【摘要】：当下我国社会运行的主要矛盾在于社会公共事务的日趋复杂与传统社会管理模式功能局限间的紧张。它决定了社会建设必须从管理向治理转变。治理具有主体多元性与关系多向度性、内容广泛性与对象深层次性、系统高共识性与成员强认同感等特征，其价值取向是“以人为本”，其中心目标是治理有效。社会治理必须透过法治保证治理系统内在协调、稳定主体间互动预期和防范治理陷阱。法治建设要作出针对性回应：立法要高度重视科学制定框架规则和责任体系，行政重心要从程序合法转向实质有效，司法要透过能动回应，抵御“过度民意化”，强化权威。  

【关键词】： 社会治理，社会管理，法治，多元性，有效性，底层代码

     引言 

      不同的社会发展阶段社会运行的主要矛盾不同，社会控制的主要任务以及基本模式也因之各异。当下中国社会运行的主要矛盾在于，社会公共事务的日趋复杂和社会管理模式的功能局限之间的紧张关系及其不断加剧。这是中国社会必须由“管理”迈向“治理”的根本原因所在，也是法治社会建设的现实背景和基本主题。

      社会有序运行是国家经济发展和百姓安居乐业的基石。在传统社会，政府一直是维系社会秩序的核心力量，这也是政府存在的必要性和正当性的重要体现。现代社会发展迅速，公共事务大量增多，各类风险普遍呈现，政府失灵越发凸显，对社会秩序与社会控制提出了挑战。20世纪后期，以“结社革命”{1}为代表的多元社会力量迅速崛起并积极参与到社会事务中来，导致公权力在现实层面处于分享的状态。与此相伴随的是治理理论的滥觞，为破解政府失灵和解释社会崛起提供了强有力的分析工具，并进一步助推着全球性的治理浪潮。

       在我国，改革开放以来，国家在社会管理方面开展了大量工作，有效维护了社会基本秩序。本世纪随着转型进入深水区，社会矛盾激增且内容更加复杂、表现日趋激烈，对社会管理工作提出了严峻挑战。党和政府积极加强和创新社会管理，{2}但管理思维的内在局限和社会矛盾的日益加剧迫切要求社会控制模式的调整升级。从创新社会管理到迈向社会治理，正是此一背景下积极回应社会诉求的战略转型。

      一、社会治理的规定性

      （一）治理的中心思想

      治理（governance）一词在拉丁文和古希腊语中原指控制、操纵。长期以来其与“统治”（government）一词交叉使用，泛指与各类公共性事务相关的管理活动。{3}公司、大学等现代经济组织、社会组织的产生与蓬勃发展，极大丰富了治理的对象，扩充了治理的范围。同时随着社会力量的成长和国家与社会的日益分化，治理一词逐渐侧重于描述非国家事务的各类别、各层级组织内部的管理与运行，从而与专门指称国家管理的“统治”相互区别。

      二次大战后，治理理论萌芽，至上世纪八十年代末期迅速成为社会科学的高频范式。治理理论以对政府失灵和“国家中心”的批判作为其理论出发点，强调在当代社会，“国家一市场”与“国家一社会”的阶层关系在“全球化”与“民主化”演化中势必转变为多层次与多中心的互动性网络关系。大体上，治理理论中心思想的发展脉络可分为前、后两个阶段。前期“治理”主要针对政府低效与失灵而提出，旨在寻求提升行政效率与效能的解决之道，但并未改变自上而下的权力向度。随着结社革命、超国家组织兴起和全球化浪潮，后期治理理论突破了“国家是权力和资源的垄断者”的既定思维，致力于探索地方力量、民间力量、个体力量崛起，及其引发的公私领域界线模糊、国家和社会事务组织和运行方式变化，以及因之产生的国家角色和政府职能的更张。一种多元、多中心、多向度及层次交迭的复杂权力系统样貌就此浮现，并成为治理理论的基本特质。

    （二）治理的基本特征

      治理理论代表人物鲍勃·杰索普指出，治理一词于上世纪八十年代中期以来“在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物的毫无意义的‘时髦词语’。”{4}29-45在治理的六个语境向度[1]里，社会治理侧重于作为社会控制体系的治理，即政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。对此，相当多的研究成果给出了初步的定义，总结起来不下数十种。这些定义虽然各有侧重，但大都囊括了治理的核心特质。结合治理兴起的社会背景，总结代表性定义提炼关于治理的关键词，可以发现治理所蕴含的基本特征至少包括如下三方面。

     1．主体多元性与关系多向度性

      无论是统治型社会控制还是管理型社会控制，系统内的主体均表现为二元对立或对应关系（统治者一被统治者或管理者一被管理者），并且在二元主体之间，其中一方掌握着绝对权力优势并据此对另一方发挥作用，另一方由于其权力与资源劣势对前者发挥的作用则极为有限。多元利益主体的参与并相互发生作用，是治理不同于统治和管理的鲜明特点。治理假定在利益主体多元化的组织内部，各自基于知识、信息、资源、能力等分别掌握一定的权力（影响力），并且在系统运行中相互发生实质性的作用。任何一种力量无法被简单压制或忽略，多元主体的存在和各种力量的正常释放才是组织或系统得以持续健康运行的必要条件。可见，治理改变了“主体一客体”模式的二元单向高权模式，以互相影响、互相作用的参与者逻辑取而代之。同时，由于多元参与者之间的各类相互作用，使系统内部呈现出多向度的复杂网络关系。

     2．内容广泛性与对象深层次性

      在内容和对象上，治理相较于统治和管理也呈现出两个显著特征。第一，社会治理的内容更加广泛。治理除包含政府对社会管理的方方面面外，如前所述，还包含着政府外其他社会组织、个体及其相互间发生的相互影响和制约。第二，社会治理调整对象更加深入。治理超越了传统的政府社会职能仅及于规范管理对象的行为。为实现有效治理，治理要求深入到主体决策层面以超前影响主体行为：对于个体成员而言，需采取措施改善人们的思维，特别是培育主体的规则意识和法治思维；对经济、社会组织而言，需关注组织内部行政，寻求恰当的切入点和可能的规范之道使组织行为更符合社会治理整体目标。

     3．系统高共识性与成员强认同感

      统治和管理皆以统一的决策权和单一的执行权作为管理的基本前提。围绕决策统一，社会事务不分大小、不分层级，一律以某个统治者或领导者的思路来设计安排，或以顶层设计全面布局来运作。这种安排或布局，往往源于某个思想或理想模式（理想型），或源于对他国经验或实践的借鉴（模仿型），或围绕具体问题的应对处置（对策型）。但无论导源于何处，这种安排和布局都是单一或极少数统治者、管理者的意志及由此决定的路径方案，因此难免存在双重困境。其一，其正当性缺乏必要的民主基础和充分的协商讨论，因此认同度较差，或至少需要进行复杂的认同转化，或强制性的认同强化。其二，在日趋复杂和日益繁多的公共事务面前，此种统一决策必然面临信息不足、知识不足、药不对症、缓不济急等多重困境，其科学性和有效性无法保证。

      社会治理是对传统统治模式和管理模式的理念超越。在多元主体参与和相互作用共同发展的治理格局中，发展目标和互动规则或由主体间对话协商达成，或为整合多元主体和多元力量，组织者必然超越某种主义或某种形式化、个性化的追求，探索和设定更具包容性的目标。透过共同制定的或兼顾性的规划，社会对目标和规则具有更高的共识性，各类成员具有更强的认同感，系统运行更为顺畅，这也正是治理较之于管理等控制模式往往更为有效的重要原因之一。

     （三）治理的价值与目标

      1．社会治理的价值取向是以人为本

      首先，民生问题是社会稳定与和谐的前提和基础，当前社会领域的矛盾和问题主要集中在民生领域。实证调研表明，“老问题”与“新动向”相互交织是我国群体性事件的基本特点，核心就在于民生保障和改善问题。[5]“教育是民生之基，就业是民生之本，收入分配是民生之源，社会保障是民生安全网。”{6}与百姓生活密切相关的吃穿住行、养老就医及子女教育等，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，直接关涉人的生存和发展。解决民生问题，回应民众期待是从本源上治理社会、化解矛盾的治本之策。

      其次，在统治模式时代，社会控制的核心在于“牧民”、[2]治民，管理时代的核心在于管民、监民，那么治理时代政府与民众的关系则迈向了政民互动、公私协作的正和博弈阶段。{7}社会治理目标只有符合国民的意愿和要求才具有统和行动的功能，这也是治理的内在要求。由此，治理应始终围绕保障和改进民生，促进人民的自由、幸福和全面发展。正是基于上述判断，十八届三中全会鲜明指出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”{8}

     2．社会治理的核心目标是治理有效

      治理的兴起本身就是为了回应行政低效和政府失灵，因此治理的正当性必然建立在治理的有效性上。詹姆斯·罗斯诺将治理界定为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。{9}1-29马克·贝沃进一步指出，网络化治理主要不是针对其决策的民主潜力来设计的，而更注重其功能和实用性：从一开始，网络化治理机制的设立就是为了使公共政策的执行和公共服务的提供拥有更充分的资源和技术条件，包括广泛参与、专业知识、资金等等，使得公共政策和服务更易被受众接受，以增加其可行性。{10}新公共行政论者在接受治理理论的时候也坦言是因为治理是有效的，而不是因为它是价值正确的。{11}130-148诚然这种实用主义的评价未免偏颇，但这至少反映出有效性是治理理论的优越性和竞争力所在。正是以效果为导向，使治理摆脱了政府单一主体单一权威的思维束缚，各类社会组织和公民，只要有助于治理效果的达成，都应当纳入社会治理中来。正是以效果为导向，使治理跳脱了单向支配命令服从的控制方式，它要求在治理技术和治理方法上不拘一格，甚至于某种意义上探索有效的治理方式和治理手段本身，而不是论证治理的正当性和合法性，是治理的核心任务，[3]也即对于治理，“重要的是公共权力的运用形式、方法或手段，而不是统治或管理的内在依据、原则或规律”。{12}。

      治理有效性的意蕴包括了多维时空要求：治理有效不是对具体问题的搞定摆平，它更重视长期效应和关联效应。治理要求超越当下有效但长期有害的短视和“按下葫芦起来瓢”的窄视。[4]此类表面性和暂时性的应对举措、简单粗糙的制度设计，与治理的效果观格格不入。由此，有效的治理要求在厘清社会事务背后的矛盾关系的基础上，弄清楚问题的根本症结，寻找到恰当解决的切入点，筛选出最适合解决问题的主体，与最小负面影响的手段来化解矛盾，并视需要构建此类矛盾解决的长效机制。由此，治理的效果观是一种系统性、整体性的效果，它是对局部效果与全局影响、短期功效与长远福祉、整体利益和整体不利之间进行权衡评价的结果。

     二、社会治理对法治的功能依赖

      治理的多元化、弱中心化容易诱发对于治理与法治关系的某些误解。治理理论两位大儒瑞典哥德堡大学皮尔教授与美国匹兹堡大学彼得斯教授就强调法律松绑在去中心化建立政策网络过程中尤为重要，由此强调治理网络中最好去除法律管制。{13}治理对社会自治的强调也似乎印证了这样的观点。然而，正如卢曼指出：“一切人类的集体生活都是由法律直接或间接地塑造的。法律就像知识一样，是社会情形中一个必要的和无所不在的事实。没有任何一个生活领域—不论是家庭或者宗教共同体，不论是科学研究或者政党的内在关系网—能够找到不立基于法律的稳定的社会秩序。”{14}1更重要的是，治理模式的国家运作与法治的关系并不仅仅停留在这个一般性的联系上，并且恰恰相反，其反映出对法治更强的依赖性。诚如俞可平教授所言，法治是治理的基本要求，没有健全的法制就没有善治。{15}在社会治理的论域内，实现治理有效必须仰赖法治的积极建设及其功能的充分释放。法治本身的价值和功能也因之得到更进一步的明确和凸显。

     （一）透过法治保证治理系统内在协调

      1．法治为治理供给“底层代码”

      制度是社会整合的基本路径。各领域各层次间的互动都有各自的规则支撑。社会秩序治理的重要方面就是“规则系统之间通过相互交往实现社会的有序化”。{16}但多规则的社会系统容易存在规则间的重叠、冲突或漏洞。法治具有系统性，它透过价值确立原则，经由原则规划制度，进而建构具体规范，再透过适用与解释来调整社会生活，以确保其内在的自洽性。治理认可并鼓励社会成员在互动中建立自治规则，并与国家法一道形成一整套规则体系，这与法治即规则之治的意涵相契合。但在此过程中，国家法与民间自治规则间并非此消彼长的关系，前者要成为后者的建构基础并依据此任务做出因应强化。法治积极回应迈向社会治理的变化及其带来的需求，首要的就是要为自治规范的建构提供最基本的理念、宗旨、原则以及核心制度框架。这一基础性的法治建设，实质是在铺就一种底线性的规则和共识，特别是国家法承载、体现并外化社会核心价值和法治基本宗旨，将其作为自治规则的“底层代码”。通过这一方式实现正式法律制度的最低控制，既有助于为各类各层次的活动提供一个共通性的博弈框架和具有融贯性的行为规约，确保不同治理机制和规制的兼容性或连贯性，防范规则间的扞格，更使法治基本理念和原则引领社会发展和运行。

       2．法治以平衡开放承载多元目标

      在社会论域即宏观治理语境中，主体多元化使相互间的作用与互动也更加复杂。在我国，执政党和各参政党派、中央和地方各级人民政府、公检法等机关、各类经济组织、社会组织乃至“临时性组织”，[5]以及全体国民都是社会治理进程中的主体。他们在日常中基于自身利益的实现或职务目标的达成开展各自的活动并相互发生关系。同时，各类组织、机关内部还发生着基于自身目标实现的微观治理活动。社会治理要求政府、市场、社会、民众多元主体之间能保持一种良好的关系，并围绕整体目标建构出一个共同生长的空间。由于治理空间和过程必然承载着多元主体的各自利益诉求和目标，因此规范和承载社会治理的法，为更好向社会治理供给底层代码，也要将其周全的目标向更多元的需求或目标开放。通过法治方式而建构起法律规则治理体系，由于很好地兼容了价值性、具体性、明确性和规范性等多元特征，{17}因而在治理的目标实现中，发挥着尤为重要的作用。

    （二）透过法治稳定主体间互动预期

     1．法治增强预见性和可信性

      治理构建出的多元中心、多向度、非线性、层次交迭的复杂网络关系，对秩序与行动带来了严峻挑战，它突出表现在对社会主体行动可预期性产生的冲击：多主体参与的治理活动将人们之间的关系与互动大大复杂化，随之导致预期的复杂化。治理的参与者既要预见到自身行动（包括作为或不作为）的结果，也要预见到他人的选择空间与行动方案。或者说，只有更好地预见到后者，才能更准确地预见到前者。社会治理系统的超复杂性、实时变动性与成员间的高频互动，使主体往往难以预见自身行为的结果与目标的契合度，因此可能使社会主体的活跃度大打折扣，治理效果也因此受到严重影响。一方面，法是规则化、形式化、客观化的公共理性。法本身的重要功能就在于透过制度框架和行为规则降低社会系统的复杂性，使社会成员对外部环境和自身行为形成基本预判。另一方面，法治作为一种规则之治本身就包含了确定性、明确性、合理性和稳定性等特征。法治框架明确了主体地位和交往规则与责任，弱化了不确定性和风险，为社会主体间互动所需的长期信任和“即时信任”{18}35-45的形成提供了基础和可能。德国法学家卢曼甚至主张，预期的稳定化是法律的唯一功能。因此，在社会治理中强化法治有助于稳定预期、便利交往、强化信赖和提升互动的安全与效率。

     2．法治有利于控制运动式治理

      在我国，法治对于治理的此一功能具有更突出的意义。我国的社会管理中频繁采用“运动式治理”{19}的方式。此方式的突出特点是（暂时）打断、叫停行政体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有体制及其常规机制，以自上而下、政治动员的方法来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一目标任务。{20}运动型治理有助于对常规型治理机制的失败发挥替代或纠错功能，但它擅自打断既有的常规机制和运行节奏，导致整个体制进入一个高度关联、急速运转的非常状态。它的暂时性、临时性、风暴式的特点严重破坏社会其他参与主体的行动预期，导致短时间内可能有效，但对长期秩序多有损害。在社会治理中倡导法治，有助于将我国的运动式治理压缩在最低的必要限度内，使参与治理的各类主体能够在稳定的预期基础上采取长期性行动，并使社会整体运行更加活跃有序。

    （三）透过法治防范治理陷阱

      在治理日益成为学术界和国家改革的理想目标时，人们容易忽略，治理本身亦存在的问题和潜藏的陷阱。

     1．法治有助于防范治理失灵

      治理是在反思“政府与市场双失灵”基础上，诉诸社会内部动员与自我组织的。然而，治理如同任何其他机制一样，本身也存在结构局限，从而面临功能失灵的可能。第一，治理固然带来了回应性更强，灵活性更高的问题应对，但在超大规模的治理中，广泛参与特别是充分协商也将直接影响问题处置的效率。各个主体的积极能动也可能带来治理系统整体的行动混乱或效果的相互中和。第二，政府、市场和社会多层多类多个参与者共同治理的过程中，除了共同的目标和使命外，各参与者也有自己的目标和利益诉求。然而，参与者的目标与治理目标并不总是一致，不同参与者之间的利益诉求也存在差异。差异越大，治理系统内部的复杂程度越高，一致的治理目标的实现难度就越大。特别是当治理成员间存在利益竞争乃至利益冲突关系，而参与者试图将自身利益最大化，则不仅无法达成目标一致，甚至导致严重负面效果，乃至诱发腐败。[6]第三，治理中参与者互动的基础是信任与双赢，信任是影响治理有效性的重要因素之一。然而参与者并不一定认同治理的共同目标，其间的权力分布并不一定总是平等的。由于害怕失去权威和影响力，来自公共部门和大型企业的参与者通常不愿意处理权力不平衡问题，且政府天生不擅长交换信息及寻求共同的解决方案。{21}197-205在这样的情况下，信任机制很难建立起来。{22}最后，即使对于治理最具优越性的民主性特质，也不无可疑之处。诸多学者都批评由于治理的“非正式”与“因地制宜”特质，吸纳部分非国家行为者进入决策体系或分享资源的过程通常都是跟从的、不透明的、排他的与不民主的。{23}威廉·沃尔特斯坦言，“治理是个诱惑的概念”，“与其称治理是一种政治特质，不如说它是一个理想化的伦理道德的政治诉求”。{24}治理本身仅更具民主的形式而并非必然包含民主的内涵。[7]因此，关于治理的治理本身是高度复杂的。必须透过法治建设科学规划治理机制，方能防范治理失灵，引导协调和保障治理释放其预设效果。

      2．法治有助于破解治理陷阱

      治理潜藏着“治理陷阱”。其中一个根本性问题在于，治理承认并鼓励多主体参与社会事务，并为之配置一定资源和条件以确保有效，因此治理在实施中总是与权力分配与资源配置密切相关。治理本身的特质容易使人淡化或弱化利益分配冲突与斗争。治理网络中不均衡资源与潜在冲突容易被表面的民主、参与及共识所掩盖。然而，治理目标的共识性通常是菁英建构取向的。{10}此种“嘉年华会式的共识将会掩盖‘伙伴们’之间的真正权力关系，‘声音大’的会掩盖住‘声音小’的利益”。{25}260某些行为者的利益会在这一个强调分享的规范、价值、意义与目标中被排除并牺牲掉。由是，一个典型的治理陷阱就是，治理在强调信任、民主、互惠与合作的光环下，可能衍生权力与资源分配的滥用乃至腐败。国外研究者已经发现，东欧与非洲许多国家由于法律制度不健全，政客藉由工具性的治理政策掩盖台面下的权力与资源的分配。由是治理成了政客通过合法化途径其与私组织和成员伙伴瓜分资源的工具。{26}681-693亦有研究揭示，许多领域引入治理并非着眼于效率或民主本身，而是以之为借口，将公共服务“私有化”。同时，决策者可以轻易逃避大众的监督、重分配的冲突与应有的问责。{27}49-63威廉·沃尔特斯明确指出，建立真正可以妥当处理利益与权力分配及落实究责的机制，是治理成功与否最重要的因素。{23}纵使在民营化、公私合营或由私部门承担的政策执行过程中，法治管制与规范的精神为治理成功与否的重要关键。{28}由是可知，在迈向治理的过程中，法治的任务并非得以减轻，而是具体对象和工作重心发生了转移。在某种意义上，法治需要在更大的程度上发挥其控制政府公权力滥用、消除隐形寻租和规避行为的作用。

      在法治促进治理的上述功能之外，治理的实施对法治也具有增益效果。“法律治理的最高境界是实现非强制性的法律激励。”{29}治理增益法治的一个突出的面向就在于，各类主体在参与社会事务时拥有了对话和表达自身意志与利益诉求的平台。在这样的协商基础上形成的规则，能够更好的承载共识和实现共赢，具有更高的正当性也因此往往能够得到更好的遵守。法治运行中发现的问题也能够迅速反馈从而及时处置或回应。可见，迈向社会治理将大大提升社会整体对法治的认同感，由此所达成的更高程度的共识为法治建设提供了良好的社会条件。

     三、回应社会治理的法治建设重心

      治理对法治功能的依赖对法治建设提出了更高和更具针对性的需求。立法、执法与司法等法治的基本环节要积极作出回应，革新建设理念，优化建设方略。

     （一）以针对性立法回应任务移转

      1．立法要为治理提供各类主体活动的框架和规则

      多元主体的有序参与需要行为框架和互动规则，因此治理要求透过立法重组政策制定过程和调整现存主体关系结构，以构建起分工合作的框架制度，以解决合作共治的协调性、匹配性和成本低廉性问题。

      治理首先要解决的是公权力的重新分配，即治理要求政府和社会组织及成员在公共事务的处理中分享公权力。回应治理的多主体性，锚定治理有效，要通过科学配置政府与社会、各类各层级的经济、社会组织，以及个人有关公共事务方面的权力，以明确参与者的法律地位和活动范围，提供行动者间的“界面规则”，{30}方能真正激发调动主体的能动性。权力的配置涉及到结构的调整。要通过立法调整改善社会结构，增加良性互动减少阶层冲突。其次，治理是一种集体行动。各个参与者之间存在现实上的相互依赖性。所谓互动就是行动者之间基于目的的达成而交换资源、谈判共同的目标。{31}交换的结果不仅取决于各参与者的权力和资源，亦取决于游戏规则以及进行交换的环境，后者恰恰是立法所要提供的内容。上述治理规则不仅包含刚性的法规范约束，亦包含柔性制度安排。例如，治理高度要求发展忠诚和信任的纽带。这使信任和可信不仅具有道德意蕴，而且彰显工具价值，甚至成为构筑治理的基石性条件。由此，迫切需要在更大范围更强效能上构筑信任与忠实的制度群。

       2．立法要科学设计各类主体不当履职的责任体系

      赋予社会主体更多自主性的同时也意味着更多责任的分摊。{32}治理在寻求公共事务解决方案的过程中，由于参与者众多和各类资源的汇聚容易稀释参与者的责任，形成“责任分享的困境”。{33}45-52。原先由政府独自承担的职责部分乃至全部转移给各种私人部门和公民自愿性团体。如何厘清政府与社会之间、公共部门与私部门之间的界限和职责变得困难。加之治理通常被用于政府难以应对的领域（如环境保护），此类领域往往需要更具专业知识的人士，因此其责任也难以为常规机构所识别和鉴定。{34}立法需高度重视和积极回应上述新问题，科学设计更全面的问责机制和责任体系，使公众有更多的机会与责任者直接对话，并对后者进行直接监督，克服责任边界模糊导致的负向激励。

    （二）以强能行政取代机械执法

       1．从行为控制到关系协调

      在多元参与共同施治的治理格局下，政府权威和控制力无疑是下沉的，但不能将其简单概括为“去中心”或“大社会小政府”。社会治理同样需要面对各种社会成员自身无法解决的矛盾，这正是政府职责的所在。迈向治理的根本任务在于更新、细致化国家职能的内涵与分类，厘清国家的新的职能内涵。因此，从管理向治理的迈进本质上是政府职能的转变，即政府从对具体事务的管理和控制转移到回应治理中的需求和矛盾的工作中来。首要的就是从行为控制转向关系协调：有效识别和剥离适宜自治、共治的领域，保留政府具有优势而自治容易失灵的最小领域；规划、调动、组织社会成员的有序参与；协调成员间、事务间的关系与互动。因此，治理时代政府与社会的关系，跳脱了大政府小社会或小政府大社会的此消彼长，迈向了活跃的社会和强能政府[8]的时代。强能政府没有取消其他的治理或协调机制，但政府公权应始终占据治理的核心。虽然形式上看，政府公权不再享有最高权威，随着治理模式的丰富和规模的扩大，官方机构最多也不过是治理参与者“同辈中的长者”。{35}242-243。但政府首先是要在立法和政治规则制定方面肩负职责，为社会治理提供基本制度、机制与信念，使各种各样的自组织网络得以运行。二是政府要提供治理所需资源和协调网际关系，促进不同领域的自治和组织间乃至网际互动；三是政府要对网际互动进行监控，{36}84以确保公平有效运行，并时刻备位待命，{37}在治理陷入困境时尽速补位，承担担保之责。

     2．从程序合法到实质有效

      任何一个国家在其转型期均面临着大量的社会矛盾。过去我国的社会管理以压制型管理和科层式行政为主要方式。“压制型管理”应对以行政法“管理论”作为理论基础，以追求社会的“刚性稳定”为目标，以行政单方“强制措施”为手段，在实践中引发一系列连锁效应或埋下诸多危机。{38}“科层式行政”将行政简化为执法，将合乎程序等同于法治，将“合法性”绝对视为“正当性”，由此形成的“程序正当暴力”，{39}在社会转型期极易造成“政法冲突”和“情法矛盾”。[9]行政法治应当重新思考和夯实其正当性。治理视域下的行政法治不能仅停留在程序合法上。行政体制应从分权化和专业化的传统执法模式转变为民主化、公共化的积极回应模式[10]：在具体执法过程中要高度重视理由的充分说明[11]和手段的“情法兼济”；在行政执法之外，政府应更着力探索有效预防和化解社会矛盾的体制，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处机制，从根源上防范风险、治理危机和保障权益，将维护社会“韧性稳定”作为秩序治理的一般目标。

     （三）以能动司法回应治道变革

       1．积极审慎应变

      司法能够通过一系列程序行为及处理结果对社会关系进行个别调整进而实现其对社会治理的指引功能，为此透过司法体制自身的改革与内部系统的规范化运作，有助于充分释放司法的社会控制功能、社会整合功能和社会秩序。此外，社会治理的重要一环是及时发现和有效化解各种矛盾纠纷。司法作为微观社会矛盾纠纷的灵敏显示器和社会治理状态的预警机，为法治的发展提供反思机制，发挥制度变革的（微调器）功能，{16}促进社会制度平稳变革。具体来说，在国家整体的控制与运行向治理迈进的时代，政府权威下沉和多元力量的参与要求司法要进一步提升其权威性和公信力，发挥其处断社会纠纷的最终裁决功能，承担治理中的追责难题，成为活跃社会的底盘性力量。同时，社会治理过程中参与者之间，参与者与民众之间的纠纷数量和复杂性都会增加，司法要有效回应，妥善评判；特别是对立法尚未完备或已然不合时宜的时候，司法应在个案中谨慎研判，在权力范围内健全规则，推动法治对社会的变革做出合理回应。

     2．抵御“过度民意”

      在治理时代，司法的终极救济和权威审判的功能应更加明确和强化。然而，利益多元和矛盾多发两大基本特征交织着的转型社会，在互联网飞速发展的裹挟中进入“传媒聚光灯”和“大众麦克风”时代，法治运行的各个环节和每个细微变动都随时可能成为敏感话题，并迅速形成舆论浪潮，进而对司法造成极大的冲击。由于法律制度的抽象性和程序理性特质，以及制度中既存缺陷、司法中的个别贪腐，加之媒体对事件往往碎片化的呈现，为迎合信息受众猎奇心理而进行的局部放大和偏颇报道甚至拼凑捏造，某些网络推手负面煽动，导致民众对于法律的质疑日益增加。上述因素汇集，逐渐发酵，蜕变为一种类似病毒的破坏性力量，日益加剧民众对于法律的不认同感，不断扩张司法与社会的鸿沟，严重影响司法机关的权威，也损害网络民意表达的正常管道。不仅如此，公众情绪、社会舆论受到左右或误导还极易被激化或放大成为社会事件。在治理时代树立司法权威和维护社会稳定，必须针对此类“过度民意化”的特点和危害性作出回应。司法应从刻板的司法克制主义向适度的能动司法过渡，{40}特别是要高度重视信息和舆论工作。通过更加全面及时有序的信息公开，更细致的讲法说理，以及对敏感事件的透明审理与先机回应，有助于缓解司法与社会的疏离，防范“过度民意化”，并以此为契机和抓手，宣导法律和培育社会法治精神。

       四、结语

      中国共产党十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革总目标，它表明执政党对国家运作模式，特别是政府与社会成员关系的积极求变，也必将导致国家发展战略与轨道的全面更张。国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化和程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。{7}可以说，治理与法治具有鲜明的结构耦合与功能依赖性。

      上述讨论揭示了法治建设与治理现代化共同推进中的可能作为和着力重点。但这并不意味着法治建设本身就能够切实完成上述期待。立法既可能规划出更科学的治理框架，也可能做出相反的制度安排。行政与司法的实际效果也同样面临这样的两可。这引申出一个更具现实意义但却容易被忽略的议题，即治理体系内部也有范围、程度之别，对此应予以识别。同时，治理现代化是三个维度上的动态过程，对此应有明确的阶段安排。

      其一，治理是有范围和程度的。治理绝非包治百病的万能良方。如果仅因为政府在现代社会往往是越位、错位、缺位履职，缺乏整体性和积极性，就寄望于本来就纷杂、多元，乃至互相竞争的社会利益会因信任与互赖建构出比行政体系更具效能的“自发、自主又自治，整合、协调又一致”治理网络，进而顺利形成共识与找到解决方案完成政策目标，并且不会引发任何运作问题与争议，这本身是一种浪漫主义情怀。研究表明，“网络治理”在欧盟与英国一直仅应用在国家次级组织与地方层次，社会资本与志愿者的组织动员所涉议题亦多在政治性较低的社会福利与社会安全政策范畴。“纵有涉及政略与战略层次的高政治性强国政策议题，也限于软性文化与不涉及利益与权力分配的重大争议议题。”{41}779-800因此，在构建国家治理体系，迈向治理现代化时，必须首先清晰研判哪些领域是适宜治理的，哪些相反；哪些问题是适宜高度治理化的，而哪些则应保守为之。这一前提性问题必须透过立法充分辩论，以法律来规划和表述。

      其二，治理是有条件的。西方发达国家在政策规划或实施上，运用“社会动员”或“审议式民主”从来都是审慎的、缓和的、逐步的、低政治与有限度范围的。{22}研究者早已指出，当一国政治文化不再面临基本的阶级、地域政治分化危机，或者社会秩序与社会冲突都已不具任何威胁性时，治理才将是一个适当的集体管理方式。{23}鲍勃·杰索普也认为网络型治理的适用范围，仅限于已经发展成熟具备后现代自由主义社会特质之领域，得以人类高贵的前述“无私”情怀处理。其他仍具有潜在权力与利益冲突，仍需要政府介入维护公平与正义范畴，并不适合放任由市民社会以自发性的行动处理。{42}

      在这个意义上，治理现代化就是在适宜开展治理的范围内不断改进其条件要素，提升可治理性的过程；就是随着条件的成熟逐步扩大适当治理的范围的过程；也是用足后发优势，谨慎避免治理陷阱的过程。这些都要在制度框架的建设与内容的完善中完成。因此，治理现代化也就是通过理论分析和实证研究逐渐消除治理的抽象特征寻求具向的制度系统的过程，就是建立解决权力冲突与利益分配问题的机制的过程，明确政府职责和健全问责的过程，就是法治持续深耕的过程。

      从历史的发展脉络来看，中国的社会控制经历了总体支配（统治）—技术性控制（管理）—合作共治（治理）的理念与模式的变迁。从当代的纵断面观察，改革开放以来中国开展了经济领域和社会领域的两大变革：一方面从计划经济体制到“市场发挥决定性作用”的转变，核心在于经济系统由集中控制到分散决策互动共赢的递擅；一方面从社会管理向社会治理的迈进，反映出社会系统的单向度控制向协同共治的转变。本质上，上述变迁的根本问题均在于国家（政府）与市场（社会）关系的调整即政府职能与角色的转变。由此，对社会治理的深入探讨和全面把握必然要求我们重新回到对公权力的规范和对政府的治理上来。以“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”为框架和方法的科学法治发展观是迈向社会治理的必然诉求。

【注释】 基金项目：国家社科基金重大项目“加快建设法治中国研究”（13＆ZD032）的阶段性成果 

作者简介：江必新（1956-），男，湖北枝江人，中南大学法学院教授、博士生导师，法学博士；王红霞（1979-），女，辽宁鞍山人，中南大学法学院讲师、博士后。 

[1]罗茨将治理的语境总结为六个向度。包括作为最小国家的管理活动的治理、作为公司管理的治理、作为善治的治理、作为社会-控制体系的治理，以及作为自组织网络的治理。See R. Rhodes, ‘The New Governance: Governing Without Government’, Political Studies 4（1996），pp. 652-667. 

[2]如春秋时期鲁国大夫里革谏言鲁成公时言：“且夫君也者，将牧民而正其邪者也，若君纵私回而弃民事，民旁有慝无由省之，益邪多矣。”《里革论君之过》，载邬国义等撰：《国语译注》，上海古籍出版社1995年版，第140页。 

[3]从研究治理的成果中可以清楚看到，包括“有效的治理”、“健全的治理”、“合作治理”、“网络治理”、“元治理”等等，各类治理理论的焦点始终围绕克服治理的失效，如何使治理更加有效的问题。 

[4]近年来，各地政府为抑制房价增长过快出台了诸多限购令。但随后引发了众多的规避行为直接触及婚姻、家庭等伦理道德领域：相当数量的假离婚和“假离婚”变成真离婚，直至成为风潮：南京多区民政部门需要取号排队，广州越秀区等民政部门甚至出台提前一个月预约离婚的措施来缓解巨大工作负荷。参见陈青蓝：《“有形之手”的限度》，《中国房地产报》2013年5月13日，第四版。 

[5]临时性组织是指缺乏正式结构、陌生成员间短期协作、完成特定任务后解散的组织形态。See Janowicz- Panjaitan M ＆ Bakker R M ＆Kenis P,‘Research on Temporary Organizations: The State of the Art and Distinct Approach toward `' Temporariness”’，in Temporary Organizations： Prevalence, Logic and Effectiveness, edited by Patrick Kenis＆Martyna Janowicz-Panjaitan＆Bart Cambre, MPG Books Group, 2009, pp. 58-59 

[6]研究指出，私人成员可能会为了自己的狭隘利益而滥用治理中的公权力。参见[美]斯蒂芬·戈德史密斯、[美]威廉· D．埃格斯：《网络化治理—公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社2008年版，第6页。 

[7]See Niklas Luhmann, Law as a Social System, Oxford University Press, 2004, p. 1152转引自罗文波：《预期的稳定化—卢曼的法律功能思想探析》，《环球法律评论》2007年第4期。 

[8]强能政治的基础是公共权力占有和支配的社会资源足以实现治理社会的目的。在这种治理形式下，公共权力和公共社会有所分离，公共社会有其自由活动的空间。但公共权力所占有和支配的社会资源使其有足够的能力驾驭和控制社会，施政方式灵活多样。参见徐勇：《GOVERNANCE：治理的阐释》，《政治学研究》1997年第1期。 

[9]例如近日，安徽省径县民政局对一违反规定土葬的逝者强行火化，引发了强烈的社会负面反响。参见李光明：《安徽泾县“挖坟焚尸”事件调查》，《法制日报》2013年12月30日，第四版。 

[10]有学者主张前瞻性政府是对回应性政府的超越，参见张康之：《把握服务型政府研究的理论方向》，《人民论坛》2006年第3期。但笔者认为对危机的回应本身亦能包含前瞻性政府的功能预设，据此依然保留“回应性”此一更具中性和普遍性的理想型称谓。 

[11]科恩指出，给出法律理由，即论理说理是法治的本质属性之一。参见[美]玛蒂尔德·柯恩：《作为理由之治的法治》，杨贝译，《中外法学》2010年第3期。

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稿件来源：《法制与社会发展》2014年第4期    作者：江必新，王红霞

原发布时间：2014年

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