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我国新冠疫情防控已进入第三年，不可否认，在这三年的疫情防控期间内，在公众的配合下，中央和地方政府采取了许多有效的疫情防控措施，使得疫情处于可控状态。然而，今年以来，我国许多地区频频出现了名为“静默管理”的疫情防控措施，多地的“静默管理”措施给当地企事业单位的正常生产经营和公众的日常生活、学习带来了较大影响，引起了广泛的关注。2022年10月13日，国家疾控局传防司司长雷正龙同志在国务院联防联控机制新闻发布会上表示，疫情防控不能简单化，不能以“静默”代替管控。但此后的静默管理措施仍然此起彼伏。静默管理到底是否具备合法性，目前多地实行的静默管理措施存在哪些问题？笔者试图从行政法的视角作一检视。
一、静默管理的合法性
笔者梳理了各地政府出台的（一般为县级政府防控部门出台）名称中包含“静默管理”的相关通告，发现各地的静默管理措施大同小异，主要包括：（1）所有居民原则上居家；（2）除相关保障民生的企业或重点企业外，所有经营性场所暂停营业；（3）学校及校外培训机构停止线下教学；（4）城市公共交通、出租车、道路旅客运输等暂停营运，除保供、保产、保稳、防疫车辆外，其他实行“不进不出”管控措施。笔者认为，从行政法的角度而言，各地实行的该等静默管理措施至少存在如下合法性问题：
（一）要求所有居民居家不外出违反了法律保留原则
美国政治学家古德诺在其名著《政治与行政》中将国家的功能分为两种，一是国家意志的表达，一是国家意志的执行，前者称之为政治，后者之为行政。他进一步指出，在民治的政府中，表达机构理所当然比执行机构更能代表人民，故在民治政府中必然要求执行机构服从表达机构。由此古德诺认为：政治与行政取得协调的基础在于政治对行政的适度控制 [1]。在传统的宪政理论中，“无法律即无行政”被奉为圭臬，但随着福利国家的兴起，在传统的警察行政之外，服务行政日益深入人心，行政体系和行政权的扩张已不可避免，传统的“无法律即无行政”亦不得不作出改变，行政机构拥有了立法权及广泛的自由裁量权。但即便如此，对行政权的控制仍然是当代宪政的基本内容之一，只不过在控制的方式上发生了变化，法律保留原则代替“无法律即无行政”即是这一变化的体现。正如有学者所言，虽然法律保留的适用范围存在着由侵害行政（狭义行政行为）到权力行政或国家活动重要事项等种种衍变，但保障公民自由权的基本内核却保持着连续的一致性。[2]在侵害和限制公民某些基本权利的情况下，行政机关必须仅能依据法律而进行，行政机关在此等情形下没有立法权，立法机关也不能将此等立法权授予行政机关，此为法律保留原则的一个核心。
根据我国《立法法》第八条第（五）项和第九条的规定，限制人身自由的强制措施和处罚，即属于法律绝对保留事项之一，该等事项只能由法律制定且不能授权给国务院制定。《行政强制法》第二条第2款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”根据《行政强制法》第九条的规定，限制公民人身自由的行政强制措施，只能由法律设定。根据上述规定，要求居民居家不外出即属于限制公民人身自由的一种行政强制措施，故只能由法律设定。目前关于突发公共卫生事件中可以对人身自由予以限制的法律，主要体现在《传染病防治法》和《突发事件应对法》中。根据该两部法律，可以被采取限制人身自由的对象包括病人、病原携带者、疑似病人以及上述人员的密切接触者，但静默管理措施的发布方却要求所在区域所有居民都居家不得外出，而这些居民并不属于《传染病防治法》中界定的病人、病原携带者、疑似病人，亦不属于国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组发布的《关于印发新型冠状病毒肺炎防控方案第九版的通知》（以下简称“《国务院第九版新冠防控方案》”）中界定的密切接触者。因此，该措施的采取明显违反了法律保留原则。
（二）实施全域静默的做法违反了比例原则
比例原则源于德国法，被誉为德国行政法的皇冠原则，后逐渐被多国接受。传统的比例原则包括三个子原则：一是合目的性，即行政权力的行使是为了达到法定目的，如果行政权力的行使未能达到法定目的，则不符合合目的性原则。二是必要性原则，也称最小侵害原则，即为了达到法定的行政目的，行政权力的行使应采取给民众带来最小侵害的措施；三为均衡性原则，也称狭义比例原则，即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须相称，如果该等措施实施的结果会给民众带来超过行政目的价值的侵害，那么该项行政权力的行使就违反了均衡性原则。在上述传统的三阶比例原则之外，亦有学者提出应在比例原则中加入第四个子原则即目的正当性原则，认为传统的三阶比例原则是对手段选择裁量的规范，而目的正当性审查是对目的设定裁量的规范，它可以起到有效限制目的设定裁量的作用，并认为，当代国家行政者制定的行政规范日益增多，而这些行政规范制定的民主程度并不高，普遍存在“民主赤字”的问题。通过审查这些存在“民主赤字”的行政规范的目的正当性，能有效监督行政者，从而也能有效改善民主质量。[3]
我国现行相关法律法规中并没有明确规定比例原则，但有与该原则类似的规定，比如《突发事件应对法》第十一条第一款规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施”。《行政处罚法》第 5条第 2款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《行政强制法》第 5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”国务院发布的《人民警察使用警械和武器条例》第 4条规定 ：“人民警察使用警械和武器 ，应当以制止违法犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则。”此外，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第 5条指出依法行政的基本要求包括合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，其中合理行政是指“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”
在发生突发公共卫生事件的情况下，赋予政府一些在常态下无法拥有的限制公民基本权利的权力是可以理解和接受的，从某种意义上说，这种紧急情况下政府权力的扩张是为了更好地在紧急状态下保护民众的权利。但正如孟德斯鸠所言“一切有权力的人都很容易走向滥用权力，这是一条千古不变的经验，有权力的人直到把权力用到极限方可休止”，[4]如果不对该等权力进行一定的制约，则该等权力将容易被滥用，从而从根本上侵犯公民的基本权利，进而损害社会整体的公共利益，这就与赋予政府紧急情况下特权之本意背道而驰了。因此，政府在紧急情况下行使的权力也应遵循比例原则，而且更应遵循比例原则，因为其限制/剥夺的往往是常态下不会限制/剥夺的公民的基本权利。
根据我国《传染病防治法》第四十二条的规定，传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取下列紧急措施并予以公告：（一）限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；（二）停工、停业、停课；……（五）封闭可能造成传染病扩散的场所。《突发事件应对法》第四十九条规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：……（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；……（四）关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施； ……”仅从法律的规定看，各地静默管理措施中的经营性场所暂停营业、学校及校外培训机构停止线下教学、实行交通管制等措施，均在上述法律规定的可采取的应急处置措施范围内，且采取该等措施的主体县级人民政府亦是有权主体 [5]。然而，在全域范围内采取该等措施，是否符合比例原则就值得斟酌了。
首先，是否全域任何经营性场所都是“危险场所”“可能造成传染病扩散的场所”？《国务院第九版新冠防控方案》中对重点场所和重点机构进行了界定：重点场所为人员密集、空间密闭，容易发生聚集性疫情的场所，如车站、口岸、机场、码头、公共交通工具（汽车、火车、飞机和地铁）、物流园区、核酸检测点，农贸（集贸）市场、宾馆、商场超市、健身娱乐场所、理发洗浴场所、影剧院、体育场馆、图书馆、博物馆、美术馆、棋牌室、封闭游船、剧本杀、月子中心，商品展销与售后服务场所、会议中心、宗教活动场所等；重点机构为维持社会正常运转或容易发生聚集性疫情的机构，包括党政机关、企业和事业单位、医疗机构、儿童福利领域服务机构、养老院、护理院、监管场所、高等学校、中小学校、托幼机构、培训机构、劳动密集型企业和工地等。因此，笔者理解，除非某场所和相关机构已经出现确诊病例、疑似病例或密切接触者，否则停业的至多应该是重点场所和重点机构，而不应该是全域的经营场所。而且，全面停业是否是唯一可以选择的措施，是否可以以暂停线下营业、出入持24小时或48小时核酸绿码等方式取而代之？笔者认为，静默管理中的该等措施违反了比例原则中的必要性原则。
其次，根据《国务院第九版新冠防控方案》附件6《新冠肺炎疫情风险区划定及管控方案》，为指导各地在疫情处置中做好风险区域划分，有效落实风险区域相关防控措施，最大限度降低疫情对人民群众生产、生活的影响，一旦发生本土疫情，应尽早将病例和无症状感染者所在县（市、区、旗）精准划分为高风险区、中风险区、低风险区三类风险区，实施分类管理措施，并根据疫情形势及时动态更新风险等级及管控措施。根据该附件6，风险区域划定及防控措施如下表1所示。然而，笔者发现，不少实行静默管理的区域，并不属于中高风险区。该等做法可以说是枉费了《新冠肺炎疫情风险区划定及管控方案》制定者的苦心，未能实现精准防控，未能平衡好疫情防控和最大限度降低疫情对群众生产、生活的影响的关系，违反了比例原则中的必要性原则。此外，笔者发现有些地区并未发生疫情却也实行静默管理，或者以静默管理演练的名义实施静默管理，这不但不符合比例原则，甚至还有违反前述《传染病防治法》《突发事件应对法》相关规定之嫌，因为根据述《传染病防治法》《突发事件应对法》相关规定，实施相关措施的前提是“传染病暴发、流行时”、“公共卫生事件发生后”。
表1：《新冠肺炎疫情风险区划定及管控方案》中规定的风险区域划定及防控措施
最后，有些地方的全域静默时间过长，有的甚至长达一两个月。根据《国务院第九版新冠防控方案》附件6《新冠肺炎疫情风险区划定及管控方案》，中高风险区的解除均有明确的标准，即：如为高风险区，则连续7天无新增感染者，且第7天风险区域内所有人员完成一轮核酸筛查均为阴性，降为中风险区，连续3天无新增感染者降为低风险区；如为中风险区，则连续7天无新增感染者，且第7天风险区域内所有人员完成一轮核酸筛查均为阴性，降为低风险区。而且，按照该管控方案，一般而言中高风险区不会覆盖整个县域，范围相对狭窄，所涉人员不会太多，因此封控的时间不会太长。但由于该管控方案并未涉及“静默管理”措施，因此各地解除静默的时间没有任何标准可遵循，全由各地自行判断其采取静默措施的理由是否已消除，如消除方可解除静默措施。然而，由于是全域静默，所涉场所和人员范围广泛，想要确保采取静默措施的理由消除又谈何容易？这便导致了有些地方的静默管理时间延了又延，时间大大超出了公众的预期和忍耐极限，社会矛盾激化，造成了非常负面的影响。笔者认为，这种长期的全域静默管理，已经完全违背了采取静默管理措施所要保护公众利益的初衷，其实施的结果给公众带来的侵害已超过其行政目的的价值，违反了比例原则中的均衡性原则。
二、从行政法视角看“静默管理”的产生原因
为何在中央已经明确不能以“静默管理”代替管控的情况下，静默管理仍然在多地此起彼伏？原因可能是多方面的，以下笔者仅尝试从行政法视角提供解释。
（一）《突发事件应对法》赋予地方政府的紧急处置措施权力过大
在突发公共卫生事件发生的情况下，赋予地方政府较大的权限以便其根据当地实际情况迅速作出应对，是可以理解和接受的。但是，对于一些可能对公众的基本权利和企业的生产经营产生重大影响的措施，应报上级政府同意后方可进行，以达到权力高效行使和适当控制之间的平衡，这种立法思路应更具有正当性基础。我国《传染病防治法》就体现了该立法思路，比如该法第四十一条规定“对已经发生甲类传染病病例的场所或者该场所内的特定区域的人员，所在地的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告；接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施”，第四十二条规定的五项紧急措施也是需要报上级政府决定后县级以上地方人民政府才可以采取。但《突发事件应对法》第四十九条仅规定公共卫生事件发生后应急处置措施的有权采取主体是“履行统一领导职责的人民政府”，并未要求需报上级人民政府同意或决定，而结合该法上下文的规定，该“履行统一领导职责的人民政府”应包括县级以上人民政府，而且，该法第四十九条第（十）项还规定了一个兜底性授权条款“采取防止发生次生、衍生事件的必要措施”，该规定可以说极大扩张了县级以上地方政府的紧急处置权而且没有适当的控制措施。由于《传染病防治法》和《突发事件应对法》两个法律属于同一位阶，且以“特殊法优于普通法”和“新法优于旧法”为由认为《传染病防治法》应优于《突发事件应对法》的理由并不十分充分 [6]，因而无法得出《传染病防治法》应优先适用于《突发事件应对法》的结论。而即便《传染病防治法》应优先适用于《突发事件应对法》，《突发事件应对法》里规定的紧急处置措施范围也比《传染病防治法》中规定的措施要宽的多，尤其还有一个兜底性的条款，这些都为各地的“静默管理”提供了生长的土壤和合法的外衣。
（二）政府在突发公共卫生事件中不当行使权力的相关法律责任规定不完善
《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法实施办法》中关于政府及政府相关人员的法律责任均针对的是其未履行传染病防控和救治职责的情况，而对于超权限采取措施或采取了不应采取的措施的法律责任，则没有明确规定。《突发事件应对法》第六十三条中则稍有涉及。根据该法第六十三条第四项的规定，未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当，造成后果的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。但到底怎样才会被认定为处置不当，谁来认定，以及给予的具体处分是什么，均语焉不详。
（三）对行政规范性文件的监督或审查机制不完善
我国目前对行政规范性文件的监督或审查主要包括权力机关的监督、行政系统内的监督和司法审查，但该等监督或审查均各自存在不足之处。
就权力机关的监督而言，虽然《各级人民代表大会常务委员会监督法》确立了权力机关对包括行政规范性文件在内的规范性文件的备案审查制度，但权力机关观念上的不重视和思想上“怕”的阻力以及审查人员的素质跟不上，导致权力机关对行政规范性文件的监督处于软弱和空白状态，致使《宪法》和法律赋予国家权力机关对非立法性行政规范的撤销权无法真正得到实现。[7]
行政系统内的监督主要包括备案审查监督和行政复议监督。就行政系统内部的备案审查监督而言，虽然2001年国务院颁布《法规规章备案条例》后，在国务院法制办的推动下我国已基本建立了“四级政府，三级监督，三级备案”工作体制，且至少在省一级层面，规范性文件备案审查制度也发挥了一定的作用，但由于缺乏利益相关方的直接推动，且缺乏对不备案的法律责任规定，这种备案审查制度的有效性值得怀疑。就行政复议监督而言，根据《行政复议法》及其实施条例的规定，对行政规范性文件的行政复议审查属于附带性审查，行政相对人不能单独就行政规范性文件提出审查，且对行政规范性文件的审查还仅限于合法性审查，即不对行政规范性文件的合理性/正当性进行审查，此外，合法性审查的标准是什么，审查的结果到底是怎么样的“处理”方式也没有明确规定，可操作性不强。
就司法审查而言，根据现行《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释？》的规定，我国法院对行政规范性文件的审查亦属于附带性审查，公众只能在对行政行为提起诉讼时才可以一并就行政行为所依据的规范性文件进行审查，且也仅限于合法性审查，合理性/正当性不在审查范围之列，受理渠道和审查范围过于狭窄。此外，经审查认为不合法的，仅不作为人民法院认定行政行为合法的依据及在裁判理由中予以阐明，并向相关制定机关或其上级行政机关提出司法建议，而不能直接作出宣告其违法、无效或撤销的判决。这种审查处理结果无异于隔靴搔痒，无法从根本上发挥司法对行政规范性文件的监督作用。
（四）相关行政赔偿制度不完善
我国现行《国家赔偿法》对受害人可以请求赔偿的范围和不能请求赔偿的范围均予以了明确列举，两者均未涉及行政规范性文件致害的情形。但《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号）第五条规定：“公民、法人或者其他组织认为国防、外交等国家行为或者行政机关制定发布行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令侵犯其合法权益造成损害，向人民法院提起行政赔偿诉讼的，不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围”，这实际上是将行政规范性文件致害排除在了受害人可以请求赔偿的范围之列。这一制度缺位可以说很大程度上解决了违法或不当行政规范性文件制定者的后顾之忧，使得类似“静默管理”通告这样的违法或不当行政规范性文件频频出台的现象加剧。
三、控制“静默管理”的行政法解决之道
（一）修改《突发事件应对法》第四十九条，限制地方政府的紧急处置权
笔者建议修改《突发事件应对法》第四十九条，将该法第四十九条第（二）项“迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施”中 的“以及其他控制措施”以及 第（四）项“禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施”中的“或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施”表述删除，同时参考该法第五十条第（五）项的规定，将该法第四十九条第（十）项“采取防止发生次生、衍生事件的必要措施”修改为“采取法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施”。修改的理由是，上述措施系对公众生产和生活产生重大影响的处置措施，而且在突发公共卫生事件发生的情况下，该等紧急措施一般不仅仅是针对某个个体和某个场所，而是针对许多个体和场所，影响面较广。此外，由于贸易加强了各方的紧密性，这些措施造成的结果往往不是地方性的，而是全国性的甚至是全球的，蝴蝶效应明显。因此，到底可以采取什么样的紧急处置措施，应该尽可能予以明确列举，对于出于灵活性目的而设置的兜底性紧急处置措施，应控制在“法律、行政法规和国务院规定”的范围之内，即将兜底性的紧急处置措施权限归集到中央手里。
（二）完善《传染病防治法》《突发事件应对法》中关于政府不当行使权力的法律责任规定
针对现行《传染病防治法》《突发事件应对法》等法律法规中关于政府不当行使权力的法律责任基本缺位的情况，笔者认为，应在《传染病防治法》《突发事件应对法》中列举处置不当的一些常见情形，并明确对相关责任人员的处分方式。
（三）完善对行政规范性文件的行政复议监督和司法审查制度
鉴于行政规范性文件对公众的侵害更甚，仅允许公众在具体行政行为侵害其合法权益而提起行政复议或行政诉讼时附带提起对该行政行为所依据的行政规范性文件的合法性审查，无法很好地保障公众的权利，违背法治之以规则制约权力、保护人权的精神。尤其行政复议监督是行政系统内上级对下级的监督，无论从权力结构还是专业性角度，赋予利害相关人就行政规范性文件的合法性和合理性直接提起行政复议，应无实施上的难度。因此，笔者认为应修改《行政复议法》及其实施条例，将规章以下的行政规范性文件之合法性和合理性纳入可以由利害关系人直接提起行政复议的范围。对行政规范性文件直接提起行政复议的，复议受理机关应为有权撤销规范性文件的行政机关，以便其在审查后认为行政规范性文件违法或不合理/不当时，可以直接撤销该等行政规范性文件，而无需再转交给有权机关处理。
与行政复议监督相比，如何确定行政规范性文件的司法审查范围需要考虑的因素更多些，至少会涉及司法与行政两种权力的分配，以及司法对行政专业性的必要尊重等。这也是学术界分歧较大的原因。然而，笔者认为，由于行政权力的极度扩张，如何控制行政权保护公众权利已成了当代宪政的焦点问题。司法作为公众解决纠纷及保护其权利的最后屏障，且司法权又是一种最不危险的权力，借力法院加强对行政权的司法审查是作为民意机关的立法机构实现对行政权控制的最佳选择，而由于行政权对公众的侵害往往又是通过出台行政规范性文件的形式出现的，因此，不赋予法院对行政规范性文件的直接司法审查权，就无法达到有效控制行政权的宪政目标。在具体的司法审查设计上，笔者赞同有学者提出的如下建议：（1）在现有的对行政规范性文件进行附带性审查的基础上，允许利害关系人和检察机关作为原告就行政规范性文件直接向法院提起诉讼，一方面把无利害关系的纯粹好事者排除在外以节省司法资源，另一方面可以借助检察院的力量制衡行政权力并提高法院的工作效率；（2）行政规范性文件仅限于规章以下的行政规范性文件，因为行政法院和规章目前在我国属于《立法法》中的界定的立法，而规章以下的行政规范性文件则不属于立法，是更纯粹的行政行为，法院仅对规章以下的行政规范性文件进行审查，能在控制行政权力的同时又保持自制；（3）法院可以审查行政规范性文件的合法性，也可以审查其合理性/正当性，但其处理方式不一致，对于不合法的行政规范性文件，可以直接作出确认其违法、宣告其无效或撤销的判决，而对于缺乏合理性/正当性的行政规范性文件，则只能向行政机关提出司法建议；此外，对于行政规范性文件的直接司法审查还需将行政复议作为前置程序，这样可以留给一个行政机关内部自我纠错的机会，尊重行政机关专业性及避免不必要的司法干预。[8]
（四）完善行政赔偿制度
我国《宪法》规定，由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。鉴于违法或不当的行政规范性文件侵害公众权利的情形非常常见，因此将其排除出赔偿的范围，不符合《宪法》上述规定的精神。笔者认为，应修改《国家赔偿法》，明确将规章以下的违法行政规范性文件纳入行政赔偿的范围，至于不当的行政规范性文件，则由赔偿义务机关自行决定是否赔偿，法院对此不予干预，这和前述笔者提出的法院对缺乏合理性/正当性的行政规范性文件只能向行政机关提出司法建议的审查处理方式之建议是相呼应的。
四、结语
新冠疫情爆发三年来，为了保护广大群众的健康，我国政府出台了果断的防疫措施，控制了疫情的肆虐，同时不可避免地也对公众的生活、学习及生产经营活动造成了影响，在紧急状态下，这种影响和限制是可以理解和接受的。但在我国已进入常态化疫情防控的第三年，公众有理由期待政府已具备更精准的防控能力，采取较为缓和的防控措施从而能在保护人民群众的身体健康和生命安全与保护社会经济发展和正常的生产生活之间取得平衡。但今年多地频频采取的“静默管理”却不仅让公众的这种期待落空，反而走向了公众预期的反面。“静默管理”现象的出现也恰恰说明了对行政权力约束之路的任重道远，笔者期待本文能成为这坎坷之路上的一块小小铺路石。
【注释】
[1]古德诺关于行政功能的界定并非狭义的行政功能，而是包括了司法功能 、准司法功能、执行功能、统计功能和半科学功能四类，但他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构，其他诸如司法、准司法、统计和半科学行政的机构都应保持自己的独立性而不应受政治的影响。参见古德诺.政治与行政[M].华夏出版社，1987.
[2]王贵松.行政活动法律保留的结构变迁[J].中国法学，2021（01）：124-144.
[3]刘权.目的正当性与比例原则的重构[J].中国法学，2014（04）：133-150.
[4]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].陕西人民出版社。2001,183.
[5]《突发事件应对法》和《传染病防治法》对此的规定不太一致。根据《突发事件应对法》，县级人民政府有权采取该等措施，但根据《传染病防治法》，县级人民政府要作出该等措施，需要报上一级政府决定。
[6]一方面，《传染病防治法》与《突发事件应对法》的制定目的与规范侧重点不太一致，因此很难说哪个是特殊法；另一方面，《突发事件应对法》是2007年实施的，《传染病防治法》最早于1989年颁布实施，于2004做了较大修改，而2013年虽然又做了修改但仅仅是对个别条款做了修订，从整体而言《传染病防治法》还保留着2004年的版本，因此很难得出《传染病防治法》是新法而《突发事件应对法》是旧法的结论。
[7]陈丽芳.非立法性行政规范研究[M].中共中央党校出版社，2007.
[8]刘俊祥.抽象行政行为的司法审查研究[M] 中国检察出版社，2005.
