【学科类别】法院

【出处】《法律和社会科学》2021年第1期

【写作时间】2021年

【中文摘要】人民法院的执行机构诞生于改革开放后，以2000年和2019年为关键节点，可以将执行机构的发展历程分为三个阶段。20世纪80年代至90年代，是执行机构的创设时期，此时执行机构发展的主要推动力是执行工作的压力。2000年执行局设立后，是执行机构的发展、完善时期，应对保护主义和“执行乱”的问题影响了执行机构在这一阶段的发展方向。2019年最高人民法院宣布基本解决“执行难”后，执行机构有了新的可能，但并没有改变原有的执行体制。最高人民法院在不同关键节点选择的差异，在于其对解决“执行难”的基本认识从未变化。

【中文关键字】执行庭；执行局；执行难；关键节点

【全文】

　　长期困扰人民法院的“执行难”似乎正在逐渐得到解决，2016年最高人民法院宣布要“用两到三年的时间基本解决执行难”[1]，到2019年在基本解决执行难的基础上宣布要“切实解决执行难”。[2]应当说，现行执行制度与解决“执行难”之间有紧密的联系，它在解决“执行难”这一长远目标和特定历史阶段所面临的具体执行困难两者共同作用之下生发而成。在这个意义上，我国的执行制度并非单纯是理性建构及改革的产物。当然，人民法院尽管是负责执行工作的国家机关，但执行工作的具体开展仍体现为执行机构的运转。那么，对执行机构本身的观察不仅有助于研究人民法院解决“执行难”的诸多努力，也可丰富对执行程序现实运转的认识。

　　国内学界以往有关执行机构的研究多是以执行权为研究对象，将执行权的性质与执行机构的设置等同[3]，将执行权的构造与执行机构的内在组织等同[4]，作者多是在对执行权问题讨论的基础上来提出理想的执行机构。同时，有关执行制度的研究又多与“执行难”问题相伴而行，解决“执行难”作为问题意识在其中或隐或显。如此，大量有关执行权的讨论将自身与解决“执行难”这一目标相勾连，认为其所提出的观点会有助于解决“执行难”。简言之，过往有关执行机构的研究的主要论证思路是认为良好的执行机构可以（或者有助于）解决“执行难”，而执行机构是否良好则在于其是否符合执行权的内在属性。不难发现，此种进路下对执行机构的评判并不是社会科学意义上的判断，而是在更形而上的层面审视执行机构。但是，就执行权性质所展开的论争并没有形成所谓的“通说”，毋宁说形成了一种僵持局面。更值得注意的是，不同的主张下反而有诸多相似的制度安排，例如各方对执行实施权这一带有行政权性质的权力的安排。

　　在社会科学意义上对我国执行工作进行的研究，典型的包括唐应茂、贺欣以及郭丹青（Donald C. Clarke）等人的著作。其中唐应茂主要是使用量化分析的方法对“执行难”的现实情况以及形成原因进行论述[5]，而贺欣则是通过定性研究的方法来论述“执行难”的实际情况[6]；郭丹青亦讨论了“执行难”的话题，但其所关注的焦点更在于用“执行难”去讨论中国法院与经济增长之间的关联。[7]不过，前述三人的论述对象主要是“执行难”，并没有将执行机构作为其研究的重点。

如果将“执行难”视为改革开放以来人民法院执行工作的大背景，那么执行机构的变迁本身就可以被视为人民法院应对“执行难”所作努力的表现。本文将以此为出发点，借用历史制度主义中的理论成果来考察人民法院执行机构成立、变迁的过程。简言之，本文将借用“关键节点”（ criticaljunctures）这一概念，所谓“关键节点”是指在遥远的过去发生的事件和事态发展，一般集中在一个相对较短的时期内，对以后的结果产生至关重要的影响。[8]通过对关键节点的界定，历史制度主义将制度的发展大致区分为“关键节点”和“路径依赖”（path dependence）两个阶段，而路径依赖阶段其实就是将关键节点阶段发生的制度变化加以复制、扩张并延续。那么，关键节点的确定以及对此一时期的分析就有助于我们理解特定制度的变化和发展。另外，尽管历史制度主义亦是从事后对已经发生的历史阶段和事件进行关注，但并不同于功能主义的主张，即其并不认为特定制度的变化必然能够给予一个功能自洽的解释，反而会强调关键节点前的已有制度、关键节点时的行动者以及某些观念对制度变化的影响。

　　具体到本文，笔者将使用“关键节点”这一概念把执行机构的发展历程分为三段，并逐一进行分析。历史制度主义关注关键节点下对制度变革起到决定作用行动者，这一角色在执行工作中集中体现于最高人民法院，因此下文将会更多聚焦于执行机构改革方面的全局性举措。当然，行动者即便是在关键节点也并非可以任意行动的，故而笔者还会关注到旧有的制度状况、特定的观念对制度变革的影响。此外，关键节点和路径依赖的区分可能忽视关键节点过后一些累积性制度变化，所以下文并不会将全部篇幅聚焦于关键节点，而是突出关键节点的同时，关注到路径依赖阶段部分制度的发展和调整。在这个意义上，对关键节点的使用是强调其决定了制度变化的方向，并不主张关键节点结束即意味着制度的成熟。后文将对不同阶段下执行机构所面临的主要困难进行概括，将之作为执行机构制度变化的时空背景，然后就每一阶段执行机构的变迁进行分析，文章最后将对执行机构发展的总体历程进行概括，并指出推动这一进程的关键因素。

　　[一]执行工作压力与执行庭

　　（一）设立执行庭成为共识

　　人民法院执行机构的出现应不晚于1980年，设立之初也没有一律采用“执行庭”的称呼，例如天津市和平区人民法院在1980年3月成立了“执行组”[9]，贵阳市中级人民法院在同年亦设立了“执行科”。[10]20世纪80年代是中级人民法院和基层人民法院普遍设立执行机构的时期[11]，但是设立机构的法律依据始终不明，是否设立执行机构取决于各个人民法院的实际需要，执行机构应当是何种形态更无从谈起。

　　就法律规定而言，人民法院负责执行事务是自其创立之初即确定的，不过此时在制度设计层面并未安排专门负责执行事务的人员，尽管在实践中已经存在类似做法。1954年《中华人民共和国法院组织法》（以下简称《人民法院组织法》）通过后，该法规定了由执行员专门负责执行工作，但也并没有为执行机构的设立提供法律依据。这一情形到改革开放之初也没有发生变化，1983年新修订的《人民法院组织法》以及1982年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》[以下简称《民事诉讼法（试行）》]中均未有对执行机构的存在提供法律根据。同时，当时也并没有人民法院应当设立执行机构的观点。20世纪80年代有关设立执行机构的论证，大致有三种思路：其一，以1979年颁布的《人民法院组织法》为根据，该组织法沿用了1954年《人民法院组织法》的执行员条款，认为其规定了“审执分立”的原则，设立执行机构是“审执分立”原则的体现[12]；其二，以1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》为根据[13]，实际上是在“审执分立”的大前提下，将执行机构作为民诉法实施的配套制度；其三，认为《人民法院组织法》《民事诉讼法（试行）》都不能为执行机构的设立提供法律依据，设立执行机构一方面是法制建设的需要，另一方面是实践证实了的有效做法。[14]尽管所列出的三种应当设立执行机构的论证各有不同，但是三者都以特定的法律规范切入，先得出“审执分立”的原则，并以此证明执行机构设立的正当性。换言之，人民法院设立执行机构的根据亦不是源于一个理想的或者规范意义的对法院形态和结构的一般认识。

　　从事实来看，诉讼数量迅速增长是改革开放后法院收案情况的基本特点，统计数据表明，在1979年至1996年，全国法院民事诉讼年均增长率为16. 98％[15]，大量的民事案件构成了执行案件增加以及执行积案的前提。有资料提到，1985年全国执行案件是29万件，1986年39万件，1987年49万件，1988年59万件，1989年76万件；同时期未执行案件数也从1985年的3万件增长到1989年的18万件。[16]1988年的最高人民法院工作报告也提到，“据不完全统计，经济纠纷案件判决后未能执行的，1985年、1986年均为20％左右，1987年上升到30％左右，有的省高达40％以上。”[17]可见，20世纪80年代的执行案件数量以及积案数量都呈高速增长态势，诉讼案件的增长本身就加大了司法人员的工作压力，而由此带来的执行案件增长则使得原有的“审执合一”的办案模式难以为继，执行工作另外组织人手负责势在必行。

　　1988年最高人民法院的工作报告中提道：“当前，经济审判工作中最突出的问题是判决难以执行”[18]，该表述意味着执行问题演变成了全国性的问题，这为执行机构的普遍设立提供了现实背书。而在此时，人民法院系统内尚没有专门应对此种局面的管理体制，20世纪80年代人民法院系统对执行工作管理呈现为“多头管理”的局面。以最高人民法院为例，因执行案件所涉问题范围广泛，故在1995年最高人民法院成立执行工作办公室前，各地方人民法院就执行工作中的问题的请示往往依其所询问问题的性质而由相关的庭室负责答复。执行工作局面的持续恶化使得加强执行工作的领导顺理成章。因此，各高级人民法院在20世纪80年代末相继设立执行机构。例如，1989年贵州省全省法院执行工作会议提出“省法院成立执行工作指导小组，指导全省法院执行工作”[19]；同年，黑龙江省法院执行工作会议也确定省法院的执行指导组是对全省执行工作进行监督指导的办事机构。[20]在1990年最高人民法院召开的执行工作座谈会上，已经有了“最高人民法院也应设立执行庭，加强对口监督、协调和指导”的呼声。[21]

　　1990年最高人民法院执行工作座谈会还标志着另一值得关注的变化，即20世纪80年代末人民法院系统内对执行机构的认识逐渐固定化，执行机构应当以“执行庭”的形式存在。将执行机构定名为“执行庭”并非没有争议，例如1990年全国人大常委会法制工作委员会在对吉林省人大常委会法制委员会的答复中就已经表示“执行机构以不称‘庭’为好”。[22]问题在于人民法院系统为何将“执行庭”视为执行机构的应然形态，尤其是认为没有设立“执行庭”的应该尽快设立，只设立一个执行机构是不够的。前述执行压力造成了设立执行机构成为共识，那么接下来的问题是执行机构是否是常设机构？简言之，若认为“执行难”问题或者“当前”所面临的执行压力仅是特定时期的现象，在将来的某个时刻就不会再面临此种局面，那么临时性的执行机构即是足够的。这种观点并不为人民法院系统内所接受，原因倒不在于人民法院系统认为“执行难”问题的长期性，而在于其将执行工作视为人民法院的日常工作，故需要有固定的常设机构专门负责[23]，毕竟尽管民事执行压力是促成执行机构设立的原因，但执行工作并不仅限于单纯的民事执行。[24]人民法院所欲的执行机构毋宁说是一个负责所有涉执行工作的机构。在这个意义上，执行机构使用“执行庭”这一特定名称就是要将其与“小组”等此类非常设或可能随意变动的内设机构区分开来，以凸显其作为常设机构的地位。同时，执行工作属于人民法院的法定职权范围，其与国家机关内普遍存在的行政性事务有根本区别，而“庭”是人民法院负责审判工作的特定内设机构的称呼，将“执行庭”确定为执行机构的名称，实际上也是将执行机构与一般行政机构区分开来，以表明其作为常设业务部门的特征。此外，“执行庭”的名称亦带有将执行工作与审判工作平等视之的意味，常设性执行机构以及与审判庭相似的称呼，这对于扭转人民法院内“重审轻执”的观念，凸显执行工作的重要性并提高执行人员的地位都是有助力的。

　　（二）执行庭的规模扩张

　　1991年《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的出台为基层人民法院和中级人民法院设立执行机构的行为提供了合法性根据[25]，也意味着常设性执行机构在人民法院内的地位得以明确。此时，执行机构的人员补充乃至人民法院系统要求编制增加就有了正当理由。20世纪80年代执行机构初创之时，因人员编制限制，人民法院中执行人员很稀缺，所以执行机构的规模极为有限，例如北京市中级和基层法院的执行机构设立时平均只有4名执行人员[26]，西安市的市、县（区）两级法院在1987年也只有40名负责执行工作的办案人员。[27]从统计数据看，20世纪80年代执行人员的数量一直很少，1981年全国法院共有法官（包括执行员）60,439人，其中执行员只有465人，1986年执行员数量达至有统计的最高点，也不过1302人。[28]20世纪90年代后，随着执行机构的地位确立，执行人员的数量得到了保证，并且逐渐上升。从各省看，广东省全省法院执行人员总数在1988年是408人，到1994年已经有930人[29]；黑龙江省全省法院在1990年的执行人员数量是635人，到1994年执行员有900多名[30]；河南省全省法院在1992年已经有执行人员882人；安徽省全省法院在1998年有执行人员850多人[31]；江苏省全省法院在1999年有执行人员1200人。[32]但是，与执行人员的绝对数量增长迅速相对，执行人员数量在人民法院的占比却仍旧不高。1994年黑龙江省执行员数量占全省法院干警的7. 9％，这一比例河南省在1992年是5.8％。

　　法律层面的变动为执行机构的人员扩张提供了依据，但执行机构人员扩张的动力仍来自当时执行工作的压力。20世纪90年代后，全国法院执行案件的数量保持了增长趋势，1992年全国执行收案832, 497件，占当时所有案件的19.8％；到1999年，执行收案达到了2,597,258件，占比达到29.4％。[33]这都说明法院此时所面对的执行压力颇大。一方面是执行工作压力增大，另一方面是执行机构办案能力不足。20世纪90年代后，执行运动频繁发动，后来成为执行工作中的常规手段，执行机构办案能力不足可见一斑。1993年起最高人民法院开始持续发布每年的执行工作情况，其中数据最为完整的是执行收案数和执行结案数。在此以这两组数据为基础，构建“累计积案数”作为衡量执行机构工作的指标，其测算方法为：用1992年至特定年份的执行收案数之和减去同样时间跨度的执行结案数之和，如此则每年执行结案中旧存案件的数量不必再考虑，而相减的结果则是1992年至特定年份时所剩执行积案的数量。“累计积案数”下降意味着当年执行工作局面向好，反之则是执行工作局面向坏。但因为1992年之前的执行积案未能考虑，所得结果可能会出现负数，考虑到1992年之前的执行积案数近似于常量[34]，故此缺陷并不影响对执行机构工作情况的判断。1992年至1999年全国法院执行案件收案与结案数[35]，可见表1。

　　表1 1992年至1999年全国法院累计积案数

　　单位：件

　　分类  1992年  1993年  1994年  1995年  1996年  1997年  1998年  1999年

　　收案  832,497  894,563  1,079,937  1,362,092  1,687,790  1,847,020  2,201,816  2,597,258

　　结案  825,405  912,354  1,085,040  1,337,168  1,626,803  1,727,439  2,078,038  2,645,341

　　累计

　　积案  7092

　　-10,699

　　-15,802

　　9122

　　70,109

　　189,690

　　313,468

　　265,385

　　从1992年至1999年累计积案数的变化可以看到，此时的执行机构是不能够满足执行工作的需求的。1998年全国高级法院执行庭庭长会议中也提到，自1995年以来，案件执结率逐年下降，执行案件未结数猛增。1995年案件执结率为75.5％，1996年案件执结率74％，1997年案件执结率68％，1998年上半年案件执结率39.6％；同时期未执行案件分别约为24万件、30万件、42万件、68万件。[36]

　　执行人员数量的增长对于缓解执行工作压力是有助力的。改革开放后的执行工作采用的是“分包”的形式，将案件交由特定的执行人员执行，整个执行过程一般均由该执行人员负责。在具体工作中有执行人员和书记员组成小组执行案件或者由执行人员独自执行案件两种形式[37]，执行中小组的人员有时还会视情况变化。[38]20世纪90年代后，办理执行案件仍然是“一人办案到底”，而这种办案模式下办案人员的增加确实能够提高执行机构的办案能力。以1996年与1998年的数据为例，1996年全国执行人员数量是16,000余人，当年执行案件结案1,626,803件，而1998年这两个数据分别是20,000余人、2,078,038件。可以看到，这两年期间执行工作的绩效有了明显增加，但是执行人员的年均办案量大致不变。尽管这种测算未排除不在执行工作一线的执行人员，但是1996年至1998年全国执行机构内部分工尚不明显，不存在大量人员离开执行工作一线的可能。此外，执行机构是法院内设机构，对执行人员的组织管理是其所在法院的职责，所以执行人员数量的增长不必然会带来执行机构人员管理压力的增加，况且同时期法院人员总数并没有显著增长。

　　[二]保护主义、“执行乱”与执行局

　　尽管解决“执行难”在20世纪90年代已经成了人民法院工作的焦点，但“执行难”问题却还是愈演愈烈。直到1999年，《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》（中发[1999]11号）文件下发，使得执行机构迎来了第一个关键节点，最高人民法院以此为契机启动了整个执行体制的改革。

　　（一）保护主义与执行局的设立

　　1988年最高人民法院在工作报告中提道：“各级法院确实做了许多工作，取得了一些成效。但执行难的状况仍在继续发展，这主要是因为，第一，地方保护主义和本位思想严重，使法院判决的执行受到阻挠和干扰；第二，一些依法应予协助执行的单位不予协助；第三，由于管理工作上的一些漏洞，使有些纠纷在法院判决后无法执行。”[39]1990年最高人民法院工作报告指明“造成执行难的因素很多，其中主要是地方保护主义和本位主义的干扰”。此后，地方保护主义、部门保护主义与“执行难”几乎都是一同出现，到2011年人民法院还在强调“加大对执行案件的监督力度，排除地方保护主义和部门保护主义的干扰”。[40]可以看到，人民法院并不认为“执行难”仅仅是自身工作不力造成的，而是从一开始就强调法院之外的因素对“执行难”的影响。既然地方保护主义和部门保护主义长期以来被视为造成“执行难”的主要原因，那么执行机构的后续发展就不可避免向着解决这一问题前进。

　　执行工作中对地方保护主义和部门保护主义的克服，在90年代相当程度上体现于执行运动过程中。执行运动在当时被用来作为缓解执行工作压力的手段，但其同时也被用于突破一定的地方保护主义和部门保护主义藩篱。例如山西省高级人民法院在1991年开展全省执行“大会战”时，要求各级法院“要向当地党委、人大、政府汇报省法院组织集中会战的情况，并建议召开有关会议时，邀请当地党政领导同志参加，亲自做动员讲话，扩大声势，努力创造社会各方面支持法院执行会战的‘大气候”，[41]；湖南地区的集中执行运动中，“各地成立了由县市委副书记、人大副主任、政府副县长挂帅的’三集中‘执行领导小组”。[42]可见，集中执行运动不是法院的独角戏，而是党委、人大、政府以及相关各方共同参与，这种做法其实是将特定机关的工作目标赋予政治意义，以暂时解决保护主义的难题。[43]

　　执行局在一定程度上可以说是人民法院系统试图在自身能力范围内解决保护主义难题的尝试。90年代人民法院系统已经初步建立了执行管理体制，执行机构的普遍设立为执行管理体制提供了组织基础。但是，“执行庭”本身是不可能突破上下级人民法院间的监督与被监督关系的。前述“执行庭”的名称是源自于审判庭，尽管执行工作与审判工作有所差别，但执行机构被称为“庭”则不可避免地使其要受到上下级法院在审判工作中的监督与被监督关系的约束，这使得上下级法院的执行工作实际上处于各自为战的状态，上级法院只能在特定情形下介入下级法院的执行工作。问题在于地方保护主义和部门保护主义对执行工作的影响是特定人民法院自身所不可克服的，必须借助“外力”，而人民法院所处的地方党政机关即便是为其提供了助力，但本地复杂的社会关系网络以及利益纠葛也很难说不会影响到特定案件的执行工作。那么，借助其他法院的力量就成为较为可行的选择，而以执行庭为组织基础的执行管理体制并不能承担此项任务。

　　设立执行局的直接目的即是建立“各省、自治区、直辖市高级人民法院对辖区的人民法院执行工作实行统一管理和协调体制”，这是《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》（中发[1999]11号）文件所确定，后来又为《人民法院五年改革纲要》（法发[1999]28号）等文件所确认的，而该目标为整个执行管理体制后续的变化确定了整体基调。[44]如此，执行局的成立可以认为是强调执行工作的行政性以及上下级执行机构间的领导关系。为巩固此种领导关系，最高人民法院除赋予高级人民法院领导辖区内执行工作的诸职权外，还规定其可参与中级人民法院、基层人民法院以及专门法院执行机构主要负责人的人事任免工作。[45]自此，执行工作进入到“双重领导”（本级人民法院和上级人民法院执行机构）的阶段。可以说，执行局的成立标志着执行管理体制的“向上集权”的趋向。但是，此时执行工作统一管理体制并不涉及最高人民法院与各高级人民法院之间的关系，就当时最高人民法院执行工作办公室的职能而言，多数职能则体现了上下级人民法院间监督与被监督关系。[46]

　　2000年执行局设立，尽管为整个执行机构改革选定了方向，但当时没有一次性完成全部的制度改革，后续年份中仍不时对该制度进行调整和修正。2008年最高人民法院执行工作办公室改为执行局，与之前的执行办相比，执行局的权限也有了变化[47]，其职责较原来的执行工作办公室有所收缩，但在规范层面强化了跨省级辖区执行争议的处理权限。[48]2008年后最高人民法院与各高级人民法院在执行工作中监督与被监督的关系被进一步巩固了，其原因应当是2005年司法改革纲要对1999年司法改革纲要的修正。1999年司法改革纲要提出“在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导，监督、配合得力，运转高效的执行工作体制”[49]，即1999年的目标是最高人民法院与各高级人民法院在执行工作中建立领导关系；然而，2005年的《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008） 》以下简称《“二五”改革纲要》）放弃了对全国统一管理的执行体制的建立[50]，尽管明确最高人民法院对执行工作的管理与监督，但是与原有意图实现对执行机构的管理存在根本的区别。

　　2008年后，执行管理体制再无较大变动，但仍有两处改革值得注意。其一，明确了中级人民法院在执行工作中对基层法院的统一管理、统一协调的权限[51]，同时将执行案件的管辖权下放，高级人民法院和最高人民法院原则上不执行案件[52]，整个执行体制的分工以及上下级执行机构的关系更为清晰。其二，“管案、管事、管人”相结合的管理模式在2011年后有所改变。前述，参与对中级人民法院、基层人民法院和专门人民法院执行机构的主要负责人的人事任免是2000年最高人民法院确认的高级人民法院所享有的权力，但是在2011年后不再提及高级人民法院的人事任免权[53]，最高人民法院对此的解释是因“涉及现行干部管理体制”。[54]从地方实践看，即使是最高人民法院不再提及“管人”一事，高级人民法院也并未完全放弃参与对辖区内执行机构负责人的任命，例如，北京市高级人民法院规定“执行机构负责人任免前未以书面形式征询高级法院执行局意见的，扣3分”。[55]

　　尽管最高人民法院与高级人民法院在执行工作中保留为监督与被监督的关系，但执行庭转为执行局仍旧是为上级法院涉足下级法院执行工作提供了制度基础。执行局实现了高级人民法院对执行宏观工作、案件、人员和物质装备四方面的统一管理[56]，提级执行、交叉执行、指定执行的方法开始被大量采用，其目的自然是通过改变案件管辖权来扫除本来阻碍案件执行的条件。[57]不过，新的执行管理体制并没有使得人民法院拥有突破地方和部门保护主义樊篱的能力，而是采用了迂回策略，通过强化上级人民法院在执行工作中对下级人民法院的领导，赋予上级人民法院重新调配执行资源的能力，将某一人民法院的执行障碍由其他人民法院或上级人民法院来扫除，其本质上是策略性地回避了障碍。

　　（二）“执行乱”与执行局内部分工

　　前述，20世纪八九十年代，执行压力是执行机构发展的主要动因。不过，执行压力一方面推动了执行机构的壮大，另一方面也造成了执行工作的“混乱”局面，即“执行乱”现象。执行工作主要是对当事人的财产状况进行变动，执行行为的对象多为当事人的各类财产。“执行难”，或者说法院裁判执行困难的现象，其基本的特点就是债权人所享有的债权无法实现。因此，一种长期存在的对执行工作的认识是执行裁判就是法院在帮当事人“讨债”。

　　20世纪80年代起，经济纠纷、经济案件开始迅速增长，经济案件中裁判执行困难的现象也逐渐增多。在这一背景下，大量的“讨债公司”成立，而且许多政法机关参与其中。为禁绝此类现象，80年代末90年代初有数份禁绝“讨债公司”的文件下发。[58]可见，当时政法机关帮债权人“讨债”并非稀罕事，并且在一定时期难以禁绝。“讨债”的观念对法院的执行工作自然也产生了影响，如用扣押人质的方法来迫使债务人履行债务[59]，以及在执行工作中大包大揽等。

　　“讨债”观念抹杀了公力救济与私力救济的区别，加之当时执行工作的压力，这就助推了执行工作中轻视执行行为合法性的趋势。从执行工作的实践看，1994年前后，执行工作中执行人员的不当行为乃至违法行为受到关注。[60]在1988年至1998年最高人民法院的工作报告中，1988年至1993年最高人民法院的工作报告从未提及执行工作中的混乱现象，而1994年至1998年最高人民法院每年的工作报告中均有提到执行工作中的违法行为。为应对此种局面，1995年河北省出台了《河北省人民法院执行工作条例》（已失效），1998年最高人民法院颁布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，在当年召开的全国高级法院执行庭庭长会议上，针对该规定提出“要把《规定》实施好。要用《规定》指导、规范执行工作”[61]，这无不说明规范执行行为已经成了当时迫切需要解决的问题。

　　规范执行行为不仅是在将案件执行程序细化以及可操作化，还在于改变执行人员权力过于集中的状态，通过进一步分权分工的方式来限制执行人员的行为。[62]不过，执行庭的组织形态因其自身条件限制，是难以实现内部再分工的，至多只是在人员调配方面另作安排，而执行局的组织形态则为其内部再分工提供了可能。

　　前述，我国有关执行制度的研究中往往将执行权的性质和体系直接对应于执行机构的设置和内在结构。其实，这种做法并不只是学界的理论抱负，在人民法院的规范性文件中，对执行权体系的阐述的确与执行机构的组织结构相对应。执行局在全国范围内开始设立后，最高人民法院推介了黑龙江省高级人民法院的执行局内部机构设置[63]，但对各地的探索实践亦持支持态度。[64]

　　执行局内部的分权安排尽管在一开始就定了调子，但到后来才逐步修正并统一。2009年人民法院系统根据法律制度的变化，对执行局及其内设机构权限进行调整，执行局所行使的执行裁判权与执行实施权，改为了执行审查权与执行实施权。[65]执行局应否享有裁判职能，是执行裁判权与执行审查权的根本差别。在执行局模式推广之初，最高人民法院明确提出必须强化执行机构的裁判职能，确保执行人员行使裁判权[66]，此时执行工作的裁判权与审判工作中的裁判权没有本质区别。[67]2005年《“二五”改革纲要》发布，其中规定“对执行过程中需要通过审理程序解决的实体争议事项，应当由执行机构以外的审判组织审理，必要时可以设立专门的审判机构”[68]，这一表述意味着将执行机构的裁判功能弱化为对争议事项的形式审查和执行过程的程序控制。[69]2007年《民事诉讼法》修正，其实就体现了规范执行行为的目标，将执行机构对案外人异议的审查限于形式审查，在法律层面排除了执行机构解决实体权利争议的权力[70]，执行裁判权转为执行审查权也就顺理成章了。

　　此外，2009年当年各级人民法院执行局应设内设机构及其职责被统一规定。规范和明确执行局内设机构及其职责的主张在2002年全国部分高级法院执行局局长座谈会上就已经提出[71]，但后续没有实质性的进展，直到2009年最高人民法院规定高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院的执行局内设机构和职责[72]，执行局的内设机构开始逐渐统一。[73]执行局内设机构的统一也意味着各级人民法院在执行工作中的分工真正得到确定，具体案件的执行将主要由基层人民法院与中级人民法院负责。在这个意义上，执行局内设机构改革与执行管理体制的改革是相互关联的。

　　[三]随基本解决执行难而来的“新”变化

　　2019年最高人民法院在宣布基本解决执行难后，出台了《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见—人民法院执行工作纲要（2019-2023）》（以下简称《执行工作纲要》），其中对2011年起基本固定下来的执行局体制进行了一定调整，但并未超出已有的执行局体制的基本框架。不过，这并不意味着2019年不是关键节点。就整个司法制度而言，上一个关键节点大致应确定为十八届四中全会召开前后的一段时间，目前的司法制度基本是在当时所确定的改革方向和举措上塑造的。执行制度作为现行司法制度的一部分，并且十八届四中全会中的确提及了执行权和“执行难”，后续最高人民法院启动的“基本解决执行难”也是在十八届四中全会的会议精神下开展的。并且，2019年《执行工作纲要》所提及的大量内容是对之前数年实践经验的总结概括，那么将2019年确定为关键节点看似缺乏足够的根据。不过，本文仍坚持将2019年视为执行制度的关键节点，原因在于《执行工作纲要》中所提及的大量内容，即便是此前的执行实践中已经固化为某种非正式制度，但其仍旧是带有地方性的实践，在不同的地方有不同的表现形式，而没有完全转化为全局性的制度。进一步说，中国的制度出台往往经历试点推广、然后上升为正式制度的过程，在试点阶段因制度形态不固定，实践中往往会呈现多种样态，那么决定该制度最终特征的阶段，并非是试点阶段，而是宣告其成为正式制度之时。换言之，本文对关键节点的确定并不以特定实践方式在某地出现为依据，而是以其何时转化为全局性的制度，对整个执行制度的结构产生不可逆的变革而论，如此《执行工作纲要》出台的意义要大于特定实践的出现，那么执行制度的关键节点应当是在2019年。此外，就最高人民法院而言，通过“基本解决执行难”，其在2019年实际上取得了决定执行体制改革方向的行动者地位，而《执行工作纲要》则是该地位的证明，在这个意义上，2019年作为关键节点应当是没有疑问的。

　　总的来看，《执行工作纲要》并没有改变执行局设立后执行机构发展的基本方向，某种意义上依旧是执行局体制的发展与完善，但其仍然为执行局体制赋予了新的内容，对之进行了全面的再造。就执行管理体制来说，《执行工作纲要》表示要“依托执行指挥中心强化’三统一‘执行管理，探索推进执行管理体制改革”。所谓“三统一”，即“全国四级法院统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作管理体制”，这是2016年在宣布要用两到三年时间基本解决执行难后的新提法[74]。但是，1999年司法改革纲要就说过对全国各级法院执行机构进行统一领导，2000年执行局改革的目标也是建立高级人民法院统一管理、统一协调体制。“统一指挥”看似是新提法，其实上级法院指挥下级法院执行工作的权力属于统一管理、统一协调体制的固有内容。《执行工作纲要》对执行管理体制的改革实际在于两点：一是最高人民法院自身的定位有了变化，二是执行局局长的制度安排。2000年建立的统一管理、统一协调体制不涉及最高人民法院与各高级人法院之间的关系，但“三统一”是对全国四级法院执行管理制度的概括，也即最高人民法院重新确定了自己在全国执行工作中的地位和作用，这是对旧有执行管理体制的最大改变。另外，前文提到，2000年后人民法院系统在一定程度上是放弃参与对下级法院执行局局长的任免。但是，此次《执行工作纲要》重新明确了上级法院对下级法院执行局局长的任免权限，而且规定了上级法院考核权限。需要注意，在最初的执行局局长任免制度中，没有规定最高人民法院可以参与各高级人民法院执行局局长的任免过程，而《执行工作纲要》使用的是“上级人民法院”和“下级人民法院”的用语，即最高人民法院其实享有了参与各高级人民法院执行局局长人事任免的权限。应当认为，《执行工作纲要》延续了2000年执行局设立后执行管理体制改革集权化的趋势，在一定意义上是回到了执行局成立之初的制度设计，且最高人民法院明确自身在全国执行工作中的领导地位。

　　执行局的内部分工因执行指挥中心的出现而有了较大的变动。2009年，最高人民法院提出在中、高级人民法院和有条件的基层人民法院设立执行指挥中心，下设立快速反应小组，开通24小时值班电话[75]，并将之定性为执行快速反应机制。此时的执行指挥中心是负责及时处理执行线索和突发事件，在领导配置上由院长或其授权的副院长担任负责人，执行局长具体负责组织实施，为方便对外联络，符合条件的局长还可被任命为党组成员。[76]

　　执行指挥中心设立后迅速从应急机制转入常规执行机制。2010年的《人民法院法庭建设标准》将执行指挥中心用房定义为“对重大执行事项或统一执行行为，通过音视频信息系统进行现场指挥的用房”[77]，也即执行主管领导能够在执行指挥中心用房对具体案件的执行全程进行把控。2012年，最高人民法院经中央政法委同意后，选择广西、广东两地高级人民法院作为执行指挥中心建设试点单位[78]，意图建立上下协调、内外联动、规范高效、反应快捷的执行运行体制。[79]

　　执行指挥中心与下设于执行局的内设机构不同，执行指挥中心与执行局并不存在隶属关系。执行局与执行指挥中心是两套领导体系，执行指挥中心不可能下设于执行局，但两者在工作上又有重叠之处，故地方实践中采用了“两块牌子，一套人马”或者挂靠的方法，设立执行指挥中心，具体功能由执行局内的不同机构承担[80]，或者设立执行指挥中心办公室，挂靠在执行局。[81]

　　2012年至2019年，执行案件的收案数和结案数增长了3倍有余，执行收案数和结案数从之前年均200余万件[82]增长至年收案1041.4万件，结案954.7万件。[83]当前执行机构所面临的压力是前所未有的，并且随执行指挥中心而来的信息化建设的确提高了执行人员的办案效率[84]，强化了上级法院的执行管理能力，但其并没有对执行局成立以来的内部分工格局进行根本变动。

　　执行指挥中心设立后，尤其是司法责任制改革启动后推广了团队化办案模式后，执行团队建设也在各法院被推开，原有的“分包”形式的案件办理方式被延续下来。团队化工作将执行办案基本转变为“1＋N”模式，即一个执行指挥中心与多个执行团队相配合。执行权向下划分为执行裁判权与执行实施权，就执行裁判权来说，2009年执行裁判权限缩为执行审查权，但是《执行工作纲要》又恢复了“执行权区分为执行实施权与执行裁判权”的说法。不过，执行裁判权是否配置与执行局内部，以及如何配置，却视情况而定，也即今后人民法院系统对执行局的内部分工持一种更为实用主义的态度，学理论证对制度实践的影响则弱化。[85]在执行实施权方面，执行指挥中心、执行局原有执行实施部门与执行团队之间的权限划分并未确定[86]，但在执行团队办案模式全面推开的情况下，执行实施权的再分配，基本是对执行团队内部的人员进行权责分配。[87]同时，纲要提出“执行机构在编的法官助理、书记员符合条件的，可以按自愿原则转为司法警察，编入警队管理”，即人民法院系统希望提高司法警察在执行人员中所占比例，其目的或为简化执行团队的内部结构，并突显执行过程的强制性。[88]

　　执行局的内部分工是以规范执行行为为目标，从这个意义上说，执行指挥中心亦是在为此目标服务。首先，执行指挥中心在实现执行工作信息化的同时，也使所有执行人员的行为始终处于被监督状态[89]，这无疑构成了对执行人员的有力约束。其次，从实践来看，以法官为主导的执行团队，实际上是在执行团队内部形成了一个“委托一代理”结构，执行行为以执行法官的名义做出，具体实施者是团队成员。那么，此时对执行实施行为就形成了二重约束，执行法官对团队内的执行人员行为进行约束，而执行指挥中心则对所有执行行为进行约束。此种做法与旧有的对执行实施行为进行监督、救济的方式有根本差别。在执行团队化模式下，相当部分的执行行为需要通过执行指挥中心进行，这本身就可以对行为的合法性进行审查，而执行实施行为又以执行法官的名义进行，那么执行法官本身就应当确保行为的合法性。

　　执行指挥中心如今已经成为执行工作中的核心机构，《执行工作纲要》中对未来几年执行工作的规划，莫不以执行指挥中心为依托。然而，在执行局与执行指挥中心的关系尚未厘定的情况下，《执行工作纲要》又提出了“加快推进执行指挥中心实体化运行”的说法。在实践中，执行指挥中心实体化已有一段时间，典型如最高人民法院已经将执行指挥中心建成实体机构。[90]但是，作为实体机构的执行指挥中心与原有的执行局应当为何种关系，这个问题还没有答案。应当说，“ 1＋N”办案模式已经在执行工作的实践中得到确立，那么执行指挥中心的实体化就是极可能是对旧有执行局结构的重建，执行局的未来仍有各种可能。

　　大致来说，因最高人民法院对执行制度的基本构想与原来相比没有实质性的变化，这使其在2019年这一关键节点尽管处于优势地位，但却没能对整个执行体制进行更系统的调整，最终变成了涉及广泛但调整有限的制度变革，尤其是将如何调和执行指挥中心与原有执行局体制的关系这一关键问题置之一旁。可以说，最高人民法院并没有很好地借用其在关键节点所处的优势地位，其表现不如说是用2019年此一关键节点达成了上一关键节点后长时间没有达成的目的。

　　[四]结语

　　最高人民法院在两个关键节点中对执行制度变革的态度差异明显，但其背后是一以贯之的关于如何应对“执行难”问题的基本认识。1988年最高人民法院工作报告的总结，“执行难”有法院自身的原因，也有外部因素干预，值得追问的是在明知“执行难”并非仅是自身原因造成的条件下，为何人民法院在大部分时间仍以一己之力应对。不可否认，最高人民法院有试图借助“执行难”问题争取利益的动机[91]，但“执行难”很快就成了人民法院想甩掉的烫手山芋。不过，“执行难”的长期存在又构成了执行制度不断改革的外部推动力，而改革本身可推进的余地却越发有限，如果考察2016年后“基本解决执行难”的实践，可以看到执行工作的成果在相当程度上是依赖了最高人民法院与其他单位合作而发展起来的执行联动机制[92]，如此，2019年纲要所展现的执行制度改革进入琐碎的微观调整阶段也就说得通了。可以说，正是最高人民法院对“执行难”问题的基本认识没有发生变化，使执行局设立时所构想的执行制度被坚持了下来，造成了后续的制度改进空间显得越发有限。

　　如果说最高人民法院此前解决“执行难”问题的思路是一种法院视角下的进路，即用制度改革所可能带来的执行能力增长去试图解决“执行难”，那么是否可以进行视角变换从而提出新的解决“执行难”的制度设计。这并非不可能，前面提到最高人民法院在一开始就知道“执行难”是内外合力造成的，即便是执行局设立时，最高人民法院也强调“执行难”不单是人民法院的责任[93]，到“基本解决执行难”过程中，更是用“终本案件”这一概念来减轻人民法院的执行工作压力。如此看来，人民法院似乎并非没有新视角，问题在于为什么不用新视角去对制度进行调整乃至重塑。其中原因或许要分情况，就早年而言，执行制度本身就不够完善，人民法院当时的目标是搭建一个基本的制度框架，那就无所谓转换解决“执行难”的视角并提出新制度的问题。不过，在执行局设立后且执行制度逐渐完善的条件下，改革制度所带来的边际效益已经越发有限，人民法院仍未转换解决“执行难”的视角并对制度进行改革就值得注意。2019年最高人民法院发布《执行工作纲要》不久后，中央全面依法治国委员会也下发了《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，一个值得关注的点在于文件对解决“执行难”所采取的观点并非法院视角，而是综合治理的视角。在这个意义上，很容易发现转换解决“执行难”的视角的结果，是解决“执行难”的责任被分配至更多的主体头上，而这就超出了人民法院的权力边界和能力范围。简言之，人民法院所享有的权力以及能力决定了其无法选择一种超出法院视角的解决“执行难”的观点，因为这种视角所关照的并非法院内部的执行制度或是一般意义上的司法制度，而是更大范围的治理体系。

　　不难发现，执行局制度的完善最终将执行工作的关键节点与执行制度的关键节点区分开来了，对于后来的执行工作而言，执行联动机制的构建与运行更值得关注，但这并没有直接影响人民法院的执行制度，以解决“执行难”为目标的制度变革最终却与其起初的目标渐行渐远。

　　

【作者简介】
孙一桢，中国人民大学法学院博士研究生，北大法律信息网签约作者。

【注释】

　　[1]最高人民法院下发的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》（法发[2016]10号，2016年4月29日发布）。

　　[2]《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见—人民法院执行工作纲要（2019-2023） 》（法发[2019]16号，2019年6月3日发布）。

　　[3]其争论的焦点在于执行权属于司法权还是行政权，抑或司法行政权等。参见童兆洪：《民事执行权若干问题研究》，载《法学家》2002年第5期；汤维建：《执行体制的统一化构建以解决民事“执行难”为出发点》，载《现代法学》2004年第5期；肖建国：《民事审判权与执行权的分离研究》，载《法制与社会发展》2016年第2期。

　　[4]参见童兆洪、唐学兵：《我国民事执行改革实践演进及理性思考》，载《法律适用》2005年第6期。

　　[5]参见唐应茂：《法院执行为什么难—转型国家中的政府、市场与法院》，北京大学出版社2009年版。

　　[6]参见贺欣：《经济合同案件的执行—来自珠三角某基层法院的经验研究》，载徐昕主编：《司法程序的实证研究》第2辑，中国法制出版社2007年版；贺欣：《合同执行的变化—来自西部某区法院的经验研究》，载《法律和社会科学》第12卷，法律出版社2013年版。

　　[7]See Donald C. Clarke, The Execution of Civil Judgments in China, The China Quarterly, Vol. 141,p. 65-81（1995） . Donald C. Clarke, Power and Politics in the Chinese Court System: The Enforcement of Civil Judgments, Columbia Journal of Asian Law,Vol. 10,p. 1-92（1996）。

　　[8]Orfeo Fioretos, Tulia G. Falleti ＆ Adam Sheingate eds.，The Oxford Handbook of Historical Institutionalism, Oxford University Press, 2016, p. 89.

　　[9]参见《天津市和平区人民法院成立执行组积极开展民事执行工作》，载《人民司法》1980年第9期。

　　[10]郑州市中级人民法院编：《“执行难”对策谈—全国首届省会城市中级法院执行工作研讨会论文集》，人民法院出版社1992年版，第118页。

　　[11]截至1988年，各地基层人民法院和中级人民法院设立执行机构已经成为普遍现象。参见《人民法院年鉴1988》 （1988年卷），人民法院出版社1992年版，第934页。

　　[12]成城、刘家兴、程延陵：《关于我国民事执行中的几个问题》，载《法学研究》1982年第1期。

　　[13]《民事诉讼法（试行）》施行后要“认真贯彻、实施民事执行程序，相应地建立执行机构、设立专职执行员，实行了审执分立制度”，参见黄双全：《关于民事执行的情况调查》，载《政治与法律》1982年第4期。

　　[14]此种观点认为应当在立法上规定人民法院设立单独的执行机构，见陈学晏：《试论建立执行庭》，载《政法学刊》1986年第4期。

　　[15]见朱景文主编：《中国法律发展报告—数据库和指标体系》，中国人民大学出版社2007年版，第6页。

　　[16]俞灵雨：《关于当前执行问题的几点思考》，载《人民司法》1991年第1期。

　　[17]《最高人民法院工作报告—1988年4月1日在第七届全国人民代表大会第一次会议上》，载《最高人民法院公报》1988年第2期。

　　[18]《最高人民法院工作报告—1988年4月1日在第七届全国人民代表大会第一次会议上》，载《最高人民法院公报》1988年第2期。

　　[19]《人民法院年鉴》（1989年卷），人民法院出版社1993年版，第776页。

　　[20]《人民法院年鉴》（1989年卷），人民法院出版社1993年版，第751页。

　　[21]辛言：《最高法院在营口召开执行工作座谈会》，载《人民司法》1990年第10期。

　　[22]此答复针对的是基层法院能否设立执行庭，答复全文为：“人民法院组织法第四十一条规定，‘地方各级人民法院设执行员’，对是否设立执行机构，可以由最高人民法院规定。但是名称最好不要与法院组织法明确规定的审判庭相混淆，执行机

机构以不称‘庭’为好。”参见《全国人民代表大会常委会法制工作委员会关于如何理解和执行法律若干问题的解答（四）》（1992年4月）。该答复事实上承认了人民法院设立执行机构的权限，但也隐含了对执行庭模式的否定。

　　[23]“北京刘云峰院长、福建陈新秀院长认为，执行问题要组织化、制度化，建议都成立执行庭，不要搞临时机构，要注意工作方法，采取强制措施时特别要注意效果，并动员地方和有关单位帮助做工作。”参见本刊记者：《来自法官代表的话》，载《人民司法》1990年第3期。

　　[24]《人民法院组织法》在2018年修订前一直将刑事案件的判决和裁定中涉财产部分亦归于执行员负责，后续又添加了行政案件的执行工作，此外执行过程中其自身也会产生新的案件，例如执行过程中可能会有人触犯拒不执行判决、裁定罪。高级人民法院和最高人民法院的执行机构还要肩负对执行工作的领导职能，参见俞灵雨：《关于当前执行问题的几点思考》，载《人民司法》1991年第1期。

　　[25]1991年《民事诉讼法》第209条第3款规定：“基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。执行机构的职责由最高人民法院规定。”

　　[26]肖文鼎：《认真贯彻“审执分立”制度》，载《人民司法》1983年第7期；黄双全：《关于民事执行的情况调查》，载《政治与法律》1984年第2期。

　　[27]郑州市中级人民法院编：《“执行难”对策谈—全国首届省会城市中级法院执行工作研讨会论文集》，人民法院出版社1992年版，第114页。

　　[28]参见朱景文主编：《中国人民大学中国法律发展报告2012—中国法律工作者的职业化》，中国人民大学出版社2013年版，第82页。

　　[29]参见刘罗彬：《广东省法院狠抓“执行难”》，载《人民司法》1988年第6期；戴建志：《建立健全执行机制是根本—对集中执行现象的思考》，载《人民司法》1994年第2期。

　　[30]参见唐兰亭：《坚持两手抓 解决“执行难”》，载《人民司法》1990年第6期；戴建志：《执行，靠整体协作—黑龙江省高院执行工作思考》，载《人民司法》1994年第6期。

　　[31]参见韩云萍：《内外结合 标本兼治 突破执行难》，载《人民司法》1998年第8期。

　　[32]参见唐文生：《谈集中清理执行案件》，载《人民司法》1999年第2期。

　　[33]朱景文主编：《中国人民大学中国法律发展报告2011—走向多元化的法律实施》，中国人民大学出版社2011年版，第166页。

　　[34]1999年12月全国未结执行案件数量是487,963件，见《中国法律年鉴》（2000年卷），中国法律年鉴出版社2000年版，第133页。按此测算，1992年的未执行案件大致在21万件至22万件。前文提到1989年未执行案件是18万件，也可以佐证该判断是较为合理的。

　　[35]参见朱景文主编：《中国人民大学中国法律发展报告2011—走向多元化的法律实施》，中国人民大学出版社2011年版，第168、170页。

　　[36]参见《中国法律年鉴》（1999年卷），中国法律年鉴出版社1999年版，第129页。

　　[37]《民事诉讼法（试行）》第163条第1款规定：“执行工作由执行员、书记员进行；重大执行措施。应当有司法警察参加。”

　　[38]参见沈为国、叶寿鹿：《三次赴默为“执行”—某案执行纪实》，载《人民司法》1991年第9期。

　　[39]《最高人民法院工作报告—1988年4月1日在第七届全国人民代表大会第一次会议上》，载《最高人民法院公报》1988年第2期。

　　[40]《中国法律年鉴》（2012年卷），中国法律年鉴出版社2012年版，第184页。

　　[41]参见《人民法院年鉴》（1991年卷），人民法院出版社1994年版，第221页。

　　[42]詹顺初：《开展“三集中”执行活动 执行工作出现新局面》，载《人民司法》1992年第3期。

　　[43]基层常规工作的泛政治化与运动型治理的关系，可参见欧阳静：《论基层运动型治理—兼与周雪光等商榷》，载《开放时代》2014年第6期。

　　[44]包括《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》（法发[2000]3号，2000年1月14日发布）；《最高人民法院关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》（法明传[2000]437号，2000年9月30日发布）。

　　[45]“中级人民法院、基层人民法院和专门人民法院执行机构的主要负责人在按干部管理制度和法定程序规定办理任免手续前应征得上一级人民法院的同意。上级人民法院认为下级人民法院执行机构的主要负责人不称职的，可以建议有关部门予以调整、调离或者免职。”参见《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》（法发[2000]3号，2000年1月14日发布）。

　　[46]参见《最高人民法院机关内设机构及新设事业单位职能》（法发[2000]30号，2000年12月4日发布）。执行办不会主动干涉实际执行工作，例如对法院间跨省执行工作中发生的争议案件，应当是“对跨高级人民法院辖区的法院与法院之间的执行争议案件，由争议双方所在地的两地高级人民法院协商处理；协商不成的，按有关规定报请最高人民法院协调处理”，参见《最高人民法院关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》（法发[2000]3号，2000年1月14日发布）。

　　[47]参见《最高人民法院关于本院执行工作办公室更名为执行局的通知》（法发[2008]31号，2008年10月8日发布）。

　　[48]该权限事实上在2006年就已经被强化。参见《最高人民法院关于进一步规范跨省、自治区、直辖市执行案件协调工作的通知》（法[2006]285号，2006年9月30日发布）。

　　[49]最高人民法院下发的《人民法院五年改革纲要》（法发[1999]28号，1999年10月20日发布）。

　　[50]“进一步改革和完善人民法院执行体制。最高人民法院执行机构监督和指导全国法院的执行工作。省、自治区、直辖市高级人民法院执行机构统一管理、统一协调本地区的执行工作”，“通过公开执行信息，加强对执行工作的管理与监督，确保执行公正”，参见《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》 （法发[2005]18号，2005年10月26日发布）。

　　[51]之前只是强调高级人民法院的统一管理、统一协调的权力，中级人民法院与基层人民法院间关系如何并不明了。在实践中，高级人民法院统一行使管理权导致了高级人民法院开始直接管理基层人民法院执行工作的情况，参见郭兵主编：《强制执行论》，人民法院出版社2010年版，第51页。

　　[52]最高人民法院下发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发[2009]43号，2009年7月17日发布）。

　　[53]最高人民法院下发的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》（法发[2011]15号，2011年10月19日发布）。

　　[54]卫彦明、范向阳：《〈关于执行权合理配置和科学运行的若干意见〉的理解与适用》，载《人民司法》2011年第23期。

　　[55]《北京市法院执行工作专项考核实施细则（试行）》（京高法发[2013]260号，2013年7月25日发布）。

　　[56]郭兵主编：《强制执行论》，人民法院出版社2010年版，第508页。

　　[57]提级执行和制定执行的具体事例，可参见董振国编著：《强制执行流程导论》，人民法院出版社2010年版，第82-83页。

　　[58]包括《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于公检法司机关不得成立“讨债公司”的通知》（已失效，法[办]发[1988]16号，1988年6月25日发布）。1993年又有《中共中央政法委员会关于政法部门严肃纪律严格执法的通知》（政法[1993]27号，1993年10月18日发布）；《最高人民法院办公厅关于转发〈关于停止办理公、检、法、司机关所属“讨债公司”登记注册有关问题的通知〉的通知》（法办发[1993]7号，1993年5月25日发布）。

　　[59]参见《最高人民法院关于坚决纠正和制止以扣押人质方式解决经济纠纷的通知》（法[1994]130号，1994年10月28日发布）。

　　[60]关于当时执行工作中存在的问题，参见李绍仁：《执行工作要加强规范化建设》，载《人民司法》1994年第10期。

　　[61]参见《中国法律年鉴》（1999年卷），中国法律年鉴出版社1999年版，第128页。

　　[62]最高人民法院在当时亦认为执行权运行的问题并不是执行工作效率低下，而是执行权的集中、缺乏监督和救济途径。“首先，执行权高度集中，缺乏透明度和公开性，缺乏必要的监督和制约。”“其次，缺乏有效的执行救济途径和手段。”参见高执办：《论执行机构内部的分权与制约》，载《人民司法》2001年第6期。

　　[63]“黑龙江省高级人民法院成立的执行局内设了三个处级单位，有两个行使裁判权的执行庭”，参见《最高人民法院关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》（法明传[2000]437号，2000年9月30日发布）。

　　[64]参见《最高人民法院关于认真贯彻全国高级法院院长会议和全国地方人民法院机构改革座谈会精神积极推进执行工作改革的通知》（法明传[2001]224号，2001年4月28日）。

　　[65]2009年开始有“科学界定执行审查权和执行实施权，并分别由不同的内设机构或者人员行使”的表述，最高人民法院下发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发[2009]43号，2009年7月17日发布）。

　　[66]《最高人民法院关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》（法明传[2000]437号，2000年9月30日发布）。

　　[67]此时执行裁判权的内在权能包括债务人异议之诉裁决权，案外人异议之诉、第三人异议之诉、代位请求权异议之诉的裁决权，重大事项的裁决权，以及对其他异议的裁决权。参见高执办：《论执行机构内部的分权与制约》，载《人民司法》2001年第6期。

　　[68]《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008） 》（法发[2005] 18号，2005年10月26日发布）。

　　[69]“执行审查权的范围主要是审查和处理执行异议、复议、申诉以及决定执行管辖权的移转等审查事项”。参见最高人民法院下发的《关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》（法发[2011]15号，2011年10月19日发布）。

　　[70]王飞鸿、赵晋山：《民事诉讼法执行编修改的理解与适用》，载《人民司法》2008年第1期。

　　[71]参见《中国法律年鉴》（2003年卷），中国法律年鉴出版社2003年版，第154-155页。

　　[72]参见最高人民法院下发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发[2009]43号，2009年7月17日发布）。

　　[73]2010年最高人民法院确定“高、中级人民法院普遍设置四个内设机构，基层人民法院一般设置三个机构”。参见《中国法律年鉴》（2011年卷），中国法律年鉴出版社2001年版，第182页。

　　[74]参见最高人民法院下发的《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》（法发[2016]10号，2016年4月29日发布）。

　　[75]参见最高人民法院下发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发[2009]43号，2009年7月17日发布）。

　　[76]最高人民法院下发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发[2009]43号，2009年7月17日发布）。

　　[77]参见《住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会关于批准发布〈人民法院法庭建设标准〉的通知》（建标[2010]143号，2010年11月1日发布）。该标准尽管是住建部和国家发改委下发，但主编单位是最高人民法院。

　　[78]参见《中国法律年鉴》（2013年卷），中国法律年鉴出版社2013年版，第152页。

　　[79]参见刘嵘：《全国高级法院执行局长座谈会暨执行指挥中心试点推进会在京召开》，载《人民司法》2013年第19期。

　　[80]参见《广东省高级人民法院关于贯彻〈最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见〉的实施意见》（粤高法发[2010]23号）。

　　[81]参见《北京市高级人民法院关于执行指挥中心的暂行规定》（京高法发[2010]98号， 2010年3月19日发布）；以及《福建省高级人民法院关于解决执行难长效机制建设的意见》（2014年1月26日）。

　　[82]2001年至2012年，年均执行收案和结案数量大致在200万件至250万件间波动。

　　[83]2019年，全国法院共受理执行案件1041.4万件，执结954. 7万件，参见最高人民法院2020年工作报告。

　　[84]以执行人员人均办案数量为例，2019年执行人员的数量大约是4万余人，按照2018年全国执行结案数量推算，该年度执行人员人均结案约200件。

　　[85]执行裁判权限缩为执行审查权背后的理由在于执行机构无权处理实体争议，而只能进行形式审查，实体争议应通过诉讼程序，请求法院进行审判来予以救济，这是学理论证指导制度实践的典型。2007年《民事诉讼法》修改，案外人异议之诉的制度设计就集中体现了此种理论预设，参见肖建国：《〈民事诉讼法〉执行编修改的若干问题探讨—以民事强制执行救济制度的适用为中心》，载《法律适用》2008年第4期。

　　[86]参见肖建国、庄诗岳：《论民事执行实施权的优化配置—以我国的集约化执行改革为中心》，载《法律适用》2019年第11期。

　　[87]参见张娇东：《执行团队组建模式探析》，载《人民法院报》2019年5月16日，第8版。

　　[88]执行警务化的呼声由来已久，地方上亦早有实践，可参见石时态、屈国华：《司法警察参与民事执行的实证研究》，载《法学评论》2011年第1期。

　　[89]“进一步升级执行办案系统，以信息化手段约束执行权、规范执行行为。”“充分发挥执行指挥中心在团队化办案中的支持、保障作用，做到事务工作办理集约化、工作流程标准化、规范化。”参见《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见—人民法院执行工作纲要（2019-2023） 》 （法发[2019]16号，2019年6月3日发布）。

　　[90]最高人民法院设置了执行指挥调度室、执行指挥管理室和执行指挥信息室并核定了编制和领导职数，并要求各地法院也尽快完成转变。参见江必新：《真抓实干 确保基本解决执行难关键之年取得卓越成效》，载《法律适用》2017年第9期。

　　[91]不仅包括前面提到的执行管理体制中的“向上集权”倾向，还有可见的物质利益，参见《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见—人民法院执行工作纲要（2019-2023） 》（法发[2019]16号，2019年6月3日发布）。

　　[92]在2019年最高人民法院的工作报告中，当对2016年以来“基本解决执行难”情况进行总结时，最先提到的是“综合治理执行难工作格局基本形成”和“执行模式发生深刻变革”，其中大部分是在介绍相关单位与法院的合作成果。

　　[93]参见高执办：《“执行难”新议》，载《人民司法》2001年第5期。

稿件来源：北大法律信息网法学在线

原发布时间：2023/3/31 17:25:02