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在实施乡村振兴战略的过程中，需要法治保障。完善的涉农法规规章体系是加强和改善农村社会管理、提高乡村治理能力、实现乡村振兴战略目标的重要保障。本文以辽宁省为例，对现行涉农法规规章体系的梳理，找出存在的不足之处，分析了该体系在促进乡村振兴战略实施过程中存在的问题，提出了优化建立健全涉农法规规章体系的建议，充分发挥涉农法规规章体系在促进乡村振兴战略中的作用，以期为促进乡村振兴战略顺利实施提供参考。
一、引言
法律是治国重器，良法是善治前提。随着“三农”工作重心的历史性转移，农业、农村、农民问题的解决都已经进入新的历史时期，因此，必须通过健全法规规章体系建设来推动乡村振兴战略的实施。农村法律服务的主要特征是法律服务对象的涉农性。长期以来，由我国城乡二元结构导致的城乡在经济、社会、文化等各个方面的差别，使农村地区的法律服务资源匮乏、服务水平低的现象普遍存在。尤其辽宁省农村经济主要以农业为主，其经济和社会发展远落后于经济发达省份，因此，在目前的状况下，加大力度重点推进涉农法律服务体系建设，并在立法、软硬件建设、统筹使用法律服务资源、各类法律服务形式协同发展、增加政府购买社会服务的投入、考评和监督等方面规范发展，能及时有效解决当前农村法律服务不足的问题。同时为进一步推进农业农村法治化建设工作，加强重点领域、新兴领域立法，切实增强“三农”立法系统性、整体性、协同性和时效性，就要把法治乡村建设作为实施乡村振兴战略的基础工作来抓，深入推进依法治农、依法护农、依法兴农，为全面推进乡村振兴保驾护航。
二、涉农法规规章体系建设对于促进乡村振兴的重要意义
乡村振兴战略的实施，离不开法治保障。为了进一步促进乡村振兴，我国不断完善涉农法规规章体系建设，先后出台了一系列涉农法律法规。涉农法规规章体系建设是实施乡村振兴战略的重要保障，在规范农业农村经济秩序、保护农民权益、推动城乡融合发展等方面发挥着重要作用。要在乡村治理中，坚持运用法治思维和法治方式，树立乡村治理的法治理念，建立健全相关涉农法规规章体系，将农村各项事业纳入法制化轨道，全面推进农村各领域、各方面的法治化进程。
（一）依法治国理论深入贯彻落实
党的二十大对法治政府建设作出新部署，为深入推进法治政府建设提供了重要遵循。农业农村部和辽宁省委省政府对深入推进法治政府建设进行了系统规划，提出“十四五”时期要以加快建立健全农业领域法规规章体系为重点，着力在巩固提升、完善提升上下功夫。农业作为国民经济的重要领域和重要产业，其健康发展离不开法律的有效保障和良好的法治秩序，对健全涉农法规规章体系提出更高要求。
（二）涉农法律法规不断完善
近年来，中央一号文件对农业农村工作作出了重要部署，立法步伐明显加快，法律法规不断健全。《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国黑土地保护法》等重要涉农法律的制、修订，对地方涉农法规规章的健全完善提出了更高要求。在此基础上，各地政府也积极响应国家号召，制定了相应的地方性涉农法规规章，为推动乡村振兴提供了法律依据和制度保障。
（三）农民权益保护意识持续增强
在乡村振兴战略实施过程中，要始终坚持农民主体地位，维护农民利益是做好“三农”工作的核心。近年来，随着教育水平的普遍提高、普法工作的深入开展，农民的自我保护意识、维权意识、法治意识在逐步增强。
三、当前辽宁省涉农法规规章体系建设的基本情况与实践
目前，辽宁省共有现行有效涉农省级地方性法规23部、省政府规章10部、市级地方性法规6部，内容涉及种植业、畜牧业、渔业等各领域多方面。主要上位法依据包括《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国渔业法》等15部法律，《农药管理条例》《兽药管理条例》等21部行政法规。此外，农业农村部还有现行有效部门规章上百部。
（一）抓调研，推进立法工作科学化
辽宁省始终坚持开门立法，在三农立法工作中不断丰富拓展民主参与的形式和渠道，努力让立法更好地察民情、聚民智、惠民生。一方面，着力做好立项调研，在制定立法计划和规划过程中，充分考虑立法项目的可行性和必要性，将有利于推进乡村振兴、促进农村稳定、维护农民权益的项目作为立项重点。另一方面，坚持问题导向，针对立法需要解决的问题广泛征求各方面意见，尤其注意听取农民群众和基层工作者的意见，让越来越多“原汁原味”“方言土语”的意见建议通过多元渠道反馈并被充分吸纳，成为三农立法的“源头活水”。仅在《辽宁省农作物种子管理条例》立法过程中，就开展专题调研11次，组织召开不同层面立法论证会、研讨会26次，征集意见建议56条。
（二）抓规划，推进立法工作系统化
辽宁省农业农村厅以保障农业生产和国家粮食安全、促进乡村振兴为重点，抓住种子和耕地两个要害，明确2023年立法工作重点，申请将《辽宁省农作物种子管理条例》《辽宁省黑土地保护条例》纳入2023年省人大立法计划，并分别被列为审议项目和预备审议项目。为科学谋划立法工作，做好立法项目储备，辽宁省农业农村厅结合近五年立法工作需要，加强与省人大的沟通协调，将《辽宁省农村集体资产条例》《辽宁省渔业管理条例》等6部地方性法规列入省人大五年立法规划，数量在辽宁省直各单位中位居首位。
（三）抓协同，推进立法工作系统化
除省本级立法外，市级三农立法工作也在积极开展，涌现了一批接地气、有特色的小切口立法。如：为保护耕地质量、保障粮食安全，沈阳市制定了《沈阳市耕地质量保护条例》，建立耕地质量保护责任制，对耕地建设、耕地养护、耕地质量监测评价等作出了明确规定。本溪市立足发展地方特色产业和“生态立市”发展战略，先后制定了《本溪市人参产业发展条例》和《本溪市野生鱼类保护管理条例》，两条例分别以保护和合理利用人参资源、扶持发展人参产业及恢复野生鱼类种群数量，维护生态平衡为切入点，针对性强，有效地弥补了人参产业发展和野生鱼类保护方面的立法空白。
（四）抓清理，推进立法工作动态化
目前，辽宁省现行有效的39部地方性法规规章中，2000年前颁布施行的16部，占总量的41%;2001-2010年间颁布施行的14部，占总量的35.9;2011年后颁布施行的仅9部，占总量的23.1%，地方立法定期“体检”任务比较繁重。为维护立法的一致性和权威性，避免地方性法规规章“打架”“超龄”等现象，全省结合上位法制修订、国家政策重大调整、经济社会发展新形势等，定期组织开展法规规章清理工作，在对现有的涉农法规规章进行全面系统清理的基础上，还需进一步细化清理内容，形成完善的清理机制。仅2021年至今，就对《辽宁省水产资源保护实施细则》等4部起草时间较早，已不适应当前工作形势的省政府规章提出废止建议；对《辽宁省果树管理办法》等3部法规规章提出修改建议，并被立法机关采纳。
四、辽宁省涉农法规规章体系建设存在的主要问题
目前，辽宁省“三农”地方立法工作主要存在以下问题：
（一）“超龄”严重，不适应新形势需要
全省涉农法规规章制定时间普遍较早，与现行法律、行政法规和当前工作形势已经不相适应。省本级立法中，仅《辽宁省海洋渔业船舶导航安全设备使用暂行规定》为2020年以后制定，最早的一部是1990年9月施行的《辽宁省农业集体经济承包合同条例》；市级地方性法规中最早的一部是1994年1月制定的《大连市特种海产品资源保护管理条例》。从上位法制（修）订情况来看，《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国畜牧法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农产品质量安全法》等均为近年制（修）订，全省配套地方性法规均已不相适应或内容有所缺失。
（二）重视不足，工作积极性有待提高
一方面，对地方立法工作重视不足。由于《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》等法律法规对地方立法工作的要求日益提高，对地方立法的管理和约束日益增强。地方立法在人、财、物等政策方面难以有所突破，影响了各部门的立法积极性。另一方面，对法规规章清理工作重视不足。《中华人民共和国立法法》对地方立法清理的规定相对模糊，清理主体、清理方式、清理目标等都没有明确规定。实践中，很多部门认为地方立法清理工作不属于立法活动，而是一项可有可无的程序性工作。
（三）人才短缺，不符合专业性要求
各级农业农村部门熟悉地方立法理论和实践的人才严重不足，三农立法队伍建设缺少规划引领、力量配备有待整合加强、专业结构仍需改进优化、立法人才亟待发现培养。许多立法“新兵”，虽参加过一些相关培训，但对制定地方性法规从何入手、立法程序之间如何操作衔接、法律文件的起草和格式要求等，都感到“知易行难”，还需更多时间理解消化。在立法准备工作、启动程序、调研重点等方面经验不足，立法调研论证工作缺乏系统性和专业性。
（四）农民法律运用能力有待增强
目前广大地区的农民在有形和无形之间已经有了一种意识，就是遇到纠纷、权利受到侵害时，会考虑集中解决办法，很多时候会想到运用打官司的方式来解决。但是，虽然广大农民对法律有一些了解，也知晓一些法律知识，法律意识有所增强，但真正运用法律途径来解决纠纷、维护自己被侵权益的人少之又少。
五、优化涉农法规规章体系建设的工作建议
作为一个农业大省，辽宁省在推进乡村振兴战略过程中面临着诸多困难和问题。针对这些问题和困难，辽宁省应在坚持法治思维、树立乡村治理法治理念的基础上，以健全涉农法规规章体系为突破口，为乡村振兴战略提供法治保障。要充分发挥涉农法规规章体系对乡村振兴战略的保障作用，就需要从以下几个方面入手：
（一）坚持因地制宜和突出地方特色
当前，辽宁省涉农立法工作既要坚持以宪法、法律、行政法规为依据，又要立足辽宁实际，突出地方特色。在制定法规规章时，应当准确把握省委省政府关于实施乡村振兴战略的决策部署，全面贯彻落实习近平总书记关于“三农”工作重要论述，认真落实党中央、国务院及省委省政府关于乡村振兴战略的决策部署，坚持问题导向、目标导向和结果导向，坚持科学立法、民主立法和依法立法，从实际出发，突出辽宁特色，针对农村经济社会发展中出现的新情况新问题以及群众反映强烈的突出问题，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，依法推进农业农村改革发展各项工作。
（二）建立有效沟通渠道
地方立法是我国法律体系中的重要部分，是法律、行政法规的有效补充。涉农法律法规数量多、修订频繁，各地区“三农”工作情况差异较大，对地方立法的需求相对更加迫切。但在地方立法实践中，每年立法项目数量有限，对沟通协调工作提出了更高要求。因此，一方面要建立与省人大、省司法厅、财政、发改、自然资源、环保、水利等部门的有效沟通，建立信息共享机制，争取支持，加大立法工作力度；另一方面，要建立与基层农业农村部门、涉农企事业单位、高等院校、科研机构的常态化沟通渠道，及时了解社情民意，使其与“三农”工作和乡村振兴战略的实施紧密结合起来，提出有效立法建议。
（三）加快农业部门内部规章制度建设
随着改革开放不断深入和社会主义市场经济体制逐步建立完善，农村经济社会的发展出现了许多新情况新问题。农业部门要适应形势发展的需要，积极转变职能和工作作风，完善内部管理机构和管理队伍，加快内部管理制度建设，规范农业执法行为。
（四）加强立法业务培训和交流
立法是一项政治活动，更是一项业务性很强的技术性工作。在立法过程中，既要做到“不抵触、有特色、可操作”，又要做到“相协调、精细化、不重复”，这就需要参与立法的人具有较高的法律水平和业务能力。因此，建议立法机关定期组织业务培训，召开经验交流会，为各单位承担立法工作任务的人员提供相互学习交流的机会，不断提高立法水平。
（五）调动各方力量积极参与立法活动
受工作方式、工作经费等条件限制，向社会购买专业服务等“柔性”引进、使用人才的思维、观念还不够灵活、开放。在地方立法工作中，在遇到人手紧、人才缺、任务重、要求高时，应当适当借用专家学者、高等院校、科研院所、专业组织等社会资源，调动社会各方积极、有序、有效参与立法活动，“借外脑”“借外力”提高立法质量和效率。
（六）做好立法工作后半篇文章
立法工作服务于实践，地方立法的实施效果是检验立法成效的最终标准，保证法规规章的有效贯彻实施是地方立法工作的最终目的。因此，一要做好法规规章的解释工作，促进法规规章与工作实际的有效结合，解决实际问题；二要进一步完善法规规章备案审查制度、法规规章清理工作机制，及时修订和废止不符合经济社会发展实际情况的地方性法规规章；三要做好立法效果评估，对立法目的实现情况、主要制度落实情况及效果、存在的问题等进行全方位的调查研究和分析评估，推动法规规章制定工作科学化、规范化。
（七）加大农村普法力度
广泛深入开展农村法制宣传教育工作，通过多种方式、多种途径使社会各界知晓了解，使涉农法规规章得以真正贯彻执行。各部门和地方政府要把普法宣传教育列入议事日程，通过举办培训班、座谈会等形式，定期组织领导干部和村（居）民代表学法，增强他们在推进乡村振兴战略过程中运用法治思维和法治方式解决问题的能力，提高他们依法维护自身合法权益的能力。结合重大节日、纪念日活动开展集中宣传，利用广播、电视、网络等媒体，采取群众喜闻乐见的形式，通过“以案说法”“以案释法”等形式进行法律法规宣传教育活动。在农村人口密集地区设立法制宣传专栏，进一步加强农村法制宣传教育工作。
（八）是要加大对违法涉农行为的责任追究力度
各部门和地方政府要认真履行相关职责，严格依法依规办事，坚决维护法律的严肃性和权威性。对违法失职的部门和领导干部，要依法依纪追究责任，涉嫌犯罪的要依法追究刑事责任。
六、结语
加快完善涉农法规规章体系建设，是推进农业农村现代化和全面推进乡村振兴战略的客观需要。只有通过健全涉农法规规章体系建设，进一步健全农业农村发展法律制度体系、行政执法和监督体系、农业农村发展法律服务体系，才能为巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴提供更加有力的法治保障，为推动农业农村现代化和全面推进乡村振兴提供更好的法律支撑，确保党中央关于全面推进乡村振兴战略的重大决策部署在辽宁落地生根，确保涉农法规规章体系建设走在全国前列。
