【中文摘要】近年来，我国一直为缅甸难民问题所困扰，由于国内没有相关立法和完整的难民救助制度，造成我国政府在救助缅甸难民陷入两难境地。而欧盟的难民政策与各成员国的国内法相互交织，为欧盟各国在处理难民问题时提供了现实法律依据和实际经验，其所构建的一套难民救助制度也有值得我国借鉴学习之处。因此本文从欧盟有关难民立法和难民制度的建设出发，分析其有益之处，结合我国的难民救援实践，为我国的难民制度构建提出可行性建议。
【全文】
一、欧盟难民制度简述
（一）欧盟难民制度的产生与发展
1.欧盟难民制度的初始发展
近两年愈演愈烈的欧盟难民危机使得刚从金融危机中艰难走出的欧洲联盟再次陷入泥沼。而欧盟的难民政策、各成员国国内的难民制度、德法两国的难民举措与其他国家面对难民问题的抵触相互交织，导致了欧盟现有的难民制度难以实际发挥有效作用。
二战以后，从欧共体开始一直到欧洲联盟，欧盟组织一直在强化自身的力量以建立一个强大的统一的欧洲，欧盟各国除了在经济、政治、外交、军事等领域保持一致以外，自然在处理难民问题上开始逐步寻求统一的政策制度。
欧盟及其成员国着眼于保护人权和民主宪政等理念，自1951年《日内瓦公约》及1967年《议定书》以后，从自身实际情况出发，在难民保护制度方面逐步制定了系列法律规范，并在此后的实践中积累了丰富的裁判经验，为国际上处理难民问题提供了宝贵的借鉴。
于1987年生效的《单一欧洲法令》（又称《单一欧洲文件》）开启了欧洲各国消除彼此壁垒、协同处理国际避难事务的重要一步。《马斯特里赫特条约》的生效使得欧盟孕育而生，避难事务成为其三大支柱的重要一部分。
2.《申根协定》的签署
1985年德国、法国等国在卢森堡边境小镇申根签订《关于逐步取消共同边界检查》的协定，即《申根协定》。该协定旨在取消各国相互之间的边境检查点，并协调对申根区之外的边境控制。即在各个成员国家之间取消边境管制，持有任意成员国有效身份证或签证的人可以在所有成员国境内自由流动。根据该协定，旅游者如果持有其中一国的有效签证即可合法地到所有其他申根国家参观。故该协议的生效，实质性地推动了欧盟及相关成员国就建立统一的边境和难民制度。
3.“都柏林条例”的推进
随着加入《申根协定》的国家愈发增多，虽然彼此之间边境的开放使得“申根国家”内部的边界消失，但各成员国仍然是完全的主权国家，因此急需一个避难事务责任分担机制来协同各国在难民事务上的纠纷。《都柏林条约》以及此后的修订版本应时而生，为成员国处理国际难民问题提供了较为详尽的制度方案。
4.欧洲法院对难民事务的司法管辖权
在以往，欧洲法院对于发生在欧盟的避难问题仅能够在各成员国之裁决无效之后经司法救济才能对难民事务进行裁判，也就是说如果成员国司法机关的裁决生效，则欧洲法院再不能进行管辖。而《里斯本条约》则为欧洲法院行使司法管辖权赋予了更大的权能，成员国法院就难民问题可以提请欧洲法院先予裁决，这就便利了欧洲法院就欧盟的难民问题所涉及的法律问题进行更多的管辖，从而从司法角度促进了欧盟内部难民政策的贯彻执行。
欧盟难民制度的构建经历了一个从成员国国内法到欧盟法律、从成员国间条约再到详细的欧盟立法的发展过程，整个“都柏林体系”。
（二）欧盟难民制度的有益规定
1.指纹识别系统的建立
根据《都柏林公约》，避难申请者只能向欧盟成员国提出一次避难申请，但由于各个信息无法及时沟通，这就无法确定申请者到底在哪国或哪些国家提交了多少次避难申请，因而，根据欧盟委员会的建立，欧盟建立的指纹识别系统。即规定，任何申请者在任何成员国提出避难申请后，其指纹数据将上传至中央数据库，然后经过数据库的比较，从而确定该申请者是否在其他国建递交避难申请并决定是否批准该申请。因此，这项制度的建立，大大便利了欧盟成员国难民登记批准工作，也促进了各国信息互通，规范了整个欧盟的难民入境管控手段。
2.明确承担审查避难者责任的国家
根据现行的欧盟关于难民管理的《都柏林协定》相关规定，难民事务首先应由难民的第一入境国负责处理。第一入境国是欧盟难民治理的第一责任人，负责难民的救援、接待、注册、审核发放到欧盟其他国家所需文件以及遣返等工作。[]因此当国外避难申请者进入某一成员并向该国提交避难申请的，则该国承担对该难民进行登记审查的责任。但该规定却导致了成员国的争议。由于各国国内法对难民制度的差异、各国对难民的不同态度以及成员国在执行该项规定时力度的不一致，造成了一些国家拒绝承担责任，诱发了彼此之间的不信任。鉴于此，欧委会制定了新的替代规则以实现成员国责任地公平分担。
纵然审查责任制度在发展中产生不少阻碍，但是该项制度的建立却为欧盟整体难民制度的实施和完善发挥了重大作用。基于该制度，可以由随机一国承担审查登记责任而达到所有国家共享信息的目的，一方面避免了各国重复审查登记，节约了行政资源；另一方面由于入境欧盟的难民已经完成了必要的手续，因此当该难民根据《申根协定》自由流动于“申根国家”时，任何一国都能便利地通过欧盟签证核查监管该难民，从而达到有效管控的目的。
3.规定成员国接纳难民的最低限度标准
欧盟要求在避难申请过程中各成员国要在信息提供、流动自由、住房饮食、卫生保健及未成年人教育等方面采用统一标准，并建议避难申请者可以在东道国自由流动，成员国不得因避难申请需要审查而对之进行拘留；申请者及其陪伴的家庭成员享有健康护理的权利；儿童无论作为申请者还是作为家属都应被送至学校接受教育；申请者在申请提交后的6个月内有权进入劳动力市场，成员国不应禁止申请者及其陪伴的家庭成员，在申请提交后参加为期6个月的职业培训；应考虑未成年人、残疾人、老人及孕妇等群体的特殊利益。[]该项规定有以下几个方面的意义：第一，符合并恪守了欧盟及其成员国一贯坚持的人权保障和民主宪政理念，是该理念的法律化、具体化；第二，继承并发展了《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》等国际法律规范；第三，为其他国家构建本国的难民法律制度提供了可供借鉴的样本；第四，通过明确的法律规定，保障入境难民的人权及其他合法权利，赋予申请避难者以在欧盟稳定生存发展的机会，避难了避难申请者被遣送回国或遭受危险而再次发生人道主义危机。
4.建立难民基金
即使欧盟自身经济发展水平较高，但在处理难民问题上也常常面临资金的问题。1999年坦佩雷欧洲理事会即呼吁建立处理紧急情况的财政后备作为应对流离失所或避难寻求者的主要措施。第二年，欧洲理事会决定建立欧洲难民基金。该基金的主要目标之一是通过给予财政支持来缓解成员国的负担，以便申请者难民地位或临时保护的人提供住宿和法律建议等接纳条件。另外，难民基金还支持难民和流离失所者在适应成员国一体化和适应进程，并为遣送流离失所者回归原原属国及其安置提供支持。[]由此可见，处理难民问题急需要法律制度的规范与完善，更需要大量财力的投入。而难民基金的设立为欧盟解决难民问题和保障难民的基本物质发展提供了最坚实的资金基础。
二、中国难民保护的实践
（一）印支难民
1975年越南独立之后，开始实行扩张和反华政策，实施了震惊世界的侵犯人权行为，制造了规模巨大的印支难民潮（这些难民主要来自越南、老挝和柬埔寨），大部分的印支难民选择进入中国。[]当时，虽然中国尚未加入《难民地位公约》和《难民地位议定书》，但出于人道主义考量，中国政府接收并安置了进入中国的印支难民。
1.人道主义接收
中国从1978年期开始接收印支难民，短时间内大量涌入的难民给当地政府带来了巨大的压力和困难。广西壮族自治区东兴镇见证了当时的困境：该镇当时常住人口只有1万多人口，而入境的越南难民却近10万人，最多一天达4000多人。因转运上的困难，住在镇上的难民组多是有4万人。由于大批难民突然涌进，该镇几乎把所有的机关、民房、学校都腾出来安置难民，与越南接壤的广西自治区各口岸如此，云南省的河口等有关口岸也一样。[]
2.分散融合安置
在国际上，安置难民一般都是采取建立难民营的方式进行。但我国政府在安置印支难民的时候并没有采用这种方法，而是根据难民自身的特点，实行社会融合安置，分别安置在196个安置单位。[]迄今，居留在中国的印支难民及其子女数量已达29.5万人，其中绝达多数是越南难民，占99%，且多为华裔越南人或越籍华人，，少数越南人、老挝人和柬埔寨人，分布在我国南方六省（区）。
3.平等相待，适当照顾。
我国政府在安置印支难民问题上采取了“一视同仁、平等对待、同工同酬、适当照顾”的政策。为难民提供基本的额生活保障，并在居住、培训、就业、子女教育等方面给予优惠政策，以帮助印支难民与当地居民和谐共存。
4.与其他国家和国际组织合作
为妥善解决印支难民问题，我国政府陆续接回流入香港、澳门、日本等地的难民。同时与联合国难民署展开积极合作，共争取到9000万美元无偿援助。在民政部指导下，在六省（区）接待安置印支难民办公室的努力和当地政府的支持下，共执行了约600个项目，其中包括工业创收、农业创收、水电工程、难民住房、灾害救济、医疗卫生、学校教育等项目。[]这些项目的成功建设与运作，大大改善了难民的居住和生活条件，保障了难民子女及时接受教育的机会。
5.展开难民遣返工作
根据国际公约，按照难民自愿原则遣返3500多名老挝难民。自愿遣返难民既是处置和安置难民的最佳方法，也是国际通行做法。中国政府在加入《难民地位公约》以后，严格遵守公约的规定，积极承担相应义务。对愿意回国的难民给予便利，对选择留在中国的难民继续提供生产生活上的帮助。
（一）当前缅北难民的实践
近年来，缅甸政府与缅甸北部少数民族武装战火重燃，缅甸政府军与部分少数民族地方武装在缅甸北部靠近中国的地区发生军事冲突，导致部分缅甸边境民众为躲避战乱进入中国境内。出于人道主义考虑，中国地方政府暂时收容了他们，并将受伤者送往中方医院救治,并为边境民众提供登记、食物、帐篷等基本生活所需，劝告其在冲突停火后返回缅甸。
由上述可知，目前我国政府在处置缅甸难民时采取的仍然是人道主义救助措施。虽然我国在上世界八十年代已经加入《难民地位的公约》和《难民地位的议定书》两项国际条约，但是由于公约对难民的定义过于狭窄，我国政府也因此将缅甸难民称之为“边民”，这也就限制了我国政府对缅甸难民的人道主义救助。另一方面，由于国内立法的空白，也使得中国政府在处置难民问题时只能奉行“一事一办理”原则，极大地制约了我国政府妥善有效处理难民问题。
（二）缅甸难民问题对中国的影响
近年来缅北武装冲突不断，一遇战事缅北少数民族纷纷避走中国逃难，这就对我国边疆的安全、治理和发展带来了巨大的挑战。
1.影响边疆社会稳定
多年来缅甸一直动荡不断，缅甸政府与缅北民族地方武装之间时常冲突，虽然过去有过停火走向和平的尝试，但时至今日，联邦政府与少数民族地方之间一直未能就民族自治、少数民族权利和地位、参政议政等问题达成一致，这就导致缅北一直处于不稳定状态。而一旦缅北发生冲突，普通民众就会大量涌入与之一衣带水的中国躲避战乱。大量进入的难民必然对地方生活的治安、管理造成威胁。由于缅北难民不被缅甸政府承认，因此他们没有任何身份证件，也就不能申请办理护照，这对我国有效进行人道主义救助和管理都提出了挑战。
2.影响两国边境贸易
中缅边境贸易由来已久，有两千多年的历史。“早在秦汉时期，我国商人便开辟了一条由四川成都、宜宾经滇西大理、保山、腾冲、德宏进入缅甸、印度‘博南古道’，也就是南方丝绸之路”。[]新中国成立以后，两国边境贸易快速发展，边民往来络绎不绝，促进了当地经济社会的发展。然而缅甸政府与民族地方武装之间的摩擦、对峙，给中缅两国的贸易带来了巨大的不稳定性。双方一旦冲突交火，一方面在当地经商的中国商人会纷纷撤回国内，从事边境贸易的店铺、商品等都会蒙受经济损失；另一方面，缅北的难民也会仓促逃亡中国，对于他们而言也会造成财产乃至人生损失。概而言之，即战火纷飞的缅北必然造成社会失序，不和谐稳定的社会断然会严重影响两国贸易的开展。
3.影响我国的外交
如何妥善处置缅甸难民问题，对我国政府而言始终是一个棘手的问题。一方面，中国政府与缅甸政府一直保持着友好的双边关系，另一方面也与缅北少数民族发展良好的关系，更且缅北一些少数民族本身就是汉族（缅甸称为果敢），有的与我国境内的其他少数民族同宗同源，边境上的民众彼此往来密切，了无国境之分。因此，一旦政府与少数民族发生交战，我国将处于一个极为被动的局面。以2012年缅甸政府与克钦独立军武装冲突为例，涌入中国境内的不论是缅甸“边民”，还是“难民”，无疑都可能使中国的外交处于复杂的外交的困境中。在处理缅甸难民问题上，如果中国延长难民停留时间，缅甸政府则会认为中国政府支持民族地方武装，这样中国就与缅甸政府的关系会变得紧张。反之，中国则会民族地方武装的关系变得紧张。如果中国不实行人道主义救援，就会被西方国家指责为违反国际法中的难民“不推回”原则，则会陷入外交的困境之中，进而也影响中国的国际形象。[]
4.危害“一带一路”的建设
“一带一路”倡议是我国推行的一项重大国建战略，其实施地域也面临着诸多风险与挑战。而其中所存在的难民问题，则与相关国家政局是否稳定、宗教或民族问题是否突出、经济发展水平是否较高密切相关。[]缅甸作为“一带一路”沿线国家，其国内佛教与基督教、缅族与其他少数民族之间长期冲突，国内政局不稳，长久的内战必然影响到“一带一路”的顺利实施。
首先，难民问题会导致难民接收国国内经济社会的不稳定。经济的发展离不开国内社会秩序的长久稳定。而不时爆发的难民危机会大为影响我国边境城市正常的经济发展秩序，也会给当地政府的管控造成压力。其次，缅北难民易成西方攻击中国的借口。“一带一路”的建设和中国对缅甸的投资发展，依赖于中缅之间平等稳定的关系，而缅甸本不稳定的政局和不断的民族冲突更是容易成为西方炒作“中国威胁论”的借口，破坏两国关系的正常发展，阻碍正常贸易往来。最后，缅甸或成反华前沿。缅甸凭借其优越的地理位置，有助于中国打造通往印度洋、中东、欧洲的便捷通道。然而近两年，缅甸加速靠向美日两国，与美国和日本互动频繁，日本的介入更是被渲染为“包抄中国后院”。因而，缅甸的对华立场将根本性地影响到两国的正常邦交，若被美日两国裹挟的缅甸，必然对中国的“一带一路”建设产生巨大影响。
三、我国的难民制度
（一）我国难民制度的不足之处
1.有关难民法律保护缺位
目前，我国与难民有关的法律主要有以下三类：一是国际公约，即我国加入的《难民地位公约》和《难民地位议定书》；二是双边条约，如中国与老挝签订的《关于遣返老挝在华难民的议定书》；三是国内法，我国宪法第32条规定“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人可以给予受庇护的权利”。又《外国人入境出境管理法》第15条规定“对于因为政治原因要求避难的外国人，经中国政府主管部门批准，准予在中国境内居留”。从上述法律规范可知，我国国内法对难民的法律制度规定属于原则性的规范，缺乏可以细化操作的条款，并且至今也没有专门保护难民的法律出台，更没有专职难民工作的机构。结合前述我国政府对于缅北难民奉行的“一事一办理”原则，便不难发现，由于缺乏法律规定，我国政府在处置难民问题上唯有临时想办法，本着人道主义精神进行救援。
2.缺乏应急难民处置体系
由不定时爆发的缅北难民问题可以看出，每次难民涌入中国，我国都是迅速要求公安、民政、卫生、边防、武警等部门和社会力量进行救助。而难民问题牵涉甚广，既需要多个部门、多种力量协同行动，更需要专业化的机构进行处置。而我过目前恰恰没有设置专门负责难民处置的部门，主导整个难民救助工作。也没有应对难民问题的应急体系。当难民问题发生时，往往是层层命令，多头调动，最后才能实际到位进行救援，这就大大制约了难民救助工作的时效。
（一）构建难民救助制度的建议
欧盟在难民立法和实际操作中积累了较为丰富的经验，构建了一些较为有益的制度，其当前的难民处置措施也给以我们以启迪，因而借鉴欧盟的经验，为我国的难民制度构建提出可行方案。
1.加快立法，构建难民救助法律框架
第一，要尽快制定难民法及相关细化规定，使我国的难民救助工作在法律框架下进行，做到有法可依。
第二，扩大“难民”定义范围，当前的国际公约将难民的范围限制在“政治难民”之内。而目前由于战争、宗教、经济等问题产生的难民愈发增多，因此必须扩大难民的含义范围，使更多在本国遭受各种压迫的民众可以在他国得到救助。
第三，明确难民的认定标准、统一难民甄别程序。通过立法明确难民的认定标准和程序，统一全国难民甄别和审批程序，规定难民进入中国以后应主动提交申请，并由其首次提交申请之省份或城市为主负责甄别、登记和审批，发放难民证明，采集指纹等生物学信息，并向主管机关报送数据。
第四，依法明定难民待遇标准，此前我国在救助难民时，对于难民的医疗卫生、教育培训、住房饮食等问题只能依托人道主义，这就使得难民难以获得有效和可靠的救护，因此有必要对难民的待遇标准进行明确和细化，以做到公平统一，也可以防止政府随机滥用权力，贪污腐化。
2.设置专职机关
难民的妥善处置，需要专门的机关负责实施。而我国则是公安、民政和外交部门都具有一定的管辖权力，这三个部门协同配合有利于难民工作的有序进行，但也容易导致各自职责交叉、互相推诿。因而结合我国的实践，可以设立专职难民事务的部门，由其主管难民工作，并由公安、民政、武警、卫生等部门配合为辅，形成一套权责明确、高效运作的办事体系。
3.完善难民权益的司法保护途径
当难民进入中国境内以后，根据属地主义的规范，其权益受中国法律保护。因此，当难民申请入境避难未被批准时，应当允许其通过司法途径救济自己的权利。
4.加强国际合作
一方面我国要加快与联合国难民署等国际组织的合作，争取更多的资金支持，另一方面也要密切与其他国家的联系，学习其在难民保护方面的先进经验。以欧盟为例。首先，可借鉴其难民基金制度，设立专职救助难民的基金，以解决在难民救援上的资金问题；其次，还可以确立难民安置分摊制度。我国在处置印支难民问题上，主要将印支难民安置在了广西、广东、云南、海南、福建、江西六地，这就大大减轻了一省的安置重任，有效分担了难民带来的治安、卫生、环境等压力。
