【学科类别】安全法学
【出处】本网首发
【写作时间】2023年
【中文摘要】煤炭行业作为我国的主体能源领域，关系到我国的能源安全，关乎数百万人的生命财产安全。而我国在矿山安全生产领域虽已建立国家矿山安全监察局并在地方分设监察机构对其进行监管，但由于自身局限性，监管机构难以有效发挥监管职能。笔者通过借鉴域外经验，创新性提出顾问律师作为掌握法律专业技能的人员，可以作为第三方监管主体，发挥其在提供法律服务与法律监管中的双重作用，充分在事前预防、事中监管、事后追责各环节发挥职能作用。
【中文关键字】矿山企业安全生产；政府规制；顾问律师
【全文】





　　一、问题的提出

　　2023年2月22日13时许，内蒙古阿拉善左旗新井煤矿发生特大坍塌事故，造成6人死亡，47人失联，此次重大事故的发生又一次为企业安全生产敲响了警钟。根据国家矿山安全监察局官方公布的数据，2022年，我国矿山企业共发生事故367起，死亡518人。其中，煤矿事故168起、死亡245人，非煤矿山事故199起、死亡273人。煤炭作为我国的主体能源，矿山企业安全生产关系到我国煤炭工业的持续发展和国家能源安全，关乎数百万矿业工人生命财产安全。虽然我国矿山安全生产形势总体稳定，但矿山企业事故总量依然较大，重大事故并未得到根本遏制。我国矿山企业在发展过程中仍然存在诸多问题。健全法律法规体系，强化政府监管，压实企业安全生产责任在一定程度上的确有效减少了事故发生数量。但基于企业逐利的本质，大量消耗人力、财力在安全问题上似乎并不能换取较为平衡的收益，加之监管机构由于存在天然的自身局限性，在人员数量配备有限的情况下，自然无法将监管的抓手深入方方面面，无法从根本上改善目前矿山企业在安全生产领域中的难题。[1]

　　二、我国矿山企业安全生产领域目前存在的问题

　　当今我国已在中央设立国家矿山安全监察局，在27个地方分设矿山安全监察局，由国家矿山安全监察局领导管理。国家矿山安全监察局下设6个机构，分别为综合司、政策法规和科技装备司、煤矿安全监察司、非煤矿山安全监察司、事故调查和统计司、安全基础司。从组织机构来看，总体上我国矿山安全已有较为明晰的职能机构设置。但以内蒙古为例，分设于地方的矿山安全监察局并未对职责权限按照国家矿山安全监察局进行细化。辖区内的安全监管工作、安全生产抽查检查、事故调查处理均由分设于矿山安全监察局统一负责。[2]然而统一监管的模式也不可避免地导致矿山安全监察局在一些方面存在监管缺位的情形。根据国家矿山安全监察局内蒙古局公布的事故查处报告，笔者发现有多起事故发生的直接原因系现场作业人员存在操作失误或违法作业，而间接原因多为安全生产主体责任落实不到位，作业现场管理混乱，管理人员交叉任职、职责不清，现场安全检查人员缺位，事故隐患排查存在盲点与漏洞等。甚至还存在作业现场不具备施工条件，作业平台宽度不符合作业规程规定等多种原因。由此可见，地方矿山安全监察局在人员配备数量较少的情形下，提前预防与监管缺位成为这种矛盾下的必然产物。为尽可能降低矿山事故数量，有必要借鉴域外经验，解决矿山安全生产的难题。

　　三、矿山安全生产规制的域外经验{1}

　　在美国，全国煤矿、金属和非金属矿的安全生产与职业健康监察均由矿山安全与健康监察局（MSHA）负责，该机构下设6个综合职能司室，[3]{2}这与我国国家矿山安全监察局的内部机构设置基本相似。但美国针对事故调查有着较为特殊的程序，[4]一般程序主要是为了确定事故发生的主要原因。特别调查程序由专业人员组成特别调查组，深入事故发生现场，具体判定矿山经营者应承担何种法律责任。内部调查程序针对执法人员与监察人员在执行政策、监察、调查程序方面是否存在违法或处理不当的行为，同时也会针对矿山安全相关政策以及调查程序存在哪些需要改进的地方提出建议。从事故发生原因到执法程序再到政策法规，美国针对矿山安全各环节都设置了标准具体清晰且效率较高的监管体系，有效降低了事故发生率。其中美国矿山安全监察程序在监察范围、监察表、调查表、监察人员数量以及具体检查规程方面都有着严格而统一的标准。{3}而我国，矿山安全监察并未细化到实际操作的具体环节，很多情况下都是各省自己制定的，标准不易把握。

　　澳大利亚在矿山安全生产方面采用的是由结构化监察、专题审计、系统审计组成的三个层次的监察体系，专设国家矿山安全倡议（National Mine Safety Framework，NMSF）实施办公室，并下设三方协调指导小组和矿山安全法规协调修改小组。以结构化监察、专题审计并配合系统审计来开展定期的矿山安全生产监察活动。在结构化审查中会提前选取矿山管理体系进行审计，并且还会考核矿山企业是否遵章守法，现场检查安全生产落实情况。专题审查中有近20项标准，专门考核矿山生产经营的重大风险管理，以及对是否存在组织系统上的原因进行深刻剖析。澳大利亚的矿山安全生产监察体系在监察活动的计划性、完整性、程序性方面体现了较大优势。并且不同于我国重问责，重事后惩处的监管模式，澳大利亚在该监管制度下，既落实了日常检查的职能，又从每一次监管中反思标准与体系的完备与提升，实现了监察资源的有效配置。

　　南非在矿山安全监管方面的突出优势则是在于引入“三方机构”，并实行垂直的监察体系{4}，类似于我国的体系与机构的设置方式。南非从事矿业的从业人员在健康安全委员会中选取代表，并通过代表表达群体诉求，代表可以在健康安全委员会扮演服务角色过程中同时也能行使一定的监督管理权限，使其在行使监管职能的同时也能更好地服务于矿业从业人员。

　　四、顾问律师在我国矿山安全生产领域职能作用的发挥

　　（一）顾问律师成为第三方服务与监管主体

　　笔者作为专业的矿业律师，在为多家矿山企业担任常年顾问律师的过程中，发现分设于地方的矿山安全监察局人员数量配备不足且职责并不明确的情况十分常见。而安全管理机构不健全，出现安全生产监管真空，事故隐患排查治理工作常常流于形式。笔者认为，律师作为掌握法学专业技能的群体之一，应在法治治理中承担社会责任。顾问律师可以作为第三方服务与监管主体引入矿山安全生产监管体系中。顾问律师承担帮助矿山企业审查与完善内部规章制度，制定本企业的作业规程及操作规程，建立健全安全生产与职业病危害防治目标管理、投入、奖惩、技术措施审批、培训、办公会议制度，安全检查制度、安全风险分级管控工作制度，事故隐患排查、治理、报告制度，事故报告与责任追究制度等方面发挥作用。帮助企业制定从业人员上岗前的安全培训与考核制度，主要负责人及安全生产管理人员煤矿指示管理能力上岗前考核制度。同时顾问律师要向矿长充分阐明其应具备的安全专业能力，组织、领导安全生产和处理煤矿事故的各项能力，明确矿长对本矿山企业安全生产实行总负责制。笔者甚至认为，国家矿山监察机构，应实行“一矿一顾问制”，避免一些企业在规章制度尚不完备的情况下就盲目开展作业。

　　（二）顾问律师在矿山企业安全责任意识树立与普及过程中发挥作用

　　担任矿山企业顾问律师的首要工作，是要将矿山企业安全生产的理念覆盖全单位和所属各级企业的各层级、各部门、各岗位，形成全企业上下均具备高度的安全责任意识{5}，将安全生产置于首位。顾问律师要将矿山企业发生安全生产事故后需要承担的各项责任向负责人充分阐明。[5]明确企业主要负责人要对企业生产安全承担第一责任，而其他负责人则要在职责范围内充分保障生产安全。以2023年5月22日国家矿山安全监察局[6]公布的《关于近期矿山典型事故和违法案件情况的通报》为例，一些矿山企业违法组织生产，湖南省郴州市北湖区云南锡业郴州矿冶有限公司屋场坪锡矿在技改建设期间擅自组织施工单位在矿界外掘进作业，巷道过破碎带时仅采用木棚支护，且支护结构不稳定，导致顶板坍塌，将正在作业的3名工人当场掩埋。该事故充分表明相关矿山企业管理及作业人员安全责任意识淡薄，在不具备安全保障条件下便擅自在矿界外掘进作业，发生重大伤亡事故。事后该矿为逃避责任，私自与遇难者家属达成赔偿协议、销毁证据、瞒报事故，甚至在地方政府核查时仍不如实报告，相关负责人员均因此受到了严肃惩处。倘若屋场坪锡矿配备了顾问律师，想必不会发生诸如此类的违法操作，更不会有事后销毁证据，瞒报事故等违法犯罪行为。

　　顾问律师应将法律知识的学习纳入日常培训中，帮助企业上下形成“安全是企业的生命，安全是最大的效益”的共识。顾问律师可兼普法讲座与学习考核两项职责。在普法讲座中着重矿山企业所有人员对《矿山安全法》《矿山安全法实施条例》《安全生产法》等多部法律、行政法规、地方性法规、部门规章加强学习{6}。并熟练掌握矿山企业自定的规章制度。对于拒不配合学习的矿山企业可以记录在册，在矿山安全监察局检查时予以出示，矿山安全监察局对该类企业进行相应惩处。针对不配合相关法律法规知识学习而又发生事故的矿山企业应加重处罚，以此倒逼企业改变培训学习流于形式或根本不开展学习应付怠慢的工作态度。

　　（三）顾问律师在矿山安全监察中的职能作用

　　优化政府规制方式，顾问律师在矿山安全生产领域的有效介入，能够使得常态化规制成为可能，使得矿山安全监察机构的职能发挥触及企业日常经营的方方面面。作为常年法律顾问，律师在服务该企业的过程中相较专门的监察人员对矿山企业更为了解。一方面顾问律师在对矿山企业进行法律服务的过程中应帮助企业完善安全管理体制，规范企业操作流程，杜绝不具备从业资格与未经安全培训的人员参与矿山作业，杜绝企业违规违法作业，同时帮助企业强化重大风险管控和隐患排查。另一方面，顾问律师应在发现企业存在安全生产隐患的第一时间与相关责任人进行沟通解决，对拒不配合的企业可以依法向矿山安全监察管理机关反映，由矿山安全监察管理机关对其作出惩处，充分发挥顾问律师作为三方监管主体的作用。在一些发生矿山安全事故的企业，顾问律师因长期服务于该企业，可以对查清事故原因，对问题追根溯源起到积极作用，节省事故调查成本，同时也能最大程度避免发生事故的矿山企业因害怕追责掩盖事实从而贻误采取补救措施与事故调查的最佳时机。

　　五、结语

　　矿山安全事故的发生往往并非偶然，而是问题长期累积的产物，但事故一旦发生便不可逆转，安全警钟长鸣，将安全生产置于首位才能保障矿山企业长久发展。独立、透明、专业的矿山安全规制发展是大势所趋，完善安全规制路径，顾问律师应发挥其专业性，作为第三方服务与监管主体，在防治矿难悲剧的治理道路上承担社会职责，在安全监察与普及安全生产意识方面发挥作用，为矿山企业安全生产保驾护航。




【作者简介】
吴静，内蒙古三恒律师事务所律师，高级合伙人，矿产资源业务部部长；郭书羽，内蒙古三恒律师事务所矿产资源业务部律师。
【注释】

[1] 参见马超。矿山安全生产领域规制的域外经验[J].宁夏师范学院学报，2020,41（12）：60-64.
[2] 国家矿山安全监察局官网https://www.chinamine-safety.gov.cn/jg/zyzz/202012/t20201210_375035.shtml-2023-6-5
[3] 转引自马超。矿山安全生产领域规制的域外经验[J].宁夏师范学院学报，2020,41（12）：60-64.
[4] Mine Safety and Health Inspector Duties，Coal Mine Health Inspection Procedures Handbook，https: ∥ arlweb. msha. gov / ＲEADＲOOM/HANDBOOK/PH16 —— V —— 1. pdf， Last accessed 05.Jun2023.
[5] 胡雪坤。新修《安全生产法》解读——矿山安全生产领域修改亮点剖析[J].中国煤炭，2022,48（02）：29-33.DOI:10.19880/j.cnki.ccm.2022.02.005.
[6] 《国家矿山安全监察局关于近期矿山典型事故和违法案件情况的通报》https://www.chinamine-safety.gov.cn/zfxxgk/fdzdgknr/tzgg/202305/t20230524_451763.shtml-2023-06-05
【参考文献】

{1} 马超.矿山安全生产领域规制的域外经验[J].宁夏师范学院学报,2020,41(12):60-64.
{2} 叶荣泗，吴钟湖.中国能源法律体系研究［M］.北京: 中国 电力出版社，2006．
{3} Federal Mine Safety＆Health Act of 1977，SEC.103,105－110,see https: //arlweb.msha.gov /REGS /ACT /ACT1.HTM #11,accessed 5Jun2023
{4} 代海军.南非《矿山健康与安全法》述评[J].行政与法,2015,(1)．
{5} 赵宝峰.露天矿山安全管理存在的典型问题与策略分析[J].山西冶金,2023,46(03):241-243.DOI:10.16525/j.cnki.cn14-1167/tf.2023.03.096.
{6} 薛生全.我国矿山安全生产法律规制的完善探析[J].理论界,2013(11):80-82.

稿件来源：北大法律信息网法学在线

原发布时间：2023/6/15 13:57:59