【中文摘要】当前，数字经济已经成为经济高质量发展的新动能，而作为数字经济发展的原动力，激活数据要素潜能、释放数据要素价值亦成为推动数字经济发展的关键举措。然而，从数据要素市场化建设的现实需求和实践积累上来看，以公共数据开放为抓手推动中国数据基础制度的构建与完善已经成为加快释放数据要素价值的必然选择。但目前，中国数据要素市场建设仍处于起步阶段，公共数据开放仍面临数据可用性较低，底层基础能力不完善，产品和服务单一，市场生态薄弱等问题，无法有效支撑公共数据开放中的数据高效率调用以及深层次开发和利用。所以，需立足中国数据要素市场化建设及公共数据利用的实际情况，考察国际公共数据开放的制度实践，以探索数字经济下的公共数据开放利用的制度体系构建。
【全文】
当前，数字经济已经成为经济高质量发展的新动能，因此，需加快向数字产业化、产业数字化、数据价值化、数字化治理的“新四化”趋势转型。数字技术的发展推动数据互联互通，数据的全球化、流动性与资产化特征显著增强{1}，2025年，数据的自由流通对全球经济的贡献有望突破11万亿美元。而作为数字经济时代的重要战略资源和关键生产要素的数据要素，已成为数字经济新引擎的原动力，与社会生产、生活和治理体系深度融合，形成了“信息-物理-社会”强耦合的复杂动态系统{2}，对于传统经济结构变革具有重大影响，也对中国国家治理现代化提出了新挑战。激活数据要素潜能、释放数据要素价值，将成为推动数字经济发展的关键举措；依靠技术和顶层机制建立健全数据要素市场，则是充分发挥数据价值的重要保障。
2022年12月，中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》），正式确立了数据要素的顶层设计，为数据要素市场化发展举旗定向，并推动构建数据要素双循环新发展格局{3}。各地政府、行业也开始积极推动地方试点，于实践中探索数据要素市场化的规则体系。数据要素相关政策环境的不断完善带动了中国数据要素资源规模的持续扩大，但不可忽视的是，中国数据要素市场建设仍然尚在探索阶段，虽然《意见》确立了数据要素基础制度的四梁八柱，但是数据产权界定、统一规范的交易流通规则以及价值分配等问题仍然有待进一步厘清{4}。特别是作为其中重要组成部分的公共数据，目前整体开放质量不高，面临开放数据可用性低、开放利用效果不佳、数据安全风险性高等问题，而公共数据治理方面的家底不清、权责不明以及治理能力有限等问题更是严重限制了公共数据的开放利用，很难有效支撑数据价值的充分释放{5}，阻碍了数据要素的自由流通和价值实现。从现有研究成果来看，学界对于公共数据的研究主要聚焦于公共数据的类型化规制，公共数据的价值创造机制，公共数据开放的实践案例、基本原则、法律性质及运营机制等方面，并逐渐展开对于公共数据估值、技术系统等的探讨，但对于体系化的思考仍稍显不足。自2015年起，笔者先后赴贵州、娄底、杭州、上海等地分别开展与当地地方政府的合作，努力探索具有中国特色的公共数据流通机制及进行相关理论研究。笔者研究设计的娄底住建行业减负平台，通过数据赋能为企业减负增效，利用技术手段推动公共数据开放共享中的可信机制建设，有力支撑了数字政府建设与数据资源的开发利用。同时，笔者受自然资源部和北京市不动产登记中心委托，研究利用区块链技术来推动提高自然资源登记效率。下文将基于笔者长期的研究和实践，结合中国数据要素市场化建设背景下公共数据利用的实际情况，考察国际公共数据开放的制度实践，探索中国数字经济发展下公共数据开放利用的制度体系构建，以期推动公共数据价值释放，实现公共数据赋能实体经济、提升治理效能的制度目标。
一、中国公共数据开放利用的现状及困境
公共数据作为社会数据资源的重要组成部分，具有高权威性、高准确率、高可信度，在金融服务、医疗健康、城市治理等场景中皆具有极高的价值和市场需求{6}，其开放利用已经成为国际上备受瞩目的数据治理新方向，公共数据价值释放既是推动经济发展、完善社会治理、提升政府服务和监管能力的需要，也是数字经济全球竞争背景下增强国家竞争力的重要抓手。中国政府也在积极推进公共数据开放的应用，着力提升公共数据的治理水平，在政策制定、平台系统建设、数据共享开放、数据开发应用等方面均开展了大量的实践并取得了积极进展。2020年，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出“推进政府数据开放共享”{7}，将数据开放作为经济社会快速发展的重要因素；2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将公共数据开放共享确定为“十四五”时期的重点任务之一，明确提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”{8}。此次《意见》的出台，立足推动数据要素流通和市场化发展的价值目标，提出数据分级分类授权思路，强调要对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，明确了对于公共数据的整体治理思路。
同时，各地各部门也都在加快公共数据开放进程，积极建设地方性公共数据开放平台，先后出台了《上海市公共数据开放暂行办法》《北京市公共数据管理办法》《浙江省公共数据条例》《广东省公共数据管理办法》等一批地方性法规和地方政府规章制度。据不完全统计，截至2021年，中国省级地方政府出台的公共数据治理相关政策已达146项，年投入资金超过28亿元{9}，地市级及以上政府上线的公共数据开放平台已达193个{10}。相关政策的出台为全面推动中国公共数据开放提供了政策供给与制度安排。
从实践效果上来看，政府正在依托数据采集打造公共数据资源库，数据的存储方式也正在向集约化存储深化推进，多层级数据流通框架初步构建，并依托大数据平台围绕城市治理、环境保护、生态建设、交通运输、食品安全、金融服务、经济运行等应用场景开展数据分析应用，以服务场景为牵引来推动数据融合，提供多样化共享服务{11}。
目前，中国公共数据政策体系虽然正在逐步搭建，在政务决策、治理、应用服务等各个环节的作用也日益凸显，但是从实际开放情况来看，中国公共数据开放度仍然较低，企业使用的政府开放数据占比仅为7%{12}，开放利用程度与市场需求之间仍然存在较大缺口，因而尚存较大开放空间。目前存在的问题，主要包括以下方面：
（一）公共数据开放的基础设施及生态建设有待完善
第一，开放的数据可用性较低，影响开发利用效果。数据可用性是数据开发利用的前提条件，直接关系到数据开放后的再利用效果{13}。因此，国际上在推进公共数据开放时均会设置相应的开放标准，如2007年开放政府工作组（Open Government Working Group）首次提出了公共数据获取和开放的八项标准：完整性、原始性、及时性、可获得性、机器可读、非歧视、非财产性、免于许可{14}。2015年，《国际开放数据宪章》进一步提出了公共数据开放的六大准则：默认开放、及时全面、可获取和可使用、可比较及客户操作、改善政府治理及扩大公民参与、包容性发展与创新，以此来为公共数据开放提供可用性保障。但从实际执行情况来看，目前各国开放情况均不理想，达标的开放数据总量几乎仍然处于停滞状态。目前，中国各地数据开放平台的数据也普遍存在碎片化、低容量、更新慢或不更新、未使用开放许可、机器不可读等问题，严重影响了公共数据的开发和利用。
第二，支持公共数据高效率调用、深层次开发与利用的基础能力和平台尚不完善。目前，中国部分地区建立了省级、地市级数据开放平台，归集了部分公共数据并开放其统计数据集以供查询和下载，但受资源预算和技术能力掣肘，海量的原始数据的归集、加工与开发应用尚未形成规模。例如，浙江、上海、深圳等地的平台虽然提供了 API 接口，但是普遍存在接口调用难度高，可调取的数据容量小、更新频率低等问题；海南、北京等地虽然已经在积极探索打造公共数据开发应用平台，但是绝大多数平台尚不具备足够的数据处理能力，在数据接入过程中，经常出现系统间调用容量受限、服务稳定性得不到有效保障、需要反复重试等问题。当前，中国不同地区的公共数据运营模式虽然各不相同，但是大多由于缺乏明确的路径指引而导致各地在深层次发展上面临着诸多困境，因此，对基础性平台和深度开发能力的建设很难取得实质性的进展{15}。
第三，数据产品和数据服务丰富程度和定制化程度仍有待加强。目前，中国公共数据产品和服务模式单一，地方的公共数据开放门户网站更多是服务于公众对统计数据集的查询和下载，细颗粒度的数据开放不足。此外，通过数据开放平台开放的动态数据占比较低，开放的公共数据商业化应用有限。结合当前中国公共数据开放的实践来看，中国公共数据运营被归纳为“行业主导模式”“区域一体化模式”“场景牵引模式”{16}，其中尤以前两者为代表，反映出当前中国公共数据产品中存在以“供给导向”为主、与产业需求匹配度不够高、缺少紧密结合产业需求的有针对性的产品设计和开发等问题。以金融场景为例，由于不同金融机构在对待同类数据的对客方式、使用场景、风控机制上各有不同，所以目前数据接口标品化难以快速适应金融市场的需求。开放银行模式为丰富数据服务类型提供了宝贵的模板，然而金融系统之外的部门，囿于价值回馈方式的不同，这种数据共享机制很难被直接复制和借鉴{17}。
（二）公共数据开放面临数据安全挑战，掣肘数据开放进程
公共数据的开放在创造经济社会价值，提高政府治理能力的同时，还面临着数据安全风险与合规的挑战。2005年，美国某医疗机构因其员工违规操作导致患者信息大批量外泄{18}；2017年，因美国健身软件发布用户定位的热力地图，导致美军军事基地及作战信息泄露{19}；Facebook（现更名为 Meta）继被指控利用数据操纵美国大选后再次暴露出风险隐患，超过5亿用户信息被泄露甚至被非法销售{20}；等等。上述事件在推动美国等国进行数据安全立法的同时，也为公共数据的开放利用敲响了警钟。《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》三大支柱性立法的出台，为中国数据的安全流通提供了制度保障，但在发展层面，配套的开放制度却尚未建立，这也导致公共数据开放缺乏安全可行的规则指引，数据安全和个人信息保护成为悬在各地政府头上的达摩克利斯之剑，在客观上限制了公共数据的开放。
以金融服务场景为例，金融机构根据自身业务场景，可通过工商信息来完善客户资质并进行风险评判，建立客户关联图谱，实现对高净值客户的精准营销等。但出于对安全方面的顾虑，个税、房产、工商等具有高价值的公共数据的获取仍然存在困难，不利于支持金融服务实体经济和小微企业经济的发展。
政府部门在开放公共数据过程中的顾虑在技术侧都直接或间接地与数据的一个重要特点相关：数据容易被复制。特别是明文流通的数据，容易在分发过程中被复制，从而导致分发失控。所以，实现数据要素安全可靠的流转，需要经过严谨专业的安全评估、保护和检验，并非简单地进行脱敏、加密处理就能够保护好数据的安全。通过技术手段能够赋予数据安全性一定的保障，但这种保障并非绝对。例如，运用 API 接口所衍生出的“可用不可见”和“可见不可得”服务模式。亦有学者指出，“可用不可见”服务模式虽然可以实现在不触碰原始数据而仅通过公共数据开放平台获得分析结果或服务，但是可能导致服务严重受限于平台所能提供的程序功能而无法满足市场的实际需求；“可见不可得”服务模式虽然可以得到处理过的信息，但是程序设置始终面临“防止逆向工程反推原始数据集而限制数据服务”和“避免保护多度以限制数据多次开发利用价值”的两难{21}。同时，为了保证数据的安全性，数据的删除、销毁模式也值得深入考量，中国尚未明确数据销毁义务的义务主体、销毁方式和销毁范围等具体制度内容，导致很多情况下数据仅仅是被拒绝访问，而并未在数据库中被切实销毁{22}。
（三）公平有效的公共数据开放模式尚未形成影响利用效果
中国公共数据开放仍处于起步阶段，相关机构和企业对于公共数据开放持较为谨慎的态度，虽然《意见》构建了公共数据授权开放的基础框架，各地政府也在不断探索开放利用机制，但是具体的实施措施仍然有待建立{23}。目前，受限于数据安全要求、技术水平等方面的因素，公共数据在利用上存在失衡的现象，部分地区对于公共数据的开放力度和影响有限，难以形成常态化、规模化、市场化的公共数据开放生态。此外，在公共数据开放过程中，由于欠缺规范的运营机制，数据资源提供方、数据开发服务商往往拥有优先获得开发利用的权利，且利用这一优势实现不当获利的情形也时有发生，破坏了数据的公共属性{24}。另外，相关机构面对大量数据需求的服务能力仍有待提高。因此，公共数据开放的步伐较慢或者有选择性地开放数据，其中较明显的是更倾向向国资企业、大型机构开放，因此也造成了公共数据开放利用过程中不同主体面临不公平的处境。这种数字鸿沟亦成为数据要素市场基础设施建设中的重要掣肘与重点关切{25}。例如，目前，电力等能源数据仅向大型银行开放，对中小微型金融机构的准入设有限制，这也影响了实际利用效果，很难切实满足行业需求，中小微型金融机构难以实质性分享公共数据开放红利，不利于公共数据价值的充分释放。
二、公共数据开放和利用的国际实践经验
公共数据的开放利用，一方面有利于提高政务治理能力和效率，另一方面也有利于个人、企业等其他主体便利获取信息，推动政企数据融合，有效带动其他数据资源的流转，提高整体的数据供给水平，推动数字技术创新和数据价值转化，推动数字经济可持续发展{26}。因此，公共数据开放已成为国际上的重要议题，除了上文提到的数据开放标准及准则设置外，英国、美国、澳大利亚、新加坡等国更是早在2009年便针对公共数据开放做了一系列的准备工作，除了政策层面的安排，还纷纷建立了政府数据开放平台，强化了数据资源的汇聚共享，提升了数据开放的规范性与便利性，促进了政府数据的开放、获取、共享和利用，这也极大地推动了政府透明度的提升和社会创新活力的迸发。
（一）美国
美国作为公共数据开放最早的探路者与实践者，从美国联邦政府的视角出发，政府数据开放与共享促进了数据及其技术在国家治理中的广泛应用，政府数据的开放与数据的高效治理紧密联系{27}。美国早在2009年便推出了《开放政府指令》并出台了一系列与公共数据开放相关的法律、政策和监管文件，为公共数据开放提供了较为坚实的法律体系基础。同年，开放政府数据平台 Data.gov 正式上线，为公众免费提供了包括农业、经济、医疗等在内的多个方面的原始数据材料，同时，也为公众提供了数据分析工具以方便对相关数据进行使用。截至目前，该网站已有超过20万个数据集和上百个工具，开放共享的数据主题包括气候、能源、海洋、消费者、金融、老龄化等21个类别，为美国政府数据开放共享的稳步发展奠定了重要基础。此外，为了提高数据的可用性，美国推出了配套的元数据标准，统一了开放数据格式，规范了数据开放平台目录清单、数据集合数据资源等元数据，提高了系统间的互操作性，推动了数据的互联互通。该平台还支持快速检索与筛选功能，构建了一套完整的数据开放评估系统（即开放数据项目仪表盘），提高了数据获取的便利性和专业性。
在政策层面，美国通过《开放政府数据法案》规定所有政府部门都要向公众开放“非敏感”政府数据，在确保国家数据安全和保护公众隐私的前提下，联邦机构必须以机器可读格式对不涉及上述问题的信息进行发布，并确保公众、企业或其他组织可以通过智能手机等电子设备轻松访问，以方便各主体对公共数据的利用，推动公共数据社会经济价值的实现与创新。
美国高度重视数字产业的快速发展，倾向利用数据的自由流动来推动数字经济的创新发展。在数据的流通交易过程中，为了更好地释放数据价值，美国推出了数据经纪商模式，可以通过数据交易平台或其他商业渠道购买或提供包括个人数据、企业数据及公共数据在内的数据产品/服务，以提高数据流通的效率，降低交易成本{28}。目前，数据经纪商已经成为美国数据交易中的主要服务提供者，其发展在很大程度上促进了数据流通，所提供的产品也有助于帮助预防诈骗、提高产品供应、提高营销精准度等。同时，为了防止数据经纪商带来的数据安全风险，美国多地监管出台了配套的管理办法，以提高数据中介的透明度和对用户的控制能力，以及探索数据安全与流通发展之间的平衡。
（二）英国
英国政府一直在大力推进数据开放。2009年，英国发布“让公共数据公开”的倡导计划，启动数据开放平台 Data.gov.uk 设计。同年发布的《迈向第一线：更聪明的政府》将公共数据开放作为国家首要战略之一，以确保数据跨区域流动。随后，《信息自由法》《公共信息再利用条例》等相关法规的出台为公共数据开放提供了法律基础，而随着2010年卡梅伦发布《提高政府及其服务的透明和责任》，正式推动了英国政府的数据开放工作。在接下来的几年里，英国内阁相继颁布《国家行动计划》《G8开放数据宪章：英国行动计划》《开放数据白皮书：释放潜能》，提出将建设国家信息基础设施，规定所有数据集都要通过统一平台进行发布，并提出双轨式数据存取模式，在强调保持隐私权与开放数据之间的平衡的基础上，推进开放数据评价体系建立，明确要以开放数据为重点推进数据治理，并要求政府开放由财政支持的研究数据，以实现公共数据价值的最大化{29}。
自2010年 Data.gov.uk 投入使用以来，作为政府数据开放平台，英国政府要求各部门及时制定数据开放战略，形成具体的数据应用行动计划，这也为保证该平台数据的准确性和时效性提供了政策保障；而双轨式数据策略的选择，将政府发布与市场牵引机制相结合，强化了与数据使用者等主体在数据开放规划中的沟通与联系，根据数据社会价值进行有选择性和优先级的开放，更好地实现了资源的有效调配与供需协调。同时，该平台还采用并扩展了伯纳斯·李关于数据开放度的5星评分标准，以进一步提升数据质量评价的标准化，优化数据的利用。目前，该平台上的数据类别已经覆盖商业、经济、犯罪、国防、教育、环境、政府、政府支出、健康、地图、社会、城镇和交通共12类，不仅包含了国家经济和能源等宏观维度的内容，也凸显了英国政府对民生安全等领域的重视。
作为信托制度的发源地，英国还探索将信托机制引入数据市场建设与治理，通过引入第三方受托人来实现发展与安全之间的平衡，构建数据市场的信赖机制，大幅提高了数据流动的效率和管理的专业化水平，加速推动了规模化、商业化的数据要素市场建设。2011年，英国商业、创新和技能部还试验推出了消费者赋权计划——MIDATA（后改名为 MYDATA），便于数据主体从银行、企业、医院和政府等提供商处将个人数据导入专门的管理机构进行统一存储和管理，在提高用户数据管理能力的同时通过专业化机构来提高数据授权和利用的效率。而这种通过引入第三方机构提升数据流通效率的经验也可为公共数据开放提供一定的参考和借鉴。英国还于2018年推动了智慧数据计划，将分散的数据通过安全规范的 API 接口等接入，从而实现了数据的安全共享与流动，而由此发展起来的开放银行制度更是促进了机构之间的数据和服务共享，极大地推动了数字技术在金融领域的创新。
（三）其他地区
除了美、英两国以外，欧盟通过《一般数据保护条例》（GDPR）确立了个人数据和非个人数据的二元结构，在划定了安全底线的基础上，通过《非个人数据自由流动条例》《数据治理法》《数据法》《数字市场法》等制度安排来推动公共数据等非个人数据的自由流动，并遵循不同行业数据要素市场化的差异特征，区分健康、工业等垂直领域，推动行业数据流动解决方案及标准体系的建设。同时，在交易流通机制上创设数据中介制度，利用独立且受监管的数据中介服务提供者推动不同主体间的数据流通交易。韩国、澳大利亚等国也通过一系列的政策安排及公共数据开放平台的建设来推进公共数据的有序开放，提高获取公共数据的便利性。此外，新加坡还推出了金融数据交易平台和贸易数据共享平台，为行业数据共享流动提供了基础设施，促进了数据价值的开发。
（四）经验小结
从国际经验上可以看到，公共数据的开放离不开政策的指引与多方社会力量的协同推动。一方面，通过制度建设强化对于数据开放过程中的安全保障，立足发展前提探索数据治理与数据利用之间的平衡，为公共数据的开发和利用提供法律基础。另一方面，引入企业等市场主体来共同搭建公共数据开放共享平台，不断优化基础设施建设，构建安全高效的流通环境。同时，立足产业发展的实际需要，持续推动相关标准建设工作，为公共数据开放提供规范指引。此外，英、美等国的经验表明，通过在交易流通机制中设置数据经纪商、数据中介和数据信托等模式，利用多元化的流通机制推动不同主体间的数据流通交易，也大幅提高了数据流动的效率和管理的专业化水平，有利于加速推动规模化、商业化的数据要素市场建设。
三、中国公共数据开放和价值利用的制度建议
公共数据开放的关键在于对开放数据的有效利用与价值挖掘，如果只关注数据供给侧，很难真正促成社会对开放数据的有效利用，且数据开放政策的价值将被稀释{30}。从国际经验上来看，公共数据开放需要健全的治理框架、公平透明的政策保障、完善的基础设施、统一的技术标准体系及多元化的市场生态，将公共数据转化为具有经济社会价值的平台{31}、产品的数据服务商以及专业服务机构。此次《意见》的出台，为公共数据的开放利用确立了基本框架，根据数据内容和用途对公共数据设置了不同的运营标准与开放模式。在这一框架之中，数据有偿开放与授权运营具有鲜明的中国特色，对其具体制度的构建将成为后续工作的重点之一。有学者认为，公共数据授权运营应成为公共数据开放利用机制的主渠道{32}。
可以看到，公共数据的汇聚共享和开放开发已经成为主旋律，其公共属性、数据规模及开放基础使其有望成为数据要素市场化建设的主力军，而公共数据的开放有利于为个人和企业数据的流通提供有效参考，加快数据资源的开发利用。综合国际实践经验以及国内的制度建设和行业实践来看，可以从以下方面来加速推进公共数据的开放利用：
（一）多方协同优化公共数据开放基础设施建设，构建安全高效的数据开发利用基础
公共数据流通中面临的一个主要难题是如何打破数据壁垒，建立全国范围内统一规范的公共数据开放共享平台及开放管理制度，强化对公共数据资源的管理，形成标准化、协同化的数据开放服务，加快数据汇聚共享，推动公共数据的互联互通和有效利用。这也是国家在建设数字政府以及推动数据要素市场化建设中提出的一项重要要求。但从实际情况来看，公共数据种类杂、规模大，各地各行业的数据差异也较大，且在技术路线设计及日常运营维护上都需要投入大量的资源和人力，需要多方协同参与。为了提升公共数据开放平台的运维能力，应广泛发挥社会各界的力量，可以考虑通过市场化招投标方式选拔优秀的运营机构来运营和管理公共数据开发应用平台，通过统一数据授权路径建立数据回传机制等方式来提升公共数据开放平台的服务能力，优化扩大公共数据的有序开放。打造面向全国统一数据要素市场的公共数据基础设施建设，其中通过区块链、隐私计算等技术推广数据的安全流通交易，建立数据资源层面的互信互联互通则必不可少{33}。
针对公共数据开放利用的技术难题，如政府部门公开公共数据资源缺乏统一的标准，数据资源开发过程中数据复杂多样、数据交换接口开发流程复杂等，应当建立统一规范的标准体系，在遵循相关政策法规的基础上，强化技术治理理念，充分利用大数据、区块链、人工智能等先进技术工具，提高技术成熟度，完善“以链治链”（governance of blockchain by RegChain）和“法链”（RegChain）的数据治理新维度{34}，开启“数据密态时代”的新征程，以降低数据安全风险，提升数据治理能力，全面推动数字化建设工作。
（二）建设多元化的公共数据开放机制，推动形成公平合理的价值利用模式
数据要素市场的发展离不开交易成本的降低与流通效率的提高，而发展数据中介是降低阻碍数据分享和流通的各类交易费用以及提升流通交易效率的关键。《意见》提出，要“培育数据要素流通和交易服务生态”{3}。围绕促进数据要素合规高效、安全有序流通和交易需要，培育一批数据商和第三方专业服务机构，通过构建数据商、第三方服务机构和行业自律组织等组成的数据生态体系推动数据流动和价值释放。但是，数据流通中的障碍是多维的，主要矛盾往往依场景、数据类型、机构之间的信任关系等因素而有别，结合目前国内发展所处的阶段及遇到的数据产业发展挑战，建议发展多元化数据中介模式，因地制宜地推动形成具有中国特色的制度方案，推动大数据供需有效对接；构建数据定价议价机制、安全合规的数据交割模式，引导数据要素以更多的价值形态融合到数字经济的生产生活之中。通过数据中介的推动、引导及相关咨询，在保障安全合法合规的基础上，推进具有高价值的包括各类政府、公共事业单位数据在内的各类数据的开放共享，为现有数据交易市场的发展提供更加丰富、多维、高质、合规的数据供给，繁荣数据交易市场，促进数据要素在数字经济领域及各相关行业中发挥更大的作用和价值。同时，立足中国行业实践的客观情况，场内场外共同发展，构建多元化的流通交易模式，鼓励支持各方主体共同参与基于公共数据的产品和服务开发，一方面，促进政企数据融合，打造更有价值的数据产品；另一方面，利用商业机构的数据开发能力，增加数据市场基础设施和服务供给，增强数据产品的创新性，提升数据市场活力。
开放方能产生价值{35}，应通过法律法规等规范性文件保障公共数据资源开发利用权利的公平公正，使公共数据资源可以根据需要、公平公正地向社会开放，建议坚持“非歧视”原则，要求公共数据在开放中对各类市场主体一视同仁，明确公共数据开放类别和要求，坚持准入等规则的公平性和透明性。进一步而言，笔者于2018年提出“共票”（Coken）等中国原创数据治理的概念和理论，通过数据流通的内生激励机制，将技术治理嵌入数据流通与价值实现过程，从而合理分配数据价值，进而为处理此类问题提供有益的理论指导{36}。
（三）加速建立公平合理透明开放的公共数据授权运营机制
《中华人民共和国网络安全法》和《中华人民共和国数据安全法》立足数据安全设立了数据的分类分级保护框架，而《意见》在此基础上，以发展为导向提出了数据要素市场化建设中公共数据的分类分级授权要求，根据数据内容和用途设置了不同的开放条件：用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用，用于公共治理、公共利益的公共数据有条件无偿使用，用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，允许并鼓励各类企业依法依规依托公共数据提供公益服务，明确要求对于不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据要加大供应和使用范围{3}。《意见》为公共数据的开发利用奠定了基础性框架，明确了公共数据开放的基本原则，而不同的开放模式也有助于引入各类市场主体参与公共数据的开发利用，有助于相关数据产品和服务创新，在降低政府成本投入的同时提高开发利用效率，而分类分级的运营模式也有助于数据价值的进一步挖掘，为破解公共数据开放利用困难带来了转机。但需要注意的是，目前，《意见》虽然为公共数据开放指明了方向，但是公共数据分类分级的具体标准及授权运营等相关规则尚未明确，且在制度实际落地过程中，对于公共数据开放的具体范围及形式、公共数据定价及各方权责等方面仍有待进一步厘清。
为此，建议在此基础上，加快配套的制度建设，构建公平、合理、透明、高效的授权管理机制与安全治理机制，明晰公共数据开放利用中各方主体的权责边界，对公共数据开放利用的全环节提供制度保障，坚持“非歧视”原则，保障公共数据资源开发利用权利的公平公正，引导市场主体平等地参与公共数据的开放利用，促进公共数据的高效流通。
（四）强化数据安全技术研发应用，加速推进技术标准化体系建设
随着数字技术的发展与应用，其对于数据安全流通的重要作用也日益凸显。推动数据要素治理技术的融合应用，强化社会数据协作共享，推动基于公共数据的创新已经成为各国政府的关注焦点。美国发布的《联邦大数据研发战略计划》，利用信息技术优化资源配置，提高政府服务效率；日本发布的数字新政计划与活力 ICT 日本新综合战略，通过数字技术实现数据公共价值。《意见》鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务的形式向社会提供数据产品和服务，并将创新技术手段推动个人信息匿名化处理等纳入政策文件，从而凸显了技术对于数据流通的重要作用。从实践上来看，北京、娄底等地的地方政府也已经开始利用区块链等技术探索公共数据的开放与价值挖掘。
自2015年起，笔者先后赴贵州、娄底、杭州、上海等地分别开展与当地地方政府的合作，探索区块链在公共数据开放流通方面的实践创新，推动相关政策及制度的起草，扎根中国大地，立足中国实践，努力探索具有中国特色的流通机制及进行相关理论研究。笔者研究设计的娄底住建行业减负平台，通过对公共资源交易数据和住建“四库一平台”数据的融合应用，对接银行、保险、担保等金融机构，采用线上“链通”建筑行业信贷投放卡点，精准提供数据画像从而降低金融机构投放风险；提供标后全流程、全品类的电子保函，全面替代保证金，切实减轻企业资金占用压力，在提升数字化监管水平的同时，通过数据赋能为企业减负增效，利用技术手段推动公共数据开放共享中的可信机制建设，有力支撑了数字政府建设与数据资源的开发利用。笔者受自然资源部和北京市不动产登记中心委托，研究利用区块链技术来推动提高自然资源登记效率，通过搭建统一的数据交互平台，以科技手段推动不动产等自然资源数据在不同部门与机构之间进行安全、可信、有效共享。
立足国内外政策及实践情况，建议进一步强化数据安全技术的研发应用，推动隐私计算、区块链、人工智能等前沿技术在数据流通中的运用{37}，积极探索数字技术创新应用以及数据要素市场化领域的综合试点，实现数据不动价值动，通过区块链实现数据流通全流程可记录、可验证、可追溯、可审计，探索对于数据确权登记、权责界定、可信流通生态建设以及价值分配等方面的技术解决方案。同时，加快相关标准体系建设，并针对不同的技术路线，制定通用的安全级别标准，以更好地促进公共数据安全可控的开放流转。
四、结语
数字经济时代，数据作为国家重要的基础性战略资源，在推动社会资源融合，推动数字技术创新与经济发展方面发挥着重要作用，而数据在全球范围内的流通更是给国际数字贸易提供了有效支撑，成为国际竞争的新赛道。美、欧等主要经济体在推进基于公共数据的技术和产业创新的同时，也在积极推动相关国际规则的制定以抢占数字领域话语权。随着中国数据要素市场化建设的框架逐渐建立，以公共数据为代表的数据发展格局初定，可以为中国数字经济发展及全球化战略提供一定的制度保障；但从客观实践上来看，目前开放程度仍比较有限，且存在诸多问题有待解决。借鉴国际发展经验，可在公共数据的开放和价值利用上强化市场机制的发挥，强调各方主体的协同作用，形成政府指导与市场化运营相协调、安全与发展相平衡、场内与场外相结合的多元化发展格局，推动公共数据更好地赋能实体经济发展，推动中国数字经济的高质量发展。
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