【中文摘要】党的二十大报告是我们理解把握国家治理体系和治理能力含义的重要文献。通过对报告文本中治理、管理、治理体系等表述的分析，揭示当代国家治理呈现注重治理体系建设、营建治理共同体、突出治理效能等鲜明特点。随着当代信息技术的广泛运用，治理媒介——文字载体的形式和功能发生质的变化，但传统的道器相佐演化规律、立公弃私的公器观、自觉建构规范性社会的理论和实践等，仍有可借鉴之处。当下倡行的良法善治、为政以德、共享共治等国家治理理念，是对传统治理观的传承和创新发展。
【全文】
一、党的报告文本中的“管理”和“治理”内涵
在2022年党的二十大报告中，“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的相关表述多次出现，具有重要的理论和现实意义。报告指出，过去十年，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高；预测未来五年，国家治理体系和治理能力现代化深入推进；到2035年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化。
这一战略目标在2017年党的十九大报告中已经提出。报告指出，明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。在2020年到2035年、2035年到本世纪中叶的建设目标中，报告均关注国家治理体系和治理能力现代化问题，提出到本世纪中叶，“我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，实现国家治理体系和治理能力现代化，成为综合国力和国际影响力领先的国家，全体人民共同富裕基本实现，我国人民将享有更加幸福安康的生活，中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林”[1]。
但在2012年党的十八大报告中，未见对国家治理体系和治理能力的系统描述，仅提到“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”[2]。通过比较三份报告文本中与“治理”相关词语出现的频率及其语意的变化，有助于梳理近十年来中国执政党治国纲领和理念的提升及治国理政之精义。
（一）“治理”与“管理”同异
“治理”的涵义较为丰富多元。以往人们习惯从制度史的视角对“治理”进行阐释，常与“管理”“行政”“统治”之义混同，并形成一定的认知定势。在传统语境下，治理者是官，被治理者为民。在当下的“国家治理体系”概念中，执政党、人民既是治理者，也是被治理的对象。当代意义的治理指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，使相互冲突的或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”[3]。就“国家治理体系和治理能力现代化”的表述而言，“治理”一词更加中性，包容性更强，主动意义明显，更能体现社会运行各参与主体的多元联动，而“管理”“统治”无法表达“治理”的上述含义。
“管理”一词也有一定中性色彩。但从国家治理的角度看，管理只是治理的手段，管理的目的是实现有效治理。故就内涵而言，“管理”是“治理”的一个侧面。
在十八大报告中，“治理”出现13次，“管理”出现46次；在十九大报告中，“治理”出现44次，“管理”出现21次；在二十大报告中，“治理”出现50次，“管理”出现20次。三个报告文本中“治理”使用频率的提升，以及与“治理”涵义相近的“管理”使用频率的下降，一定程度揭示了中国共产党的治国理念由侧重管理向注重治理转化的趋势，亦说明中国当代国家治理观已发生了重要变化。
（二）报告文本中的“管理”对比
从整体看，治理、管理的区别在十八大报告中尚未凸显。报告所强调的深化行政管理体制改革，创新行政管理方式，加强和创新社会管理，均是事关国家治理的重大事项。从文本中出现的“注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”，“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”等，也可窥见社会管理和国家治理的对象虽有一定差别，但区分尚不明显。
在十九大报告文本中，“治理”和“管理”出现的频率与十八大文本呈现的样态颇为不同，治理、管理涵义的区分开始明显。但就一些带有指标性意义的词汇而言，十九大报告对十八大报告有较明显承袭，如“管理体制”的使用率明显高于“治理体制”，前者出现了4次，如提出“完善各类国有资产管理体制”，在转变政府职能方面“形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”，“改革审计管理体制，完善统计体制”。仅见的“治理体制”，表述为“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。
在二十大报告中，“管理”的语义趋向具体，如强调“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”[4]。在二十大报告中，管理的对象涉及干部、城乡社区群众，内容包括教育、学校、人力资源、战略、生物安全、健康；制度建设侧重国家应急管理体系、工作管理体制、网格化管理等。而同一报告中“治理”的内涵更丰富、格局更高，如治理层次与类别包括国家治理、社会治理、军事治理、基层治理、市域社会治理、城乡社区治理、公司治理等；治理对象有环境污染、政治生态和经济发展环境等；治理方式和要求更加规范，如健全宏观经济治理体系，提高公共安全治理水平，完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，健全网络综合治理体系，健全现代环境治理体系等。另值得注意的是，十八大报告文本中的“政府管理”“行政管理”“管理机制”等重要词汇，未见于十九大和二十大报告。
（三）报告文本中的“治理”对比
报告文本中与“治理”相关的词语，如自治、共治、管治、整治、纠治等的出现频率和使用情况，也值得分析考量。当然，相关词汇使用频率的升降可以说明一定问题，“治理”内涵和方式的变化，更能说明问题的本质。
以“自治”为例，其在十八大至二十大报告文本中出现的频率分别为7次、6次和5次，表面看变化不大，但内容指向却有明显不同。在十八大报告中，“自治”用以指民族区域自治制度、基层群众自治制度或机制、现代社会组织体制的依法自治、特别行政区高度自治权。在十九大报告中，“自治”内涵由静态向动态转变，提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，丰富了国家治理体系的内涵。
在十九大报告中，新出现的一些治理性语汇往往与提升治理水平和能效有关。文本中两次出现的“共治”，一意表对突出环境问题要坚持全民共治、源头防治，另一表述为“打造共建共治共享的社会治理格局”。“共治”在二十大报告中同样出现两次，侧重表达对十九大报告提出的“共治”效能提升，如“共建共治共享的社会治理制度进一步健全”，以完善社会治理体系。
“管治权”在十八大报告中未见，在十九大报告中出现2次，在二十大报告中出现3次，均是针对特别行政区的治理建设。十九大报告提出，必须把维护中央对香港、澳门特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合起来，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，确保“一国两制”实践不变形、不走样。二十大报告则强调，坚持和完善“一国两制”制度体系，落实中央全面管治权，落实“爱国者治港”、“爱国者治澳”原则，落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。
（四）当代治理观的特点
依据对三个报告文本的相关词汇使用频率及内涵的分析，可以总结出当代中国国家治理观具有以下特点：
一是注重治理体系建设。十八大报告无“治理体系”的提法，十九大、二十大报告中“治理体系”分别出现14次、11次。除频繁出现的“国家治理体系和治理能力”外，还见有“全球治理体系”“社会治理体系”“社区治理体系”（二十大报告为“城乡社区治理体系”）“乡村治理体系”“宏观经济治理体系”“环境治理体系”“网络综合治理体系”，并表现为国家、社会、城乡、社区等治理层级的衔接，以及经济、环境保护等专项治理的协同推进。与中国传统治理的层级主要表现为国家治理、地方治理、基层治理不尽相同的是，十九、二十大报告更突出国家治理、社会治理、社区治理，这种减少中间治理层级的作法，或有助于国家治理效能的整体考评。
二是倡导治理共同体，尤其是与人民生活关系密切的社会治理、环境治理，强调参与主体的主动性、积极性、广泛性，营造共建共治共享的观念。如针对环境治理，十九大报告提出“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。对完善社会治理体系，二十大报告的描述是：
健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能……加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力……建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。[5]
三是突出治理效能。在报告文本中，“国家治理体系和治理能力现代化”这一组合性表达，较之“国家治理体系”和“国家治理能力”的单独表达更为常见。二十大报告对治理能力的关注度明显提高，除十九大报告提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”外，还有“提高市域社会治理能力”“提升全面治理能力和管治水平”等表述。治理效能在二十大报告中也被突出强调，如提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，“教育引导广大党员、干部增强不想腐的自觉，清清白白做人、干干净净做事，使严厉惩治、规范权力、教育引导紧密结合、协调联动，不断取得更多制度性成果和更大治理效能”。
二、传统治理方式撮要
中国传统治理体系具有多元性，官制、法制、礼制、教化，以及历代对金石、简牍、纸张等文献载体的适时利用，无不相互影响，共同发挥着合力功效。
（一）道器相佐
治理涵义下的“道”指理念、规律、准则，“器”指名物制度。前者抽象，后者具体。汉司马迁言：“夫阴阳、儒、墨、名、法、道德，此务为治者也。直所从言之异路，有省不省耳。”[6]传统儒家的治理观较为综合。孔子言：“安上治民，莫善于礼。移风易俗，莫善于乐。礼节民心，乐和民声，政以行之，刑以防之。礼乐政刑四达而不悖，则王道备矣。”[7]儒家所强调的礼乐教化也是一种制度规范。而法家的治理观相对单一且注重实效，如秦帝国所倡导的“治道运行，诸产得宜，皆有法式”，[8]可为代表。汉代总结秦亡教训，纠正专任法家的治理之偏，指出“法家者流，盖出于理官，信赏必罚，以辅礼制。《易》曰‘先王以明罚饬法’，此其所长也。及刻者为之，则无教化，去仁爱，专任刑法而欲以致治，至于残害至亲，伤恩薄厚”[9]，进而确立了德主刑辅的治国政策。如董仲舒所阐释：“天道之大者在阴阳。阳为德，阴为刑。刑主杀而德主生……王者承天意以从事，故任德教而不任刑。刑者不可任以治世，犹阴之不可任以成岁也。为政而任刑，不顺于天，故先王莫之肯为也。”[10]至唐代，“礼法二事，皆王教之端”[11]，强调“礼教之设，本为正家，家道正而天下定矣”[12]。唐代于贞观、显庆曾两度修礼，后又撰成《大唐开元礼》一百五十卷，于开元二十年（732）九月颁所司行用，成为唐代的不刊之典。[13]唐法制也深受礼制的影响，《唐律疏议》强调“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也”。[14]在律文及注疏中，周礼、礼云、礼记、依礼、按礼、据礼、准礼等表述频繁出现，将汉代的“引经决狱”制度化为据礼定刑。唐代立法及官定的法律解释，对后世立法、司法均产生深远影响。元代重刊《唐律疏议》版本中有柳赟的序言，他对唐律的礼法融合关系归纳道：“法家之律，犹儒者之经。五经载道以行万世，十二律垂法以正人心。”[15]
最有助于国家治理的器用，非文字莫属。“上古结绳而治，后世圣人易之以书契。”[16]自秦汉始，文书在国家机器运转中的功能日益重要。东汉王充言：“萧何入秦，收拾文书。汉所以能制九州者，文书之力也。以文书御天下，天下之富，孰与家人之财？”[17]此句当是对秦汉文书作用的高度概括。对于大一统的帝国，户籍、赋役是治国的基础，这些重要信息书写的材质，会影响国家治理策略和能力。有学者关注到的简、纸更替对户籍制度产生的影响，认为“书写材料在相当程度上规定着行政体系，一旦书写材料发生变化，行政制度就会受到影响。从逻辑上讲，它甚至最终影响到国家政治的变化”[18]。也有学者认为，秦汉时期的行政文书载体——简牍的物质特征决定国家治理的重心只能在乡里基层，由此衍生了一系列的治理问题。[19]还有学者认为，纸张代替简册后，在帝国革除乡政弊端以及强化中央集权体制的内在驱动下，各种基础帐簿上移至县廷制作，基层事务亦随之由县令统揽。简纸更替虽为基层统治重心的上移提供了技术条件，但县廷并不具备直接面对分散个体小农的能力。随着唐后期地方社会结构的变化，新兴的士绅阶层逐渐登上乡村政治舞台，从而开启了后世“皇权不下县”的局面。[20]由此可证，文字在不同载体间的转变并非是简单的传播媒介的变化，其背后蕴含着一系列复杂的程序，同时也深刻影响着国家治理方式。
中国古代文字载体的发展，历经商代甲骨、西周青铜、战国秦汉魏晋简牍、秦汉至明清的碑石以及唐以后流行的纸张等。在简牍流行之前，甲骨、青铜是文字的主要载体。商代甲骨卜辞源于解读兆纹、沟通神意，崇奉天命是商王朝国家治理的至高准则。与商人笃信天命不同，周人认为“皇天无亲，惟德是辅”[21]，强调以德配天。而西周青铜礼器，纹饰象征天意，铭文载录德行，将礼敬上天和颂扬政德兼融于一器，成就了孔子所欣赏的“郁郁乎文哉”的治世。
春秋战国时期，“周室衰，礼法堕”[22]，礼崩乐坏，学术下移。在兼并征战、奖励农耕的环境中，天命观削弱，礼器功能黯然，便捷实用的竹简木牍成为治国首选之器，也开启了秦汉以文书御天下的简牍之治。
文字载体的治理功能在碑石上也有生动展现。中国古代法律碑刻的发展分为初创期、发展期和完备期三个阶段，并大致对应于秦汉魏晋南北朝、唐宋金元、明清三个时段。初创期的碑石所涉治理内容，大至国家之交往、界域划分，细至财产登记和对财产的处分，表明碑刻在初兴之际即与社会现实生活关联紧密。在唐宋金元时期，公文碑成为中央和地方治理的重要举措，同时也改变了纸质公文小范围知晓的传布方式。在现存唐宋金元法律碑刻中，公文碑约占三分之二的比重，内容涉及宗教管制、水利分配、家族救济等诸多方面，在无形中促成了政务公示的传统。明清时段是法律碑刻发展的完备期。明代后期开始流行的有关丈地均粮及税赋格式的公示碑，是地方政府推行“一条鞭法”税赋改革的重要措施，同时也确立了以刻石公示国家政务、明确百姓义务并防止官吏贪弊的治理范式。明清时期各地流行的敕禁碑、官禁碑、民禁碑构成碑禁体系网络，在社会治理和地方法律秩序建构中发挥着积极作用。[23]可见文字载体嬗变不仅体现了文化传承，也与国家治理方式的变迁息息相关。
（二）公器不私
具有社会治理功效的器为公器，即共用之器，有无形和有形之别。无形者如名望、官爵、法度、礼仪等。《庄子》云：“名，公器也，不可多取。”郭象注：“夫名者，天下之所共用。”[24]公器只能公用，故诸如升官授爵等国家要事均需守法度、遵规制，秉持公心，不得“以公器结私恩”[25]。《新唐书》载：“储副，天下公器，时平则先嫡，国难则先功，重社稷也。”[26]唐代张九龄强调：“官爵者，天下之公器，德望为先，劳旧次焉。若颠倒衣裳，则讥谤起矣。”[27]唐代宰相萧至忠上陈时政言道：
求治之道，首于用贤。苟非其才则官旷，官旷则事废，事废则人残，历代所以陵迟者此也。今授职用人，多因贵要为粉饰，上下相蒙，苟得为是。夫官爵，公器也。恩幸，私惠也。王者只可金帛富之，梁肉食之，以存私泽也。若公器而私用之，则公义不行而劳人解体，私谒开而正言塞。日朘月削，卒见凋弊。[28]
公器之有形者多指具有规范社会作用的标准性公用器，如礼法典册、度量衡器、货币、书契、印信等均属之。《慎子·威德》言：“蓍龟，所以立公识也，权衡所以立公正也，书契所以立公信也，度量所以立公审也，法制礼籍所以立公义也。凡立公，所以弃私也。”[29]
公器之所以能弃私立公，是因其具备权威与公信力。而保持公信力的前提是具备来源合法的程序正义。政府颁发的法令、公文、告示，如果未经一定的程序及具备发布者的印章、画押、签署等印信证明，便形同废纸。
（三）规则认同
对秩序的追求、对规范性社会的构建，是中国自秦汉以来的一个重要传统。古代规范一般由三个层级构成：顶层规范涉及政治秩序与国家安全，类似唐律、大明律等法典，所涉者如十恶重罪及违制贪污等罪行；中层规范主要为制度性规章，或由部门制定，或经行政审批程序生成，行政管理特色鲜明；基层规范生成程序相对简单，既可由民间公议认同后报官，也可是官府追认的惯例旧约。此外还有大量的具有自治效力的民间规则。
具有公信力、约束力的规范规则产生于公权。公权包括政府公权（国家权力）和民间公权（民间基于公议和认同形成的权威），后者是一种契约合成，其形成的基础是对公益秩序的认同。[30]从碑石所载看，古代民众对规则性社会的追求，持之以恒。自宋代以来，载于碑石上的水规、学规、义庄规矩等陆续增多；清代时，各种乡规、村规、行规遍布城乡。由乡村权威公议制定的乡规民约，内容以导风化俗、纠弊除害，以及严禁盗窃、贼匪、赌博等危害乡里的行为为主。城市工商业者商议制定的行规，多以公平交易、避免无序竞争、抵制吏役勒索等为主体内容。很多碑文特别标明“合族绅耆仝立”“集绅粮公议”“众商户公议”等字样，以表明民间权威的构成及其并非出于私利。
除必备的“公议”与“认同”前提外，民间规则主要采取两种保障其效力的方式：一是通过酬神议事、演戏立碑等敬神仪式确立规则，对背规违约者施以神前罚香、罚跪、罚戏和罚银修庙，兼之以“神诛鬼谴”等精神处罚，以确保行规村禁的实施；另一是争取官府的支持，以府县核准、“奉宪示禁”等名义以及“公同送官”等方式，强调官府的认同和保障。如山西孝义下堡镇桃树沟村庙内有一通清同治八年（1869）合村公立的《桃树沟整村规记文碑》。碑文称“王朝有法，乡亭有规……如今者村中规法日临委靡，倘不同心治理，能不颓败之甚乎！于是合村公议，因将所立数条开列于后，以垂不朽云尔”。所议六条内容主要针对诬良为盗、窝娼聚赌、收贼养盗、醉酒叫骂等治安问题。于是“纠首乡地公议，犯此科条者，合社执法公理，违村规者按地亩摊钱，禀官究治”[31]。
明清时期，随着社会流动性加强，社会治安问题增多，基层村镇的民众遂创立了一套相对独立的建构规范模式，即民禁、乡禁申约模式。明清有大量禁约并非父母官主动出具，而是应地方乡绅的请求而出示。绅民们提出的请求也并非仅仅要求官府查禁惩处，而是将协商议定的兴利除弊规则报呈官府。经过官批备案程序，乡规、民禁便具有了“双重身份”——既是准自治规范，又是准官府文告。
基于民间公权产生的规则往往特别注重公开公平，一般采取勒碑公示甚至演戏传告的方式。由于禁约规则是在相互认同的基础上形成，人们相互监督，共同遵守，以切实做到规则面前人人平等。在大量乡规民禁碑中常见有刻意模仿官禁碑的“勒石永禁”“勒石以垂不朽”等套语，也反映了民众对其所立规约抱有的权威性和恒久性的期望。
三、传统“治理体系”之借鉴
中国数千年来的治国理政实践，为当代国家治理积累了一些可资借鉴的经验。
（一）良法善治
古代中国治理手段多元，政治、法治、文治、礼治、物治（物像治理）并用；文字载体及其功能，如青铜器的“物勒工名”、简牍的文书行政、纸张的户籍田土登记、碑刻的“勒石示禁”，展示了传统国家治理的多维景观。
在全国党代会报告中，“法治”“公平”“公正”“正义”出现频繁。“法治”的最终目的，是为实现社会治理的公平、正义。二十大报告中，与法治有关的概念有法治社会、法治体系、法治中国、法治思维、法治观念、法治道路、法治保障等，并特别强调深化依法治国与国家治理的关系。十九大报告提出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。
法治固然是治国的根本，但难以一枝独秀。制度文明具有系统性，法律制度与政治、经济、军事、文化等制度相融共生。早在西周初年，周公“制礼作乐”的制度设计即不单纯限于礼乐，主张“礼以导其志，乐以和其声，政以壹其行，刑以防其奸。礼乐刑政，其极一也，所以同民心而出治道也”。[32]汉代司马迁对法令作用的认识也非常清醒，他说：“法令者治之具，而非制治清浊之源也。”[33]唐代史臣总结开元盛世的成因道：“我开元之有天下也，纠之以典刑，明之以礼乐，爱之以慈俭，律之以轨仪。”[34]以上均是强调礼乐政刑的合治作用。
三个报告文本均强调坚持依法治国和以德治国相结合，但当代法治社会的建设任重道远。衡量法治社会的指标，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是完整的链条，只强调其中之一或二，无法达到“以良法促进发展、保障善治”的效果。如果人民感受不到公平、正义，执法者不守法、违法现象严重，恐怕法律制定再多、条款再细，也无以为治。对此，古代治理实践积累了丰富经验。宋代龚茂良曾慨叹道：“三代良法，亦不免于弊。”[35]宋代司马光总结道：“臣愚以为法者天下之公器，惟善持法者，亲疏如一，无所不行，则人莫敢有所恃而犯之也。”[36]中国清末修律，新法制订的速度和数目均相当可观，但现实却证明，超前立法、脱离实际的立法，只能使法律束之高阁。
十九大、二十大报告中出现了“善治”的表述，而且与“良法”组合使用。十九大报告提出“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，二十大报告表述为“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治，以良法促进发展、保障善治”。国家治理体系中的“良法善治”是一种效能指标，报告体现出国家对立法质量和效能的特别关注。
（二）官箴吏治
从十八大报告提出的“要坚持依法治国和以德治国相结合，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育”，干部队伍“坚持德才兼备、以德为先”，“深入开展道德领域突出问题专项教育和治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，关切到师德、医德问题，以力挽“道德失范、诚信缺失”的社会现象。在十九大、二十大报告中，法治与德治的配合更为紧密，除“坚持依法治国和以德治国相结合”的表述外，还提出深入实施公民道德建设工程，深入挖掘中华优秀传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范。二十大报告指出天下为公、民为邦本、为政以德等是中华文明的智慧结晶，同科学社会主义价值观主张具有高度契合性；提出“育人的根本在于立德”，“推动明大德、守公德、严私德，提高人民道德水准和文明素养”；同时要求“党员、干部不断学史明理、学史增信、学史崇德”，德治效用受到前所未有的重视。
中国自古有追求治世的传统，修身治国平天下也为读书人的普遍追求。治世的形成，官吏责任重大。宋嘉祐六年（1061）仁宗下诏曰：“朕观古者治世，牧民之吏，多称其官，而百姓安其业。”[37]宋真宗于大中祥符二年（1009）十一月针对基层官员颁示《文臣七条》和《武臣七条》。对文臣的七条要求是清心、奉公、修德、责实、明察、劝课、革弊，其中奉公“谓公直洁己，则民自畏服”，责实“谓专求实效，勿竞虚誉”，明察“谓勤察民情，勿使赋役不均，刑罚不中”。[38]其内容简洁易知，便于官员执行遵守。
“为政以德”是古代官箴文化的重要表现。古代官箴既见于金文、简牍，也存于碑石、典册，可谓源远流长。西周金文，如康王时的《大盂鼎》，懿王时的《牧簋》，夷王时的《蔡簋》，宣王时的《四十三年逨鼎》和西周晚期的《寅盨》等，通过委任职事及训诰，使官箴具备雏形。秦汉简牍中的官箴内容已较为完备，见之者有云梦睡虎地秦简《语书》《为吏之道》，北大藏秦简《从政之经》，岳麓书院藏秦简《为吏治官及黔首》、王家台秦简《政事之常》等。刻于碑石上的官箴，明代以前达数十通。而明清官箴典籍存量可观，如明代海瑞的《督抚条约》、袁黄的《宝坻政书》、吕坤的《风宪约》、叶春及《惠安政书》等。其内容不仅劝导官员清正廉洁，也对官员的实际工作起到指导作用，有助于澄清吏治，防范与减少贪腐行为和渎职犯罪。这种历时长久见诸于各种文献载体的为官箴言，既有鲜明的时代特色，也凝聚着国家治理和地方治理的独特经验。
如果说法治以他律为主，官箴则强调自律自警。官箴文化的流行与“明主治吏不治民”的政治传统有关。对官吏的考核之法始于西周，“太宰以三岁计吏治，详于《周官》”；汉唐以后，“入仕则有贡举之科，服官则有铨选之格，任事则有考课之法”，监察制度日益健全。[39]宋仁宗朝吏治尚宽，神宗熙宁时期（1068—1077）“更法度，核吏治”[40]，风气为之一变。明太祖朱元璋以治吏严酷著称。建立大明政权后，他“惩元季吏治纵弛，民生凋敝，重绳贪吏，置之严典”，“一时守令畏法，洁己爱民，以当上指，吏治焕然丕变矣”，为明代“吏治澄清者百余年”打下了根基。[41]吏治清明的制度保障之一是监察制度。明太祖曾谕北平按察司官员道：“风宪之设，在肃纪纲，清吏治，非专理刑名。”[42]但到明代晚期，吏治早已不复当初。神宗末年，“征发频仍，矿税四出，海内骚然烦费，郡县不克修举厥职。而庙堂考课，一切以虚文从事，不复加意循良之选。吏治既以日媮，民生由之益蹙。仁、宣之盛，邈乎不可复追，而太祖之法蔑如矣”。[43]清代吏治盛衰情形与明代颇为相似。从清初“圣祖亲政，锐意整饬吏治，屡诏群臣荐举天下廉能官”，以致“群士慕效，吏治丕变”，[44]到中晚期难免吏治废弛。《清史稿》对此总结道：“论者谓有清一代，治民宽而治吏严，其敝也奉行故事，实政不修，吏道媮而民生益蹙。迨纪纲渐隳，康、雍澄清之治，邈焉不可见。”[45]吏治败坏必然造成连锁反应，法治因而化为虚名，“人才既衰，吏治日坏，徒法终不能行”。[46]
当代吏治的对象以党员尤其是党员领导干部为重点。十八大报告提出“坚持党要管党、从严治党”，“从严管理监督干部”；十九大报告中，从严治党被反复提起，强调“依法治国和依规治党有机统一”，提出“勇于自我革命，从严管党治党”；二十大报告完善为“从严治党”“制度治党”“依规治党”，“健全全面从严治党体系，全面推进党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高”。
作为中国的执政党，“从严”治党实为一种强化内功的自治行为。为确保治理实效，建立健全权力运行制约和监督体系成为必要的手段。十八大报告提出了加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行；十九大报告指明“建立巡视巡察上下联动的监督网”，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”；二十大报告提出“推进政治监督具体化、精准化、常态化”，“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，是实现共建共享共治的重要途径，也是“治理”有别于“管理”“统治”的重要标志。
古代国家治理的理念、目的、方式已发生根本性的变化。就文字载体而言，其变迁为治理模式的转变提供了技术前提和物质条件。在互联网普及的信息化时代，网络信息的迅速、海量、无序，舆论环境的复杂多变，成为国家治理所面临的重大挑战，也对治理决策的透明性、公开性、回应速度等都提出了更高的要求。在虚假信息、无效信息充斥于网络时，提升治理主体信息的公信力，既需要技术层面的支撑，更需要与时俱进的理念、责任和担当。利用网络大数据，可有效推进治理决策的科学化、多元治理的协同化、公共服务的精准化、危机处理的前置化。虚拟世界的信息多变、雷同和快速更迭，反而突显了传统铭刻载体庄重、永存的真实价值。
从强调统治到走向治理，从追求善政到探索善治，是社会发展的基本方向。中国古代治理模式有制度体系规范化、运行体系法制化的优良传统。除了前述提到的道器相佐、公器不私、规则认同、良法善治、官箴吏治外，尚有适度区域自治、民间自治及多层级治理主体间的协调合作等，尚值得梳理探讨，以备当代国家治理借鉴及创造性转化。
【注释】
[1]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，最后访问日期：2023年1月1日。
[2]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载《求是》2012年第22期，第13页。
[3]卡尔松、兰法尔主编：《天涯成比邻：全球治理委员会的报告》，赵仲强译，中国对外翻译出版公司1995年版，第2页。
[4]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载新华网，http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm，最后访问日期：2022年12月29日。
[5]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，载新华网，http://www.news.cn/politics/cpc20/2022-10/25/c_1129079429.htm，最后访问日期：2022年12月29日。
[6]《史记》卷一三○《太史公自序》，中华书局1959年版，第3288页；《汉书》卷六二《司马迁传》，中华书局1962年版，第2710页。
[7]《汉书》卷二二《礼乐志》，第1028页。
[8]《史记》卷六《秦始皇本纪》，第243页。
[9]《汉书》卷三○《艺文志》，第1736页。
[10]《汉书》卷五六《董仲舒传》，第2501页。
[11]《旧唐书》卷五○《刑法志》，中华书局1975年版，第2153页。
[12]《旧唐书》卷二七《礼仪志七》，第1032页。
[13]《旧唐书》卷二一《礼仪志一》，第818、843页。
[14]（唐）长孙无忌等：《唐律疏议》卷一《名例》，刘俊文点校，中华书局1983年版，第3页。
[15]（元）柳赟：《唐律疏义序》，载《唐律疏议》附录，中华书局1983年版，第664页。
[16]李兴勤主编：《十三经注疏·周易正义》卷八《系辞下》，北京大学出版社1999年版，第302页。
[17]参见（汉）王充：《论衡》卷一三《别通篇》，中华书局1990年版，第590页。
[18]富谷至：《木简竹简述说的古代中国》，人民出版社2007年版，第138页。
[19]详见韩树峰：《从简到纸：东晋户籍制度的变革》，载《中国人民大学学报》2020年第5期，第163-172页。
[20]详见张荣强：《简纸更替与中国古代基层统治重心的上移》，载《中国社会科学》2019年9期，第180页。
[21]《左传·僖公五年》引《周书》，参见李学勤主编：《十三经注疏·春秋左传正义》卷一二《僖公五年》，北京大学出版社1999年版，第344页。
[22]《汉书》卷九一《货殖传·序》，第3681页。
[23]参见李雪梅：《法制“镂之金石传统”与明清碑禁体系》，中华书局2015年版，第227-251页。
[24]（清）郭庆藩辑：《庄子集释·天运》，中华书局2004年版，第517-518页。
[25]金承安二年（1197），监察御史路铎劾奏杨伯通引用乡人李浩，以公器结私恩。详见《金史》卷九五《杨伯通传》，中华书局1975年版，第2119页。
[26]《新唐书》卷八一《让皇帝宪传》，中华书局1975年版，第3596页。
[27]《旧唐书》卷九九《张九龄传》，第3098页。
[28]《新唐书》卷一二三《萧至忠传》，第4369页。
[29]高流水译注：《慎子全译》，贵州人民出版社1996年版，第26页。
[30]参见李雪梅：《法制“镂之金石传统”与明清碑禁体系》，第249页、第341页。
[31]刘泽民总主编：《三晋石刻大全·吕梁市孝义市卷》上册，三晋出版社2012年版，第467页。
[32]《史记》卷二四《乐书》，第1179页。
[33]《史记》卷一二二《酷吏列传》，第3131页。
[34]《旧唐书》卷九《玄宗下》，第236页。
[35]《宋史》卷一六○《选举志六·保任》，中华书局1977年版，第3753页。
[36]（宋）司马光：《资治通鉴》卷一四《汉纪六》，岳麓书社1990年版，第158页。
[37]《宋史》卷一六○《选举志六·考课》，第3760页。
[38]《宋史》卷一六八《职官志八·合班之制》，第4008页。
[39]《宋史》卷一五五《选举志一·科目上》，第3603页。
[40]《宋史》卷二八五《陈执中传》，第9621页。
[41]《明史》卷二八一《循吏列传·序》，中华书局1974年版，第7185页。
[42]《明史》卷三○○《外戚列传》，第7664页。
[43]《明史》卷二八一《循吏列传·序》，第7185页。
[44]《清史稿》卷一九《选举志四·制科条》，中华书局1977年版，第3184页。
[45]《清史稿》卷四七六《循吏传一·序》，第12968页。
[46]《清史稿》卷一十○《选举志六·考绩条》，第3229页。
稿件来源：北大法律信息网法学在线
原发布时间：
2023/6/13 13:57:35
