【关键词】：依法执政；党的领导；依法治国

      党的十八届四中全会《决定》指出：“依法执政是依法治国的关键。”要求“把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”，此前，党章和党的重要文献已多次强调：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”可以说，依法治国的关键在于依法执政，关键之关键则在于如何确保党在宪法法律范围内活动，超越了这个范围又该怎么办。执政以来特别是改革开放以来，我们党已意识到并高度重视这个问题，也努力加以解决，成效有目共睹。但是坦率地讲，这个问题并未很好解决。且不说改革开放之前，即便近些年发生的一些事情，就足以令人触目惊心。日常实践中一些党政机关及其领导干部违纪违法问题一再发生，也同样说明问题。这次四中全会在强调“党的领导是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证”的同时，一个重大贡献和重大意义，就是用一系列扎实、管用的制度、机制，对党坚持在宪法法律范围内活动，提供了强有力的具体保障。

     宪法实施和监督制度。《决定》要求：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这一制度要求，可以说是《决定》的第一亮点，被列为第一条也在行文顺序上凸显其重要性。因为此前中央已提出建立违宪审查监督制度，全国人大常委会已在工作操作层面上开始探索实施，有关部门对地方、部门规范性文件也开展过清理工作，但力度、效果尚不理想。这一次，不仅以中央全会《决定》的高度，而且在内容上、表述上，进一步加以明确和界定，取得了重大进展。随着这一制度的健全完善，地方党委、政府违宪违法的红头文件将从源头上被禁止，一些有悖法理、于法无据的部门规定乃至“奇葩”式立法也将及时得到有力处置，难以大行其道。《决定》还明确提出：“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”这就体现了制度的刚性和力量。《决定》“依法赋予”地级市立法权，这有利于充分发挥地方积极性，因地制宜依法治理，但如约束不力，也容易违宪违法，加强审查监督更加必要。

     政府职能法律制度。《决定》提出，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化；行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为；推行政府权力清单制度；完善中央和地方不同层级政府事权法律制度，既依法全面履行职能又各有侧重。这方面法律制度，应该说是依法行政乃至依法治国基础性法律制度，也是保证党在宪法法律范围内活动的基础性法律制度。因为党委意图往往要靠政府落实，一些地方党委干预社会、干预行政，往往通过行政机关实施，其中自然也包括一些越出宪法法律范围的活动。而随着这方面法律制度的落实，政府职能、行政权力得以依法、科学规范，对党委的不当干预乃至违法干预，自然起到“釜底抽薪”的作用，干预难以有效了。去年，中央专门开会推进地方政府职能转变，在此基础上，四中全会明确要求从法律上规范中央和地方不同层级政府事权，并指明了各自的重点职能，特别是要求省级政府强化公共服务职责，市县政府强化执行职责，这必然有助于从法律上、源头上制止上级对下级的随意干预，也有助于淡化地方政府的经济职能，告别GDP挂帅，既确保政府职能到位，又严防越位、错位，进而避免地方党委施政超越宪法法律范围。

     重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。法律的生命力在于实施，实施的保障则在于以国家强制力为后盾的责任追究；没有责任追究或追究不力，法律就不成其为法律，更谈不上法治。这次四中全会在明确重大行政决策法定程序、要求建立行政机关内部重大决策合法性审查机制的基础上，规定了重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，在约束、规范决策权上取得了重要进展。这一制度的建立实施，必然有助于遏制人们诟病已久的“三拍”现象（即“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”），对一些精心策划决策实施的政绩工程、形象工程，也将发挥遏制作用。在此，不由想起中央政治局常委、中央纪委书记王岐山8月25日在全国政协十二届常委会七次全会上就作风建设作专题报告时指出的，当前乱作为危害要大于不作为，因此首要任务是通过严惩腐败、正风肃纪来制止乱作为。在这次十八届中央纪委四次全会上，王岐山同志再次强调类似问题，他严厉指出：“在如此高压态势下，仍有一些党员干部不收手、甚至变本加厉，有些地方甚至出现‘塌方式腐败’，令人触目惊心！”我理解，这里所讲的乱作为，直接所指是腐败行为、不良作风，其实也应包括违法决策、随意决策行为，而且二者本身也有密切联系，前者往往通过后者实施。其实，单就施政效能、行政哲学观点看，老子哲学的“无为而治”也可以告诉我们，很多情况下不是非要做什么、非要做多少事才最适当，不做什么、少做什么可能更重要；有时需要做好“加法”，有时更需要做好“减法”，简政放权就是这个道理。当然也要区分情况，必须履行的职责而不作为同样属于超越宪法法律范围，同样不允许，同样要问责。

     保障依法独立行使审计监督权制度。《决定》除强调审计全覆盖外，明确提出：“强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。”《决定》在强化行政监督方面推出了一系列举措，提出了一系列要求，这里单讲审计，是因为这最要害、最具实质性突破，对加强权力监督、发现和纠正违宪违法施政行为直接、具体、有效。审计是对国家资财的监管，看住了“钱袋子”，也就捆住了党委、政府及其领导干部随意花钱、违法施政的手脚。

      以上四个方面制度、机制是《决定》在立法、行政方面对党在宪法法律范围内活动的具体保障，以下三个则属司法方面：

     过问干预司法案件记录和责任追究制度。包括两方面：一是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。这是直接针对党政机关及其领导干部的。二是建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。多年来，一些地方、一些领域“案子一进门、两头都找人”的说情风盛行，不仅法治不彰、公平正义受伤，办案人员很为难，领导干部、其他司法人员也不胜其烦，难以摆脱，更不用说诱发腐败，催生掮客。这方面制度的建立实施，必然有利于强化法治，维护公平正义，预防腐败，也能在一种程度上帮助司法人员和领导干部从说情风中解脱出来，发挥保护作用。

     跨区域司法制度。最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。司法管辖范围本没有必要全都与行政区划一致，但是对于历史形成且比较固化的现状，要加以改变，也不宜像一些人主张的那样一步到位，这样建设性的“增量改革”显然更加稳妥。今后，普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理，这一司法体制的重大变革，就能对法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权、排除地方和部门保护主义的干扰、平等保护各方当事人，提供强有力的体制保障。

     司法人员职务常任制和责任追究制。一方面，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。另一方面，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制；对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任；对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马。

      说到反腐败，其实不仅司法人员依法履职、遵纪守法离不开反腐败，各级党政机关及其领导干部更是如此。上面所列七个方面制度、机制要真正发挥作用，真正确保党在宪法法律范围内活动，归根结底，最具决定性的，还是从严治党。正如王岐山同志在十八届中央纪委四次全会上强调的：“治国必先治党，治党务必从严。”“依法治国从根本上讲是对党自身提出的要求。承诺高，期盼更高。全面推进依法治国的旗帜一旦举起，党就必须提高依法执政水平，严格按照宪法和法律治国理政；党员特别是领导干部就必须做遵纪守法的模范，决不能打法律的‘擦边球’、搞‘越位’。”因此，从严治党可以说是上述七个方面制度保障之保障。对此，党的十八届四中全会和十八届中央纪委四次全会作出了一系列部署，其中比较突出和要害的有：完善党委依法决策机制；加强党内法规制度建设，完善党内法规制度体系，严明党的各项纪律；把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系；党风廉政建设和反腐败是一场输不起的斗争，必须持之以恒地正风肃纪、整治特权、惩治腐败，形成严密的长效机制；纪检监察机关要按照全面推进依法治国的要求，深化转职能、转方式、转作风，打造一支忠诚、干净、担当的纪检监察干部队伍，聚焦中心任务，强化执纪、监督、问责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。

      正如《决定》指出的：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。”上述制度、举措都是扎扎实实的“干货”，要落实到位、取得成效、健全完善还需要一个过程，本身也是初步的，但新的进程开启了，我们既要充分认识其重大意义，更要充满必胜信心！ 

稿件来源：求是网   作者：孙长忠

原发布时间：2014年11月18日

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