【中文摘要】作为多元化纠纷解决机制的重要组成部分，行政裁决不仅可以疏解法院办案压力，扮演化解民事纠纷“分流阀”的角色，还可以在行政性解纷机制里发挥“中坚力量”的作用。行政裁决在多元解纷机制中存在认可度低、制度设计缺失、救济途径成本高等诸多困境。为此，有必要从规范适用范围、强化主体独立与提升程序公正三方面对行政裁决进行制度重构。为优化行政裁决与其他非诉机制的协调，需要推动行政裁决与民间性解纷机制的互动，并强化行政调解与行政裁决的配合。为促进行政裁决与诉讼机制的衔接，需要充分发掘不同种类行政裁决的独特属性，重新构建差异化的诉讼救济途径。
【全文】
多元化纠纷解决机制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八届四中全会提出要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”[1]作为多元化纠纷解决机制的重要组成部分，行政裁决制度虽已在我国实施多年，但效果不够理想。为此，2018年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称《意见》），强调发挥行政裁决制度在化解民事纠纷中的“分流阀”作用[2]。
回溯历史，行政裁决制度在我国一直以来并未完整地作为一个机制承担解决社会纠纷的功能，而更多的是作为一种行政管理的工具{1}。随着市场经济体制的确立，社会权力结构从一元走向多元，矛盾纠纷形式更为多样，具有浓厚管理色彩的行政裁决制度也存在不适应社会发展的诸多问题，亟待改革。我国行政法学界对行政裁决关注不多，已有研究或侧重分析制度特征的某一侧面，或聚焦于某一特定领域的行政裁决[3]，尚缺少结合行政法治实践，从纠纷解决视角对行政裁决制度进行的整体剖析。尤其是行政裁决在多元化纠纷解决机制中应当扮演何种角色，如何与其他非诉机制与诉讼机制更好地衔接，行政裁决制度自身还需要进行哪些方面的改造，这些问题在现有的研究中都不甚明晰。基于此，本文拟从行政裁决制度面临的困境入手，探讨多元化纠纷解决机制中行政裁决的角色定位，并对行政裁决制度完善提供可行的方案，促进行政裁决与其他非诉和诉讼机制的协调发展。
一、行政裁决在多元化纠纷解决机制中的定位
行政裁决制度在我国纠纷解决体系中始终没有形成自己独立的地位，解决行政裁决制度所面临问题的首要前提，即是明确其在多元化纠纷解决机制中的定位。随着社会转型期矛盾纠纷的增多，行政裁决在纵向上可以疏解法院的办案压力，发挥化解民事纠纷“分流阀”的作用。在与其他行政性纠纷解决机制的横向比较中，需要突出行政裁决“中坚力量”的角色定位，如此才能够发挥其制度优势。
（一）我国行政裁决制度定位的历史探索
1.《行政诉讼法》（1989年）颁行之前：行政裁决的探索与发展
在第一部《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）颁行之前，行政裁决的特点表现为制度尚未独立，区别于其他行政司法制度的特征不够明显。但在实际运行中，由行政机关对民事争议进行裁断的对象范围不断扩大，主要涉及权属纠纷、损害赔偿和侵权争议等非合同纠纷领域。受西方国家政府职能扩张的影响，20世纪80年代我国学界在阐发行政裁决时，大都将其置于行政司法或专门行政裁判制度的背景之下，与行政复议、行政调解、行政仲裁并列{2}。学界多认可行政裁决不同于单方处理行为，是行政机关裁处特定民事争议的“准司法”活动，兼具“行政性”与“司法性”{3}。在此观点下，部分学者认为行政裁决与行政仲裁存在相似性。究其原因，这一时期的行政仲裁制度延续了新中国成立初期完全以行政权力来解决经济合同纠纷的模式，“乃是以仲裁之名，行行政裁决之实”{4}。司法实践中，当事人不服行政裁决或行政仲裁的，均是以对方当事人为被告向法院提起民事诉讼{5}。由此可见，这一时期行政裁决与行政仲裁的相似度较高，行政裁决制度尚未形成自己独立于其他行政司法制度的独特性，同时，这一时期行政裁决范围较为广泛（参见表1）。
2.《行政诉讼法》（1989年）颁行之后至2018年：行政裁决的缩减与分散
自20世纪90年代起，行政裁决的发展趋势表现为，行政机关的裁决权急剧减少，特别是损害赔偿领域行政裁决范围逐步缩减，在相应的法律修订过程中，行政裁决权被变更为调解权或者被取消，相关争议纠纷事项的管辖直接归为法院[4]。究其原因，是由于1989年《行政诉讼法》明确，只有“具体行政行为”才可以纳入行政诉讼受案范围。为了满足行政诉讼解决纠纷的现实需要，司法实践中出现了扩大“具体行政行为”外延的倾向{6}。最高人民法院在1991年颁布的司法解释中规定：对赔偿、补偿、资源权属争议等行政裁决不服的，法院应当作为行政案件受理[5]。因此，为避免成为行政诉讼中的被告，行政机关设法规避裁决权的行使，从而“拒绝受理当事人裁决纠纷的申请，把纠纷直接推向人民法院”，或者尽量以调解和促使当事人和解的方式结案{7}。
与此同时，立法机关通过反思，将一些与行政管理活动关系不大的民事纠纷排除出行政裁决的范围，交由法院直接管辖，避免行政权过度入侵司法的固有领域[6]。虽然这一时期行政裁决范围的缩小在某种程度上适应了计划经济向市场经济体制的过渡，但一些原本需要行政机关发挥解纷专业性优势领域的案件也一并被排除出裁决权的范围，这些现象进一步加剧了行政裁决制度的分散趋势。
将本适合行政裁决的事项纳入行政诉讼审理的方式不仅降低了行政机关裁决的意愿，还造成了无法实质性化解民事争议的局面。司法实践中，行政裁决案件往往仅出现于行政判决后，部分当事人再次向法院提起民事诉讼的情况[7]。基于学界的呼吁与审判实践的需要，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）中明确了行政裁决可适用行政附带民事诉讼的救济途径，并在2014年修改的《行政诉讼法》中正式确立下来，但当事人提起“一并审理”的请求并不常见，制度设计的初衷未有效实现，行政裁决制度仍未被有效激活。
3.行政裁决的梳理与重新定位：2018年至今
2018年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（中办发〔2018〕75号），将行政裁决制度定位为化解民事纠纷的“分流阀”，明确当事人不服行政机关对民事纠纷作出的行政裁决的，既可以提起民事诉讼，也可以提起行政诉讼。而后，为了规范行政裁决的适用范围，中央及许多地方均对行政裁决事项进行了梳理[8]，不仅扩大了权属争议、侵权纠纷和补偿争议等领域的裁决范围，还将政府采购投诉处理正式纳入行政裁决事项范围。在健全多元化纠纷解决机制的背景下，行政裁决分流诉讼压力、发挥行政解纷机制天然优势的定位逐步凸显。
（二）角色定位：化解民事纠纷的“分流阀”
1.行政机关介入民事纠纷的必要性
随着个人对社会依赖性的增加，行政机关调整利害关系、确定权利边界的角色愈加凸显。由行政机关先行介入部分民事纠纷领域，只要能以“上诉审查模式”确保该机构以合理的方式遵守法律和发现事实，并不会存在侵蚀司法权的疑虑{8}。
从实践考察，我国社会正处于转型期，矛盾纠纷数量多、类型杂，由行政机关先行介入某些民事纠纷，为法院分流一部分案件压力具有现实必要性和理论可行性。在诉讼案件飞速增长的背景下，近些年的法官人数几乎没有增加，司法资源与司法能力无法满足纠纷解决和社会治理的实际需要{9}。同时，新兴领域不断涌现、多元民事利益诉求持续催生，法律上的利害关系不一定是二元性的，更可能出现复杂的对立交错，因此原来的诉讼判决程序很难恰当应对新型法律纠纷。诉讼制度成本高、效率低的弊端逐渐凸显。
2.行政裁决化解民事纠纷的优势
非诉讼纠纷解决机制具有缓解法院案件压力、提升诉讼效率和司法质量的特殊功能。作为其重要组成部分，行政裁决化解民事纠纷具有以下优势。
首先，行政裁决契合了我国社会对行政权高度依赖性的文化传统。农业社会下行政官员兼理审判的传统使得行政权附带的纠纷解决职能具有天然的合理性。延续至今，由行政机关对民事争议进行裁决迎合了传统社会中“清官情结”。我国文化中的“厌讼”传统与日本社会回避诉讼的心理具有相似性，在面对“法化”不足和民事诉讼功能停滞的困境下，日本社会行政机关参与纠纷解决的方式占有越来越重要的地位{10}41。在转型期的中国，社会秩序失态现象多发，需要强有力的行政权在法律框架内发挥必要的作用。
其次，行政裁决有利于发挥行政机关专业性的优势。行政裁决多涉及民事当事人之间针对事实问题的矛盾分歧，行政裁决机构的组成人员在日积月累的实践中形成了若干专业知识，对事实问题的把握更为准确，因而较职业法官更擅长处理技术性高或政策性强的民事纠纷。例如在土地权属纠纷行政裁决中，案情大都背景复杂、年代久远、查证难度大、政策性强，各地的自然资源主管部门掌握着土地权属的登记活动，为处理土地权属纠纷提供了其他机构难以掌握的基础信息，具有处理权属纠纷的天然优势，节约了行政机关的信息成本{11}，也节约了社会的纠偏成本。
最后，行政裁决程序更为高效便捷。行政裁决原则上采取书面审理的方式，一般不收取费用，程序简便快捷，而诉讼程序强调公开性与完整性，以开庭审理、公开宣判为原则，程序设计较为绵密复杂。此外，行政裁决的时限整体上较诉讼程序短，例如专利侵权行政裁决的办案时限一般为3个月[9]。与此相比，我国民事诉讼的审判期限较为冗长，再加上迟延现象比较普遍，总体观察，行政裁决在效率上占据绝对优势。
（三）功能定位：行政性纠纷解决机制的“中坚力量”
由于受“司法万能主义”思潮的影响，我国长期以来将解纷资源配置集中于司法机关，挤压了民间性和行政性纠纷解决机制的发展{12}。基于我国民间性解纷机制和社会协商自治能力低下的现状，在面对诉讼案件数量飞涨之时，具有资源优势的行政机关相对而言更适宜承担法院所“无法承受之重”，以缓解案件压力，在自治组织尚无法完全发挥效用的领域妥善处理相关纠纷。因此现阶段，必须重视行政机关的解纷功能，合理设定公权力对纠纷介入的尺度和时机。在我国，对民事纠纷的行政性纠纷解决机制包括行政调解、行政裁决、行政仲裁与行政投诉等[10]。作为其重要组成部分，行政裁决具有诸多比较优势，能够更好地满足当事人的实际需求，应当在民事纠纷解决中充分发挥这一“中坚力量”。
1.行政裁决解决纠纷更为彻底
在解决民事纠纷的过程中，行政裁决机关可以依职权调取或收集证据，在事实清楚、证据充分的情况下，行政机关会对民事双方的权利义务进行判断。生效的行政裁决具有强制执行力，如果负有义务的一方当事人拒绝履行，行政机关可直接申请人民法院强制执行，与行政调解和行政仲裁相比，更能使纠纷得到迅速彻底的解决。
行政调解是以当事人自愿为原则，通过说服和疏导，促使当事人平等协商，达成调解协议的活动{13}。就效力而言，除法律规定的特殊情况以外，行政调解协议的效力取决于当事人是否自觉履行，如果当事人不履行，调解协议自动失效，行政调解效力的非强制性决定了其解纷功能的有限性。
行政仲裁是指行政机构以第三者的身份裁决与合同有关纠纷的活动[11]。现行行政仲裁制度对仲裁的法律效力规定不一，除个别事项具有一裁终局的效力外，大多数仲裁决定并不具有终局效力，当事人对仲裁决定不服，仍须经过两审终审的诉讼程序。行政仲裁在发展中出现的与诉讼“同质化”的现象，削弱了其在速度、成本等方面的优势{14}。
2.行政裁决有利于政策形成与矛盾预防
行政裁决受案范围广泛，主要适用于权属纠纷、侵权纠纷、补偿纠纷、政府采购纠纷等特定民事纠纷，集中于自然资源与知识产权等领域。这些民事争议具有多发性、群体性和社会性的特征，且往往与先前的行政执法行为具有关联，由行政机关进行裁决，不仅可以节约信息成本，还可以将纠纷解决过程中搜集到的信息反映到政策方针的制定过程中，及时调整有关规章制度和做法，预防同类事件的再次发生，形成更为快速的反馈机制，更好地落实诉源治理的要求。例如在知识产权侵权行政裁决实践中，针对专利、集成电路布图设计侵权纠纷案件专业性和技术性强、涉及领域广、疑难复杂的现状，迫切需要通过咨询相关技术领域专家或者委托技术鉴定等方式协助办案人员查明技术事实。部分地方的知识产权管理部门在办理专利侵权纠纷行政裁决案件时，对引入技术调查官制度开展了实践探索；在此基础上，国家知识产权局制定了相应的规范性文件，以有效加强侵权纠纷行政裁决工作技术支撑，提高知识产权侵权判定能力和水平[12]。
相较而言，在行政调解中，行政机关受人员编制、专业性和经费保障的限制，开展行政调解意愿不足、效果不明显，在某些领域倾向于将调解权委托民间机构行使，在事实上造成了行政调解的虚置。行政仲裁机构作为专司解决特定民事争议的机构，并没有政策制定的职权。总之，行政调解与行政仲裁都无法承担政策形成与矛盾预防之责。
3.行政裁决的法治拘束程度相对较高
行政裁决的设定涉及宪法上权力分工原则，关涉人民法院与行政机关权限划分问题，应当受到法律保留原则的拘束。一方面，只有法律法规明确授权的主体才能成为裁决主体。例如土地权属争议处理，是通说中采纳行政裁决的典型事项之一，而《中华人民共和国土地管理法》（第14条）明确规定各级人民政府是土地权属争议的处理机关。另一方面，行政裁决的对象具有特定化的取向。裁决机关只能在法律法规规定的事项范围内行使裁决权。为此，国务院和各省市的司法部门已经开展对行政裁决事项的梳理工作，严格规范裁决权的行使。
相较而言，囿于我国行政调解制度的非规范化，调解主体及调解范围均存在模糊不清的情况{15}。就行政仲裁而言，法律规范中仲裁机构的性质定位不甚明晰，再加之行政仲裁面向大众的基本定位，部分地区仲裁员的法律素养及专业性明显不足，无法对争议事项进行有说服力的裁决。因而，行政调解与行政仲裁的法治拘束程度均不及行政裁决。
二、行政裁决在多元化纠纷解决机制中面临的困境
当前来看，党中央、国务院开始逐步重视并强调行政裁决等非诉讼纠纷在社会治理中的作用，但理论界对行政裁决的储备尚显不足，实务界对行政裁决的认知度仍处低位。现行政裁决的制度设计在主体和程序两方面尚有缺失，且行政裁决案件救济程序冗长，救济成本偏高，行政裁决制度仍然面临诸多困境。
（一）行政裁决在多元化解纷机制中的认知度较低
多元化纠纷解决机制是指一个社会中，由各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式，相互协调补充，共同构成的纠纷解决和社会治理系统，包括诉讼与非诉讼两大类型{16}。现代意义上的非诉纠纷解决机制（ADR）起源于20世纪中叶的美国，在面对诉讼案件增加、诉讼程序滥用等“法化过剩”问题时，美国进行了以强化“案件管理”为基础的司法改革{10}37，民事纠纷解决过程中“法律阴影下的交涉”现象逐渐引起各界关注{17}。非诉纠纷解决机制（ADR）发展出来了“合意的纠纷解决”，国家绩效评议会[13]确信这“可能会导致在规制者和被规制者之间形成更好的合作关系，对未来被规制者的自愿守法也很有裨益”{18}。
聚焦我国，基于社会转型期矛盾纠纷激增的现状，研究表明，由法院主导的纠纷多元化解模式并不能真正扭转案件大幅增长的趋势{19}。伴随着世界 ADR 运动的兴起，作为一种非诉讼纠纷解决机制，行政裁决制度在我国逐渐受到重视。2019年《最高人民法院工作报告》明确提出“下大气力推动把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”{20}。2021年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021——2025年）》重申行政裁决在化解民事纠纷中的“分流阀”作用，要求建立体系健全、渠道畅通、公正便捷、裁诉衔接的裁决机制[14]。学界就行政裁决的内涵存在“最广义说”“广义说”与“狭义说”的观点，虽然以“行政机关居间解决平等主体之间，除合同纠纷以外的民事、经济纠纷的行为”的狭义说占据主流{21}，但行政裁决的理论储备尚显不足，典型特征仍有待发掘。
考察现实，行政裁决在多元化解纷机制中的认知度更是始终处于低位。一方面，行政裁决的界定存在模糊性。实务界对行政裁决与行政调解、行政仲裁的区别缺乏统一的认识和清晰的把握，导致行政裁决事项范围不明。例如山东省司法厅关于印发《山东省行政裁决事项清单（第一批）》的通知（鲁司〔2021〕22号）、辽宁省司法厅关于印发《辽宁省（中）直部门行政裁决事项基本清单（第一批）的通知》（辽司〔2020〕53号）等，均将行政机关对“水事纠纷”的“调解”列为“行政裁决”的一项。现实中的混乱客观上进一步加剧了学界关于二者概念之间的模糊。
另一方面，行政裁决的名称尚未统一。如表2所示，通过梳理相关法律法规可以发现，行政裁决的名称不尽规范，有称为“处理”的，也有称为“决定”“裁定”的，这不仅会在实践中产生歧义和混淆，还会弱化行政裁决在政府及公民心中的感知度。
表2现行典型行政裁决的适用类型与法条用语
行政裁决适用类型 设定依据 法条用语
土地权属纠纷 《土地管理法》第14条第1款 处理
专利侵权纠纷 《专利法》第65条第1款 处理
商标侵权纠纷 《商标法》第60条第1款 处理
商标无效宣告争议 《商标法》第44条第3款、第45条第2款 裁定
专利无效宣告争议 《专利法》第46条第1款 决定
政府采购投诉处理争议 《政府采购法》第58条 决定
（二）行政裁决的制度设计存在缺失
现行行政裁决制度设计中的缺失主要表现在主体和程序两方面。一方面，行政裁决主体设置较为分散，独立性不彰。现行裁决主体既包括一级政府、政府组成部门，还包括行政机关内设的机构。实际运作中，土地权属争议等领域的行政裁决并未在地方各级人民政府中配置专职的行政裁决人员，而是由一般工作人员担任。这些人员往往承担着其他执法任务，行政裁决并非其主业，对行政裁决相关法律法规不够熟悉、专业性不足，无疑会影响当事人对行政裁决制度的认可度。就政府采购领域而言，在裁决过程中，投诉处理行政裁决的主体即各级人民政府财政部门可以进行调查取证或者组织质证，对发现的其他问题，还有权启动监督检查程序，予以行政处罚[15]。因此，财政部门在裁决过程中有可能会采取更具主动性、扩张性的手段解决问题，从而有违裁决被动性、中立性的本意{22}。
另一方面，行政裁决尚缺乏完整具体的程序规范。在法律层面，有关行政裁决的规定多集中于实体法，程序规定付之阙如。以草原权属纠纷行政裁决为例，仅《中华人民共和国草原法》第16条原则性地概括了权属争议的裁决步骤[16]。虽然部分地区以地方性法规和规章的形式细化了相关规定，但程序设计较为简单粗疏，对当事人的保护较为不利。例如《湖南省行政程序规定》第112条将是否启动听证制度的权力赋予了行政机关，对于重大、复杂的案件，即便当事人提出了申请，行政机关也可以决定不进行听证[17]。在实践中，同样存在众多因行政机关涉嫌违反正当程序原则引发的案件。例如有些地方政府在权属争议行政裁决中并不告知当事人享有申请听证的权利，缺少必要的现场调查、听证、讨论等程序[18]；还有些地方政府在行政裁决案件中违反先立案后调查的原则[19]；更有行政机关在裁决过程中，未事先通知利害关系人参与，直接侵害了当事人的陈述申辩权[20]。实体法律层面的缺失导致了行政裁决实践中程序的不尽规范，可能会引发当事人对裁决结果公正性的质疑。
（三）现有救济途径成本高
现行行政裁决案件中，当事人如不服裁决结果，需要以行政机关为被告提起行政诉讼，作为民事争议的另一方当事人则是作为第三人参加该行政诉讼，导致救济程序过于冗长。同时，在对某些行政裁决结果救济的案件中，行政诉讼的审判模式不仅会贬损行政机关中立裁决者的本色，也使第三人在参与案件审理情形中，不能全身心投入攻防。司法实践中，法院仍旧沿袭行政诉讼合法性审查的审理方式，也就无法深入到民事争议、准确回应当事人的真实诉求，程序空转现象较为明显，不当延长了当事人权利救济的时间。例如“南宁市西乡塘区双定镇等不服土地所有权处理决定案”中，当事人经历了三次权属争议行政裁决，且第三次裁决结果与第一次完全相同，属于“以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为”，导致原告仍不服裁决结果，继续提起诉讼[21]。本案中，当事人先后历经了长达十余年的行政裁决与诉讼程序，繁琐而冗长的救济程序也同时耗费了大量的司法与行政资源。
基于行政裁决案件的特殊性，最高人民法院在2000年颁布的司法解释中，明确了行政裁决可以适用行政附带民事诉讼的救济途径[22]。在2014年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第61条中，立法正式确立了行政附带民事诉讼制度。但从近年运行的司法实践观察，法官对一并审理民事争议的职权多持观望态度，当事人提起一并审理的请求也不常见，实践经验积累较为匮乏，制度设计的初衷并未有效实现{23}。
在健全社会矛盾纠纷预防化解机制、完善多元化纠纷解决机制的呼声中，2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《意见》明确：当事人不服行政机关对民事纠纷作出的行政裁决的，在法定期限内，既可以以民事争议的对方当事人为被告提起民事诉讼，也可以对行政裁决行为提起行政诉讼，并申请法院一并解决相关民事争议[23]。随后，各地纷纷就健全行政裁决制度出台实施意见，对行政裁决的效力与救济途径作出了规定，如表3所示。
由表3可知，地方政府部门依据各地实际情况，对《意见》规定的两种救济途径进行了选择与调整。但偏向实用主义的制度设计尚不能解决行政裁决的本质定性问题，作为行政机关居中解决争议的活动，行政裁决究竟应当如何定位，其效力在诉讼阶段中是否需要否定？如何否定？这些疑惑都有待学理上的发掘与澄清。
三、行政裁决在多元化解纷机制中的制度重构
为保障行政裁决在多元化解纷机制中功能的有效发挥，还需要从适用范围、裁决主体、程序设置三方面对现行行政裁决进行制度重构，以更好地契合行政裁决化解民事纠纷“分流阀”与行政性纠纷解决机制“中坚力量”的制度定位。
（一）规范行政裁决的适用范围
现行行政裁决适用范围主要包括自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷、政府采购争议等。基于行政裁决在多元化解纷机制中认知度较低的现状，在日后相关法律法规修订中应明确使用“行政裁决”的表述。就适用范围而言，有学者主张将行政裁决的受案范围扩大至“与该政府部门行政管理活动密切相关的民事纠纷”{24}。基于社会转型期矛盾纠纷的增多和行政裁决的优势，本文同样认可应当稳步扩大行政裁决的适用范围，但为了避免公权过度干预私权，尊重法院对民事争议享有原始的管辖权，未来行政裁决事项的设定应当满足下列标准和原则。
首先，作为行政裁决对象的民事纠纷应当与行政活动有关联。此处的关联是指行政机关在行政活动中所认定的事实、搜集的证据可以在民事纠纷的解决中使用，以避免重复的事实认定，节约司法与行政资源。例如就知识产权损害赔偿而言，行政机关在前期侵权行政裁决中已经就损害范围、因果关系等进行了认定，将现行行政机关认定损害赔偿金额的调解权变更为裁决权，既能提高解纷效率，又能确保权利人和社会公众的利益。
其次，作为行政裁决对象的民事争议应当属于专业性高或政策性强的事项。法院往往缺乏处理一些领域复杂社会问题所需的灵活性、协调权、主动性、可问责性和专业知识。行政机关介入民事纠纷，不仅可以通过调查取证迅速查明案件事实、确定因果关系，帮助弱势当事人克服举证能力不足的问题；还可以发展出相应的信息和推定机制，用于未来的索赔和纠纷解决，从而将个案解决中搜集到的信息及时反映到政策制定和危害防治工作的开展中。实践证明，对一些污染严重的环境纠纷很难通过调解使双方当事人达成共识，在行政调解无效的情况下，进行行政裁决是一种行之有效的方法{25}。为了及时定分止争，我国也可考虑在环境和医疗等专业性强、利益诉求广的领域，赋予行政机关就侵权认定与损害赔偿事项的裁决权。
最后，作为行政裁决对象的民事争议应当具有及时解纷的必要性。在规范行政裁决适用范围的过程中，同样应当考虑行政资源的承受能力，行政机关并非对所有民事纠纷都有介入的必要。例如就产品质量损害赔偿纠纷而言，现行《产品质量法》第40条第3款赋予了市场监督管理部门相应的裁决权。实际上，消费者和销售者通过协商、调解、仲裁、诉讼等现有途径即可全面救济自身权利，由行政机关进行裁决反而会有侵害私法自治之嫌。因此，在纠纷的解决并不具有时间上的紧迫性，当事人争议的焦点集中于法律适用的情况下，将民事争议交由司法程序一次性解决应当是最佳的选择，以避免增加当事人的解纷成本。
（二）强化行政裁决主体的独立性
强化行政裁决主体的独立性是裁决中立的首要保障。依据自然正义原理，“任何人不得做自己的法官”，中立裁判原则要求裁决机构处于超脱于当事人的中立地位。民事纠纷判断权本属于司法管辖领域，但基于行政的能动性和专业性优势，法律赋予了行政机关针对特定民事争议的裁决权。为了防止本应由司法机关判断的事项被前审行政机关的判断所扭曲，必须考虑行政机关有足够的独立性和公正性。实践证明，只有裁决主体的相对独立，才可以减少行政机关的人为干预，增强案件审理结果的合法性和公正性。
基于我国裁决机构设置分散、独立性不强的现状，本文认为需要结合行政裁决的不同类型选择适宜的方案：一种是行政机关内部的相对职能分离，履行行政裁决的部门应经正式授权享有独立的裁决权；另一种是由事业单位承担裁决职能。
针对自然资源权属纠纷领域，土地制度多次变革导致历史遗留问题多、政策性强，各地的自然资源主管部门掌握着相关确权登记信息，为权属纠纷行政裁决提供了证据基础。如果将裁决机构完全同行政机关相分离，会缺乏全盘管理经验，对政策问题难以把握。比较适宜的做法是在行政机关内部实行职能分离，即将裁决人员与前期进行确认登记和调查职能的人员相分离，以避免行政机关的先入为主，提升行政裁决结果的公正性。又如政府采购领域，部分地区已经开展了职能相对分离的改革。作为第一批政府采购行政裁决示范点的深圳市财政局，正逐步落实办案过程中的行政裁决调查与审理等岗位之间相对独立、相互制衡的制度，保证“收案的不办案、办案的不定案”[24]。
在知识产权侵权行政裁决领域，存在大量专业性、技术性等事实问题，涉及领域广、疑难复杂案件多，行政机关工作人员数量少、精力有限，可以考虑将承担行政裁决职能的部门或内设机构重组为事业单位法人。例如近年来部分地区成立的知识产权保护中心，属性为市场监督管理部门下属的公益类事业单位法人，其主要职责之一即为开展知识产权侵权行政裁决判定咨询工作[25]。本文认为，在未来条件成熟之际，可以将其定位为以自身名义进行裁决、独立承担法律责任的法律法规授权组织。在运作原则上，基于裁决机构的专业性与公共性特征，参考大陆法系的公法人理论，裁决机构应当与行政机关保持一定距离，使其具有相对自主性，但须依法律受到国家之监督。
（三）提升行政裁决程序的公正性
行政裁决程序具有“依申请居中裁判”的准司法特质，应当充分吸收民事诉讼中的正当程序元素，同时保持行政裁决的高效率。作为自然正义的基本原则，“两造兼听”要求在裁决程序中赋予当事人正式的听证权或者非正式的陈述申辩权。作为各国行政程序法的基本制度设计，陈述意见与听证不仅可以提高程序效能，还可以防止偏私、有助于程序公正性，最终保障人民权益。
行政裁决构造的独特之处在于行政机关与民事争议双方的三方模式，裁决结果大多会支持一方当事人的诉求，而驳回另一方当事人的诉求，这也进一步证明了将听证及陈述申辩制度引入裁决程序的必要性。基于行政裁决的特殊性，在听证制度设计上，需要行政调查人员、民事争议双方当事人相互之间就法律和事实问题展开质证，以查明案情；未经质证，不得作为定案依据。此外，在日后行政裁决相关法律法规的制定和修改中，有必要明确对符合法定条件的案件，行政机关“应当”组织听证。对当事人提出的事实、理由和证据，行政机关不予采纳的，应当说明理由。
四、优化行政裁决与其他纠纷解决机制的衔接
诉讼与非诉讼制度是多元化纠纷解决机制的基本类型，为突出行政裁决在行政性解纷机制里“中坚力量”的制度定位，有必要适时优化行政裁决与其他非诉机制的协调机制。为充分发挥行政裁决化解民事纠纷的“分流阀”作用，则需要有效发掘行政裁决的独特属性，以健全行政裁决与诉讼机制的衔接。
（一）推动行政裁决与其他非诉机制的协调
其他非诉机制主要是指行政裁决之外的民间解纷机制和行政调解等，这些机制与行政裁决的协调对二者发挥作用至关重要。
1.促进行政裁决与民间性解纷机制的互动
非诉讼纠纷解决机制的核心价值在于确保当事人自治，尊重当事人在形成论点、阐明利益、处分权利中的主导作用{26}。由于我国民间性解纷机制较为孱弱，在多元化解纷机制建设过程中，更需要为社会自治保留充分的发展空间，促进行政裁决与民间性解纷机制的互动。对于社会自治较为成熟的如消费者保护等领域，应着力培育人民调解、行业调解等自治性解纷途径，发挥乡规民约、行业准则等内部规范的效力，公权力不宜立即介入。只有在社会自治力量失灵的情况下，行政机关才需要承担定分止争的补位角色。
在多元化纠纷解决机制构建的过程中，宜促进行政裁决与民间性解纷机制的互动，为社会自治保留充分的发展空间，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。当社会自治性解纷机制能够承担一部分化解矛盾的功能，并得到公众和当事人认同的情况下，应当着力培育民间性解纷机制的优势。对于民间性解纷机制无法化解的矛盾纠纷，行政机关可以适时介入，运用行政裁决权解决纠纷。具体而言，如果行政机关发现相关民事纠纷并不属于法定裁决事项，应当告知相应的民间性解纷途径以供当事人选择。同样，如果在人民调解委员会、基层群众自治组织无力解决当事人之间的争议时，发现通过行政裁决有可能解决的，应当积极引导当事人选择此种方式。总之，国家权力的介入宜保持谦抑，不应以损害当事人意思自治、削弱社会自律机制为前提。
2.强化行政调解与行政裁决的配合
在行政裁决案件中，应当实行调解前置原则，强化行政调解与行政裁决的配合。依据纠纷解决方式的不同，可以将非诉讼纠纷解决机制分为合意型和决定型解决机制{27}。行政裁决程序的启动多由一方当事人申请，具有半强制性，而作为第三方的行政机关需要对民事纠纷所涉权利义务关系作出判断，并不需要双方的合意，因而理论上属于决定型解决机制。而就行政调解而言，行政机关通过调解过程中的证据交换，帮助当事者之间达成合意，因而属于合意型解决机制。决定型解决机制应当为合意型解决机制功能的有效发挥保留充分的发展空间。
本文认为，待裁决事项受理和调查完毕后，在不违背法律、法规的情况下，应当将调解作为行政裁决的前置性程序。行政调解前置不仅有助于在行政裁决案件中明晰问题焦点、缓解当事人对立情绪，还可以过滤掉部分争议较小的案件，节约有限的行政资源。
基于行政调解制度“虚置”的现状，有必要加强对其的法治约束，强化行政调解与行政裁决的配合。一方面，应当明确行政调解的效力。具体而言，适宜在司法实践中明确：如果当事人在行政机关居中调解之下达成了协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，经行政机关签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力，赋予行政调解协议强制执行力[26]。另一方面，应当完善行政调解的原则和规则，增强行政调解的说理性，促进行政调解的专业化，提高当事人对行政调解结果的认可度。例如深圳市财政局借助行政裁决改革试点的契机，明确了“受理—调查（调解）—审查—决定及送达”的办理流程，正式将“调解”纳入行政裁决流程之中，通过建议、辅导、规劝、提供调查结果、专业鉴定或者法律意见等方式，推动当事人通过协商解决纠纷，既提高了行政调解的权威性，又得到了当事人的认同[27]。
（二）促进行政裁决与诉讼机制的衔接
针对行政裁决的性质界定，我国学界存在“准司法行为说”“特殊的具体行政行为说”“司法行为说”等观点[28]。但行政裁决所涉领域广泛、事项众多，单一的性质界定无法满足多样化的裁决类型。依据行政裁决处理的民事纠纷所涉及民事权益的性质不同，可以将行政裁决分为三类，一是权属争议类，二是侵权、损害赔偿和损失补偿争议类，三是政府采购类[29]。为促进行政裁决与诉讼机制的衔接，需要深入探究不同种类行政裁决的独特性质，构建差异化的诉讼救济途径。
1.权属争议类行政裁决应当适用民事诉讼的救济途径
权属争议类行政裁决主要是指民事主体之间就财产所有权、使用权界定不明时，行政机关就产权归属作出判定的活动。这类争议大多发生在自然资源和知识产权领域，主要包括专利无效宣告、注册商标无效宣告、土地权属争议调处等。本文认为权属争议类行政裁决是一种具有准司法性质的行政行为，理由如下：
首先，权属争议类行政裁决具有司法权居中性与被动性的基本特征。在行政裁决活动中，行政机关遵循“不告不理”原则，乃立于中立第三人地位，对民事主体之间的私权争议予以判断，与一般行政行为有所不同，不生“球员兼裁判”的顾虑。另外，这类行政裁决的生效时间具有特殊性。通常情况下，行政行为自通知相对人之时起生效，期限届满后，行政行为已具备了由不可诉请撤销性带来的形式确定力。相比较而言，权属争议类行政裁决自送达之日起并非立即生效，只有待起诉期限届满，当事人不起诉始生效。在此之前，行政裁决仅具有拘束和冻结民事争议当事人权利义务的效力[30]。这种特殊的生效时间使得行政裁决的生效更类似于司法判决形式确定力的意涵[31]。基于以上特征，权属争议类行政裁决是距典型行政行为最远、最接近裁判行为的行政行为。
另外，就救济途径而言，本文认为权属争议类行政裁决应当采取民事诉讼的救济模式。对专利无效宣告不服提起的诉讼，其审理对象也非单纯行政裁决合法性问题，而是私人间就专利权存在范围的权利义务关系。德国专利制度将无效宣告的权力直接赋予普通法院而非行政机关{28}。我国台湾地区最新“专利法”的修改草案，从财产权概念来建构专利无效诉讼，改采“两造对抗制”的民事诉讼模式[32]。基于权属争议类行政裁决的特殊性，人民法院可以采用以当事人为原被告的民事诉讼模式，直接判决认定自然资源或知识产权的权属范围，若与行政裁决内容不一致，待判决生效后通知行政机关自行撤销行政裁决即可。
2.侵权、损害赔偿和损失补偿争议的行政裁决应当适用行政诉讼的救济途径
侵权类行政裁决主要发生在知识产权领域，是指当事人的违法行为同时侵犯了他人的民事权益和公共利益，应当事人的请求，行政机关作出责令侵权人立即停止侵权行为等行为方式，对侵权行为依法予以裁处。损害赔偿类行政裁决往往是在侵权行为发生后，若一方当事人对另一方当事人的权益造成了损害，行政机关依申请受理后作出责令损害方向受害方赔偿损失的行为，现行损害赔偿主要存在于河道管理等个别领域。而损失补偿争议类行政裁决主要存在于知识产权强制许可费用争议领域。我国法律规定只有在强制许可作出并公告后，专利权人和被许可人才可以对强制许可使用费的数额进行协商，双方不能达成协议的，可以申请国务院专利行政部门裁决。在个案中，行政机关会依据双方当事人提供的证据，在考虑专利权人和申请人就授权范围、所获利润以及市场状况的基础上，单方面对补偿额作出具有法律效力的认定。
因此，从行为方式观察，侵权、损害赔偿和损失补偿争议类行政裁决是行政机关作出的对外直接发生法律效力的单方行政行为，体现了行政机关的单方面意志。本文认为，由于这类行政裁决往往为一方当事人设置了明确具体的义务，改变了当事人的权利义务状态。如果当事人不服，可以提起行政诉讼否定其效力，以救济自身权利。
结语
作为行政机关解决民事纠纷的方式之一，行政裁决在我国长期以来被视为行政管理工具，纠纷解决功能尚未被激活。本文尝试以多元化解纷机制为视角，梳理现行行政裁决所面临的困境，并基于我国社会转型期的实际情况，探讨行政裁决的制度定位与完善措施，对思考现代行政国家下行政权与司法权的分野与融合同样有所裨益。
伴随着世界范围内“第三次接近正义浪潮”的兴起{29}，法院仅在有限范围内发挥间接控制纠纷的功能，非诉讼纠纷解决机制成为帮助当事人达至正义的重要途径。现代社会中行政任务极速膨胀，行政机关突破了传统执行法律的角色定位，以更积极的姿态介入到纠纷解决活动中。作为非诉纠纷解决机制的重要组成部分，由行政机关对民事争议进行裁决不仅有助于缓解法院压力，在解纷效果上同样可以发挥比较优势。在现阶段，有必要从规范适用范围、强化主体独立与提升程序公正三方面对行政裁决进行制度重构。为促进行政裁决与诉讼机制的配合，需要充分发掘不同种类行政裁决的独特属性，重新构建差异化的诉讼救济途径。如此，方可释放行政裁决的制度潜力，实现纠纷解决渠道的多样性。
【注释】
[1] 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm，访问日期：2022年11月20日。
[2] 参见《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（中办发〔2018〕75号）。
[3] 已有的研究成果，参见孔繁华：《行政与司法之间：行政裁决范围的厘定与反思》，《甘肃政法大学学报》2021年第1期；闫志开、高正文、田原：《行政裁决制度的功能检视与完善路径》，《中国司法》2021年第3期；梅扬：《行政裁决制度的性质定位与困局破解》，《华中科技大学学报》（社会科学版）2021年第5期；张帆：《困境与出路：多元纠纷解决机制中的行政裁决制度》，《西北民族大学学报》（哲学社会科学版）2022年第5期；成协中：《以行政裁决原理进一步完善政府采购争议解决机制》，《中国招标》2022年第10期；王克稳：《论避免矿业权不当重叠及重叠矿业权的处理规则》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2021年第3期；王珺：《三维标准下行政裁决程序法制的检视与优化》，《学术交流》2022年第4期。
[4] 例如1995年公布的《中华人民共和国食品卫生法》取消了卫生行政部门处理对造成当事人食物中毒事故或者其他食源性疾患的损害赔偿的行政裁决权；2001年修正的《中华人民共和国商标法》第53条将行政机关就侵犯商标专用权的赔偿数额的裁决权变更为调解权。
[5] 参见《最高人民法院印发关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（法〔1991〕19号）第4条、第5条、第7条。
[6] 例如环境保护领域行政裁决权的废止。参见全囯人大常委会法制工作委员会：《中华人民共和囯环境保护法释义》，法律出版社，2015，第225-226页。
[7] 参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社，2000，第173页。
[8] 就地方关于行政裁决救济途径的现行有关规定，本文将在后文阐释。
[9] 参见国家知识产权局公告第426号《重大专利侵权纠纷行政裁决办法》第22条。
[10] 参见范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社，2007，第263-264页。需要说明的是，囿于行政投诉尚缺乏明确的法律概念及必要的规范制约，故下文着重分析行政裁决与行政调解、行政仲裁的差异。
[11] 现行行政仲裁制度主要存在于劳动争议、人事争议和农村土地承包经营纠纷领域。参加刘莘：《中国行政法》，中国法制出版社，2016，第260-261页。
[12] 参见《关于技术调查官参与专利、集成电路布图设计侵权纠纷行政裁决办案的若干规定（暂行）》（国知办发保字〔2021〕17号）；《关于技术调查官参与专利、集成电路布图设计侵权纠纷行政裁决办案的若干规定（暂行）》解读，国家知识产权局网站，https://www.cnipa.gov.cn/art/2021/5/13/art_66_159340.html，访问日期：2023年1月12日。
[13] 美国国家绩效评议会，全称为“National Performance Review”。1993年3月，时任美国总统克林顿宣布成立国家绩效评议会，并任命时任副总统戈尔（AI GORE）主持该委员会的工作，负责统筹联邦政府绩效改革计划的实施。20世纪90年代以来，美国政府绩效评估和绩效管理制度进入了全面发展时期，在美国各级政府中得到了广泛执行。参见朱立言、张强：《美国政府绩效评估的历史演变》，《湘潭大学学报》（哲学社会科学版），2005年第1期。
[14] 参见《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm，访问日期：2022年12月6日。
[15] 参见《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第23条、第35条。
[16] 相同的原则性规定参见《中华人民共和国土地管理法》第14条、《中华人民共和国森林法》第22条。
[17] 类似规定参见《江苏省行政程序条例》第144条、《宁夏回族自治区行政程序规定》第82条。
[18] 参见辽宁省高级人民法院（2014）辽行终字第4号行政判决书。
[19] 参见海南省高级人民法院（2012）琼行终字第28号行政判决书。
[20] 参见江西省赣州市中级人民法院（2017）赣07行终138号行政判决书；河北省承德市（2020）冀08行初5号中级人民法院行政判决书；湖南省邵阳市中级人民法院（2010）邵中行终字第34号行政判决书。
[21] 参见广西壮族自治区南宁市中级人民法院（2017）桂01行终377号行政判决书、广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终1015号行政判决书。
[22] 参见《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2000〕8号）第61条。
[23] 参见中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（中办发〔2018〕75号）。
[24] 参见《深圳市财政局政府采购行政裁决规程（试行）》（深财购〔2020〕25号）第6条。
[25] 浙江省知识产权保护中心的主要职能之一即为开展侵权判定咨询、纠纷调解等工作，参见浙江省知识产权保护中心网站，https://zjippc.zjamr.zj.gov.cn/web/details/30a7fb51308d40b98bc46e251bd96a00.html，访问日期：2023年2月1日；西安市知识产权保护中心的主要职能同样包含知识产权侵权判定咨询，西安市知识产权保护中心网站， http://www.xaippc.com/html/about/index.html，访问日期：2023年2月1日。
[26] 综合参考了最高人民法院《关于建立和健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）第8条、第20条。
[27] 参见《深圳市财政局在全国范围内率先使用行政调解方式成功处理政府采购投诉案件》，深圳市人民政府网站，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/bmdt/content/post_7939084.html，访问日期：2023年2月1日。
[28] 相关论述参见齐树洁、丁启明：《完善我国行政裁决制度的思考》，《河南财经政法大学学报》2015年第6期；应松年：《当代中国行政法》，人民出版社，2018，第1919页；沈开举：《委任司法初探——从行政机关解决纠纷行为的性质谈起》，《郑州大学学报》（哲学社会科学版）2007第1期，第42-46页。
[29] 参见中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（中办发〔2018〕75号）。需要说明的是，由于政府采购类行政裁决具有一定的特殊性，故暂不列为本文的讨论对象。
[30] 参见《中华人民共和国商标法》第46条、《土地权属争议调查处理办法》第31条。
[31] 诉讼法上判决的形式确定力是指判决撤销可能性消灭的诉讼法上的法律效果。既判力、形成力、执行力等判决效力都是以形式确定力为前提的。参见[日]伊藤真：《民事诉讼法》（第四版补订本），曹云吉译，北京大学出版社，2019，第349页。
[32] “两造对抗制”即指以无效宣告请求人与专利权人为原被告的审理模式。参见李素华：《初探专利法修正草案之两造对审制》，《月旦法学杂志》2022年第1期。
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