【学科类别】经济法
【出处】本网首发
【写作时间】2022年
【中文摘要】在国家实行市场经济的语境下，从合宪法性解释上考量，农村集体经济组织完全可以转制成现代合作社。《民法典》中的“特别法人”为合作社的组织形式的引入提供了空间。2017年修订的《农民专业合作社法》表明国家正在积极引导和促进农民专业合作社向现代合作社性质转变。2018年《农村土地承包法》的修改，使承包地产权结构将朝日益市场化的方向发展。基于农村集体经济组织公有制的人合性和权益分享均等的属性，欲实现乡村振兴战略，产生与之契合运营的新的组织形式应当是现代合作社、股份合作社。
【中文关键字】市场经济；农村集体经济组织；合作社
【全文】





　　自1949年新中国成立之后，在我国的农村，农村集体经济组织是农业合作化的产物，在人民公社时期，农村集体经济组织的三级人民公社本身是集体所有权的主体。人民公社解体后，1982年《宪法》、1986年的《民法通则》和1986年、1998年的《土地管理法》在规定集体所有权时不再称用“人民公社所有”，而是改为“集体所有”或“农民集体所有”。在所有权的行使上，《民法通则》和《土地管理法》均规定由农村集体经济组织或村民委员会、村民小组经营、管理。2007年《物权法》第60条首次规定“由农村集体经济组织代表行使”，农村集体经济组织仅为代表行使主体，即不再是集体土地所有权主体。《民法典》继续援引《物权法》的表述。而与之相应的不同时期的各类生产合作社、供销合作社和信用合作社一直相伴，各类合作社耳熟能详，但其并不是在市场经济的制度背景下兴起的一种现代意义的符合市场经济规律的市场主体。由于我国历史上一直缺乏商人传统，商法规则不发达，商事思维落后，再加上建国以后对“合作社”的误会，现代合作社制度对我们大多数人来说，不是有熟悉之感，而是有超前之说。时值国家乡村振兴战略之际，笔者力图从现行法律出发，比较分析农村集体经济组织与现代合作社制度的内部结构和功能，阐释其应为我国农村集体经济组织改革的路向，有不妥之处，恳请方家同仁指正。

　　国际劳工组织的《合作社立法指南》认为“合作社是人的团体（联盟/联合），同时也是经济企业，或者更精确地说，合作社是拥有一个企业的人的团体，即合作社不是投资者控制的企业，而是通过一个联合企业为实现共同目标而努力的人的联合体。尽管这个企业必须以一种营利的方式运营，但其与资本企业截然不同，因为其以成员的利益而非自已的利益为目标。合作社的定义不仅应将其区别于资本主导的组织、而且应区别于非营利组织、慈善组织以及其他自助形式的组织”。即合作社为中间法人组织。尽管我国《宪法》一直没有改变“合作经济即劳动群众集体所有制经济”的立场，但后来又昭示“发展社会主义市场经济”、“国家尊重和保障人权”。因此，现在将合作社还原为建国初期的生产合作社、供销合作社和信用合作社，集体化的合作社和人民公社以及社区性的合作社等意思，其思维无异于刻舟求剑。同时从“合作经济即劳动群众集体所有制经济”可知劳动群众集体所有制经济是在市场经济条件下的合作经济，这种合作经济应利于保障人权。所以，如果将法律概念上的合作社表述为：“以城乡劳动者为主体自愿组织起来，实行民主控制或管理，在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助性法人。其是为社会弱者自救之组织，体现的特点决定了合作社必然为人的联合，属于社会法人而非财团法人。它不以营利为目的，而是为了更好地给成员提供服务。它也不以公益为目的，而是为了社员的社会与经济地位提高的法人，其最终目的是既服务于社员又间接服务于社会的中间法人”。那么，在国家发展社会主义市场经济，尊重和保障人权的语境下，与时俱进，我国的法律制度应当是动态的，回应变化的。当我国社会修正其价值理念时，现行法律制度也必须接纳并适应这种新观念。唯有如此转变，才能引导这些新观点和新思想进一步在社会生根发芽，开花结果。因此，从合宪法性解释上考量，农村集体经济组织完全可以转制成现代合作社。

　　《民法典》第七十六条 以取得利润并分配给股东等出资人为目的的成立的法人，为营利法人。营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等。第八十七条 为公益目的或其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。第九十六条 本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人。以上三条表明，《民法典》将法人分为营利法人、非营利法人和特别法人。这和当今其他发达国家普遍将法人分为营利法人、非营利法人和中间法人相比，“特别法人”对应着“中间法人”。由于“合作社是一种特殊类型的法人，它以为社员提供服务为最高原则，不以营利为目的，其盈利最终用在为社员服务上，使得它同以营利为目标的纯粹的经济组织或商业组织严格相区别，它不属于营利性法人。但合作社为其成员服务又离不开商品经济的经营，离不开取得利润，因此，合作社也不属于公益性社团法人。它集公益性与经营性为一体，因此有的国家将其定性为中间法人” [1] 所以从上述体系上考量，这实质上是允许农村集体经济组织以公司的组织形式从事公益事业，解释论上视之为营利与非营利法人的中间状态。该“特别法人”应包括“中间法人”，这为现代合作社的组织形式的引入提供了准据。

　　2007年的《农民专业合作社法》与2017年修订的《农民专业合作社法》均有这样的规定：“农民专业合作社是农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”；“农民专业合作社以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”；“合作社百分之六十以上的盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”。表明其宗旨是服务社员、谋求全体成员的共同利益，农民专业合作社具有社会性的特点。同时，农民专业合作社为经济组织，虽然百分之六十以上的盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还，但法律允许不超过百分之四十的可分配盈余按照出资比例来分配，农民专业合作社也具有一定的营利性，其应属于社会企业。社会企业在西方的兴起也只是最近二、三十年的事情，但它所发挥的作用越来越大，已经受到西方国家政府的大力培育，得到社会公众的大力认同，涌现出了很多成功的社会企业和企业家。因此，从现代合作社机制和其对现代社会功能上考量，可以预见，在国家和政府大力发展农村企业合作社后，必然出现大批优秀企业家，将解放大批“农奴”。

　　较之于2007年的《农民专业合作社法》，2017年修订的《农民专业合作社法》第一条 为了规范农民专业合作社的组织和行为，鼓励，支持，引导农民专业合作社的发展，保护农民专业合作社极其成员的合法权益，推进农业农村现代化。第六十六条 国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社及成员提供金融服务。国家鼓励保险机构为农民专业合作社提供多种形式的农业保障服务。鼓励农民专业合作社依法开展互助保险。这表明我国合作社的立法指导思想在坚持传统合作社特质的基础上，吸收了美国新一代合作社的合理因素，不排斥资本的作用。从第七条 国家保障农民专业合作社享有与其他市场主体平等的法律地位。第五十七条 农民专业合作社联合社依照本法登记，取得法人资格。可知“合作社”与“联合社”是平等的民事主体，不是上下级关系，合作社与其参加或成立的联合社都是平等的合作社法人主体，彼此之间相互独立，根本不存在隶属关系，双方交易应遵循平等自愿、等价有偿的原则。同时亦表明，国家正在运用法人制度防止政府对合作社事务的干预而使合作社违背其立法宗旨，背离合作精神，沦为政府的附庸，而重蹈建国初期合作社运动失败的覆辙。从第六十六条 国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。第六十七条 农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收措施。可知合作社因互助性质已获得国家对其提供财政、信贷和税收支持。国家正在积极引导和促进农民专业合作社向现代合作社性质转变。

　　2018年《农村土地承包法》第34条放宽了土地承包经营权的转让限制，取消了承包方应“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”的条件，进一步限定土地承包经营权的受让方的范围，明确限定了受让人为本集体经济组织成员。表明立法者已意识到，在市场经济条件下，转让人是否有稳定的非农职业或者是否有收入来源的判断标准并不科学，实际上转让土地承包经营权往往是土地承包经营权人进城创业或从事非农职业的资金来源，原先规定承包方应“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”可能剥夺农民的用益物权收益，理应予摒弃；第17条第13项、第36条明定承包方得以出租（转包）、入股或其他方式向他人流转土地经营权，明确了转包是出租的一种形式，已将土地经营权定性为债权。事实上，由于出租是土地承包经营权人将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。转包是土地承包经营权人将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事生产经营。在土地承包经营权的身份性日渐式微的情形下，这两种债权性质的流转基于成员权性质的区分已意义不大；删除了原第42条规定的土地承包经营权入股从事农业合作生产的规定，将入股的法律效果明确为向他人，包括公司、合作社、股份合作企业等，派生出了土地经营权，已将接受入股的主体扩及包括企业法人在内的所有市场主体。第36条增加了此种情形下的“向发包方备案”的规定，而不再是“经发包方同意”。表明立法者已从以行政或准行政手段配置土地资源的观念转向以现代市场经济体制对农业资源配置的立场，必然加速农村大量剩余劳动力的转移，加速农村城市化的进程；第47条明确土地承包经营权的担保能力，对于土地承包经营权上担保物权的设立采取登记对抗主义，其实现方式限定于就土地经营权优先受偿的规定。以上表明，“三权分置”旨在承认土地承包经营权具有身份属性、负载社会保障功能的前提下，通过一定的法技术路径，从土地承包经营权中派生出一种市场化的权利，使经营主体取得稳定的经营预期，并允许经营主体取得的经营的农村土地的权利担保融资，以“促进土地资源的合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动农业发展”[2] ， 在“三权分置”之下，土地经营权是不再具有身份属性的市场化的财产权，可作担保财产在市场流通。从长远来看，剥离土地承包经营权的身份属性，促进其自由流转，应是市场经济背景下优化资源配置的必然选择。随着乡村振兴战略的实施，农业产业化的发展，承包地产权结构将朝日益市场化的方向发展。但在渐进式的农村土地制度改革政策之下，对土地承包经营权的身份属性的坚守，就成为维系目前社会经济背景之下农村社会稳定的基本政策工具，而与之适应的营运的模式显然是合作社而不是单以追求利润最大化的其他公司类市场主体。

　　我国农村集体所有制度安排其产生和运作的场域是基于农村熟人社会的独特社会结构，在我国早期追求工业化尤其是重工业化和城市化的过程中，稳定农民和固化地权成为我国的战略性制度选择，并根据资本积累的现实需求形成了一套基于特定的历史语境的地权配置。在村庄内部，则由村庄权利的享有者行使部分集体土地所有权，并以此作为治理的工具和方略。农村集体产权作为一种关系产权，其运作的场域是村庄，而村庄是一种关系结构和规范结构模式的组合，这层关系要求个体受制于组织机制的规范制约，个体不能违背组织机制，这便形成了集体产权的利益形成、运作与分配需遵循集体成员的公平观。虽然《民法典》仍将集体土地的所有权主体规定为“农民集体”，没有规定农村集体经济组织与农民集体之间的关系，乡镇集体经济组织、村集体经济组织、生产队集体经济组织为代表集体行使所有权的主体，农民集体既不能归入自然主体，也不具备团体主体资格，农民集体根本无法以自身名义作出任何意思表示或从事任何民事活动。但是这不能遮蔽集体经济组织成员之间彼此平等独立，彼此平等互助，集体经济组织对其社员的经济服务关系。在当今我国市场体制不断完善、经济全球化趋势不断加强的大背景下，农村集体经济组织不仅应当为其社员提供服务，而且也应作为市场主体参与经济活动获利以更好地服务本社社员，使之走向共同富裕，其本身也要为面对市场竞争压力寻求生存发展之道，集体经济组织须兼具劳动联合本质和企业功能，应具有经济与社会的双重属性，既要注重社会公平，强调社员劳动联合的同时，也要注重社会效率，不排斥集体经济组织之外的社会资本的作用。这就很有必要将农村集体经济组织重构为合作社的组织形式。恰如原国际合作社联盟主席罗伯托·罗德里格斯先生所言：“合作社犹如在这样的一条河流中摆渡，它的一岸连接着市场，需要合作社经济方面的成功；它的另一岸连接着社员和公众，要求合作社把社员的利益放到首位，把为社员服务放到首位。然而，问题的关键是，我们应该是将这种羸利看作是一种手段，而不是目的。它是合作社为了社员的幸福，向社员提供服务的工具，也是向合作社经营的事业提供服务的工具。”[3] 唯有如此，才可能实现农村集体经济组织转型，才可能实现乡村经济振兴。

　　随着我国市场化和商品化程度的日益加深，集体农民日益被卷入市场经济，呈现出农民社会化的趋势，农村农民与外部的交往逐步密切，已融入现代市场经济中，社会化程度日益增高。实行农村集体经济组织法人所有不但不会与公有制相冲突，相反却很有必要使之成为实现公有制的有效技术手段，为了避免各种非法行政干预，应当赋予其对集体土地行使占有、使用、收益、处分权能。而合作社立法的重要作用就在于给予合作社明确的主体地位并对合作社的健康发展起规范和引导作用，可以促进那些尚未满足法人条件的农村集体经济组织转变成规范的具有法人资格的合作社，成为独立高效运行的市场主体。作为公有制属性主体的农村集体经济组织，与享有土地所有权的农民集体具有唯一对应性，其成员、财产和利益上与农民集体具有高度同一性。集体农民参与法律关系时只能以农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组等面目出现，农村集体经济组织实则是对农村特定人群的直接代表。基于公有制的要求，农村集体经济组织在治理结构和收益分配上必须体现“集体所有”的公有制属性，符合其财产运营管理和收益分配的本质要求，具有人合性和权益分享均等特征。而合作社就具有这样功能的双重特征，其是对内服务、对外营利的组织，即使是进行生产经营、发生市场交易，也会因为是与社员还是非社员的交易有别，合作社与社员的交易不以营利为目的，而与非社员的交易要追求利润最大化，其追求利润的目的是为了自身生存发展以更好地为社员服务。与其他公司企业组织形式相比，推行合作社组织结构可以最大限度地防止因农村集体经济组织对集体所有权的行使而对土地公有制的威胁，极利于防止集体所有制的异化或落空。

　　“合作社对外是独立的经济实体，追求利润最大化，这一点和以公司为代表的典型的企业法人相同，但合作社对内是一种农民自愿加入的以实现自我服务为宗旨的互助互利的组织，这和典型的企业法人有着明显的区别，有自已的特殊性。因此可以将农业合作社的法律地位理解为特殊的企业法人，是与公司相并列的一类特殊企业法人”。[4]而现在有相当一批学者认为，农村集体土地所有权虚化、集体有分无统，“统”层缺失是当前农村的最大现实，集体“统”层缺失成为我国农村集体经济发展不佳的主要原因，主张真正塑造农民集体，以期实现农民的集体行动能力，并解决“统”层无力问题，才是我国农民在狭小承包地上从事有效率农业生产的唯一可选之道路。笔者认为，上述观点只是看到了真问题，并未找到具体解决之道。显然要解决“统”层无力问题必须解决农民集体经济困难的现实，不仅急需改善农民的经济实力，也需从农民集体之外引入资金大力发展经济，增强其营利的能力，彻底改变村级集体经济较为贫弱，大部分村集体几乎没有收入的现实，这就必需引入合作社这种组织形式。的确，因受经济周期等因素的影响，劳动力市场存在不确定性，解决农民生成问题，应推行社会保障制度用以保护贫苦的村民免受生存危机的影响，确保每位村民的最低福利标准。从兼顾农民朴素“安全第一”的生存规则和集体农民“利润最大化”的利益追求看，这也很有必要引入合作社这种组织形式。所以，现在具有集体经济成分的市场主体的农村集体经济组织投资设立的全资企业、乡村集体所有制企业、以及包含农村集体经济组织投资的农民专业合作社、农村集体经济组织参股的有限公司或者股份公司等，均可用现代合作社制度设计以安排其治理结构尤其是利益分配机制，使农村集体经济组织成为成员、利益高度一致的法人结构，由此而产生的与之契合的运营的新的组织形式必然是合作社、股份合作社。

　　结语

　　时值乡村振兴之际，乡村热情高涨，现代合作社给农村集体经济组织一种崭新的选择途径，既可通过企业化经营的方式去运营，也可以社会公益事业作为农村集体经济组织发展的载体，但是由于一些政府以及一些集体经济组织的领导观念落后，方式方法缺乏，这就要求他们必须转变思路，开拓创新。将农村集体经济组织转变成现代合作社就是这种创新的结果，它可以实现社会效益和经济效益的双羸，实现农民共同富裕，完成国家的乡村振兴战略。




【作者简介】
王永春，北京大学法学学士，司法技术专家，四川彰善律师事务所律师。
【注释】

[1] 参见陈莉：《农村合作社经济组织立法刍议》，载《理论与改革》2003年第3期；宋波：《农村合作社经济组织立法刍议》，载《湖南公安高等专科学校学报》2003年第4期。
[2] 参见2016年10月30日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》。
[3] 参见周连云：《当代国际合作社运动的新背景、新优势、新特点》，载《中国合作经济》2005年第2期。
[4] 参见蔡润英：《农业合作社定义及其法律地位探析》，载《企业经济》2006年第3期。

稿件来源：北大法律信息网法学在线

原发布时间：2022/11/30 17:24:50