的地方保护主义法律化的问题，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治的统一。因此，提出应明确地方立法权限和范围，并提出要禁止地方制发带有立法性质的规范性文件。《决定》还提出强调依法赋予设区的市地方立法权。结合立法法的修正案草案来看，中央一方面在放权，另一方面又在有意限缩较大的市的立法权限范围（“城市建设、市容卫生、环境保护等城市管理方面”），形成“中央-省-市”三级分层立法体制。这种分层立法体制的革新，以及由此而引发的立法权配置都需要我们加以进一步的研究。

     五、科学立法与民主立法的体制机制

      对于科学立法与民主立法学界已多有探讨。中央对此的界定：“科学立法的核心，在于立法要尊重和体现客观规律。”“民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。”《决定》提出要深入推进科学立法、民主立法，并强调加强人大对立法的组织协调、健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全征询立法意见机制，建立立法联系点制度，推进立法精细化、探索委托第三方起草法律法规草案，健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，健全立法反馈机制。《决定》提出立法应广泛凝聚社会共识。因为承认社会分歧与利益多元化，也才有承认社会共识的问题，而要实现社会共识，其根本途径在于商谈或协商，体现在立法的领域就是立法协商。《决定》中谈到的立法协商是在政治协商制度的框架下来谈人民政协在立法工作中的地位与作用，是政协式的协商，但立法协商不仅仅指政协式的协商，它还包括中国共产党同各民主党派、社会各界代表人士展开的立法（前）协商；有权立法机关与国家机关、社会团体、公民个人等进行的协商。狭义的立法协商应指有权立法机关与国家机关、社会团体、公民个人等进行的协商。

      依法治国，要求依法立法，党的对我国立法的部署，必须通过法律加以规范。因此，当务之急是修改立法法。

稿件来源：《人民法院报》2014年12月10日 作者：宋方青

原发布时间：2014年12月10日

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