【摘要】：中共十八届四中全会通过的关于推进依法治国的决定，包含了对中国法律体系的重要改革。中国法律体系的实质改善需要公民意识的改变，需要为官员树立新的激励机制，也需要强化公民和律师的角色。法律当然可以是执政党更有效地治理国家的工具，但它也应该是公民在一个复杂和日新月异的社会中伸张自身权益的“武器”。

【关键词】：四中全会；依法治国；公民意识

     “法治”与“依法治国”传递不同理念

      海外学者在研究中国法律时经常面临一个难题：如何翻译中文里的“法治”一词？“法治”这一概念被译作“rule of law”，而“依法治国”一词则被译成是“rule the country according to law”。然而，这样的翻译未必能准确地传达这些词汇在中文语境里的含义。在英语中，“rule of law”和“rule by law”这两个概念之间是存在严格的区分的。前者描述的是一套所有的组织和个人都必须服从的规则体系，这些规则可以是政治性的，也可以是法律性的。换言之，在这样的体制下，法律本身实施着统治。在后者中，统治者（一个政党或个人）利用法律来治理社会，即统治者通过法律来实施其统治。“Rule by law”一词传递着这样一个理念：统治者将法律作为统治的工具。

     改革进程必须坚持党的领导

      中共十八届四中全会上通过的关于推进依法治国的决定，包含了对中国法律体系的重要改革。然而显而易见的是，该文件没有改变中国共产党在构建和改革中国法律体系过程中所扮演的角色，改革进程必须在党的领导之下推动，接受各项党内法规的指导。以近期的反腐大案为例，尽管中央高层提出了反腐法治化的目标，但对于重要案件的介入调查，依然是由党的纪检部门牵头，根据党内法规对官员进行拘“双规”和调查，只有在纪检部门将案件移送司法之后才启动相关的刑事程序。未来的反腐案件中，如何协调党内法规和国家法律的关系，处理好纪检部门和检察院之间的分工，也都必须由执政党来决定。正因如此，《决定》强调了要“加强和改进党对全面推进依法治国的领导”。遗憾的是，由于无法正确地区别中共提出的“依法治国”和西方观念中的“法治”，海外的许多观察家都对改革过程中党的角色和立场存在着困惑与误解。

      中国法律体系改革的三大关键部分

      中国对法律体系的改革包括三个关键的部分：如何立法，如何确保法律的贯彻与实施，以及如何调解法律纠纷。为了更好地对这三部分的改革进行分析，我们将以劳动和就业方面的法律为例。在过去的若干年里，在这一方面的立法活动可以说是尤为活跃。

      2007年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国劳动合同法》，该法加大了对中国庞大的劳动者群体的保护，扩充了劳动者在工作场所的权利。在立法过程中，社会各方的表现都极为活跃，也引发了巨大的争议。在劳动合同法草案公布之后，人大常委会收到的公共意见数量创下了纪录，许多学者和热心公众都参与了对草案的讨论。四中全会的《决定》中对征询公众意见的强调，理应被视作是立法过程中公众参与这一环节的进一步改善。这样的参与活动对提升普通公民的法律知识和法律意识都起到了重要作用，同时也能让公众更好地保护自己的合法权益。

      当然，一部在订立过程中充满争议和讨论的法律，也会在贯彻和实施的环节经受考验。根据经济合作与发展组织（OECD）公布的就业安全指数，《劳动合同法》的通过使得中国在就业权益保护方面位于世界的最前列。就工作场所的安全和保护而言，中国的排名甚至远远超过了许多欧洲国家。现实中，《劳动合同法》的确带来了工作环境的重要改善。但是许多证据表明，地方政府为了促进经济增长和招商引资，在贯彻《劳动合同法》的过程中存在严重的有法不依、执法不严的情况。法律文本和法律执行状况之间的鸿沟，侵蚀着公众对于法律的信心。

      四中全会的改革举措能否改善法律的贯彻与执行，现在下论断还为时过早。在劳动就业、环境和食品安全标准等诸多领域，法律的实施都依赖于了解情况、积极参与的公民和负责任的官员之间的互动。尽管公民可以用“拉警报”的方式将违法行为举报给政府，执法和惩办违法者则需要政府为公民追求正义的行为助一臂之力。以美国为例，如果劳动者在工作场合受到了歧视，作为联邦政府机构的“平等就业机会委员会”就可以代表该劳动者起诉就业单位。在政府不采取行动的情况下，许多工作场所的问题都难以得到解决。四中全会《决定》中“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的提法是一个积极的信号，预示着在这一方向的改革举措。迄今为止，贯彻法律的任务被太多地压在了公民个人的肩上，而这些公民是属于弱势群体，他们没有足够的能力来改变体制性的问题。

      最后，国家还面临着需要着手解决因法律而引起的各种纠纷的任务。虽然许多纠纷的实质是两个民间实体之间的冲突，保证司法的公正、平等和专业性也符合政府的长远利益。除了增强政府的合法性外，一个公正和高效的司法体系对于处理今天中国广泛存在的社会问题也是至关重要的。举例而言，由于部分地方官员和企业之间的合谋而导致环境、劳动就业和安全方面的问题无法得到有效贯彻，这必将损害自然环境，危害在不安全环境下工作的劳动者，甚至伤害到那些使用不符合标准产品的消费者。

      四中全会关于最高人民法院设立巡回法庭的举措，将增加司法机关相对于地方政府的独立性，这对于改变地方政府干预司法的错误做法是大有必要的。然而，一个运作良好的司法体系还必须依赖许多其他的主体，比如能够代表当事人的法律专业人士，以及能够起到利益整合作用的社会团体，这种整合作用对于弱势群体尤为重要。尽管自《劳动合同法》通过以来，劳动争议的数量迅速增长，但许多想通过法律来维护自身权益的工人都对这种努力感到失望，认为维权的过程耗时太长，耗资过大，也缺乏公平。工人难以获得高质量的法律代表，而雇员个体与拥有更多经验和资源的公司相比常常处在劣势地位。要让工人更接近司法体系，改进司法公平，改革依然任重道远。

     公民法治意识亟需转变

      回到法治的问题上，全会《决定》明确提出要改善法律体系的责任归于执政党。但是，法律体系的实质改善需要公民意识的改变，需要为官员树立新的激励机制，也需要强化公民和律师的角色。法律当然可以是执政党更有效地治理国家的工具，但它也应该是公民在一个复杂和日新月异的社会中伸张自身权益的“武器”。

【作者简介】

Mary Gallagher（美），美国密歇根大学中国研究中心主任；美国密歇根大学政治学系博士研究生曾庆捷对此文亦有贡献。

【参考文献】

{1}中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014年10月29日。

稿件来源：《人民论坛》2014年11月上       作者：Mary Gallagher（美） 

原发布时间：2014年11月25日

网址：http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=87954&lis...