【中文摘要】 加强以“三线一单”为基础的生态环境分区管控制度在生态环境监督执法中的应用，是当前推进绿色低碳发展的关键环节。目前地方立法普遍要求将生态环境分区管控确立为执法监管的“依据”，但具体适用方式和路径亟待进一步明确，需要以行政裁量基准为切入点，将生态环境分区管控纳入行政裁量基准体系中，使其在法治轨道上得以实施。生态环境分区管控符合行政裁量权的“自我控制”要求、符合利益平衡及比例原则的要求，具备纳入裁量基准体系的正当性要件。按照类型化方法，将生态环境分区管控分为4类：职权性规定、命令性规定、禁止性规定、指标性规定，其中，命令性规定和禁止性规定适宜作为相应行政处罚以及行政许可的裁量基准，职权性规定和指标性规定适宜作为相应行政规划的裁量基准，具有理论上的必要性，在实践中也具有可行性。将生态环境分区管控纳入行政裁量基准体系后，为防止相应裁量行为的恣意，需构建备案审查、日常监督、动态调整等监督机制，确保生态环境行政裁量权的规范行使。
【全文】
引言
生态环境分区管控制度是贯彻习近平生态文明思想、实现环境空间化和精细化管理的核心举措[1]，具体体现为实践中的“三线一单”，对实现绿色低碳发展具有重要意义。“三线一单”生态环境分区管控即“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单”，是以改善环境质量为核心，将上述“三线”落实到区域不同环境管控单元上，同时建立生态环境准入清单，从而形成的制度体系[1]。2021年11月19日，生态环境部印发《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》）提出，要推动“三线一单”生态环境分区管控应用领域不断拓展、应用机制更加有效，促进生态环境持续改善。
当前，生态环境分区管控在重大规划编制、产业布局优化和转型升级、环境管理、环评等领域应用落实，主要针对上述领域进行技术层面的研究，缺乏对规范层面的关注与讨论。目前各地在“三线一单”具体应用路径上仍处于探索阶段，需要进一步明确“三线一单”的应用实施机制，特别是在执法中的应用[2]。加强生态环境分区管控在生态环境监管中的应用与实施，将生态环境分区管控的应用由技术层面扩展至规范层面，是确保“三线一单”得以“落地”的关键举措，也是新形势下创新生态环境行政执法的有效措施。实践中，不少地方立法将“三线一单”生态环境分区管控确立为执法监管的“依据”[2]，然而该“依据”的规范效力如何理解？如何基于法治思维和法治方式，将生态环境分区管控的要求切实体现在环境执法过程中？针对这些问题，亟须进行专门研究。本文以行政裁量基准为切入点，探讨如何将生态环境分区管控纳入行政裁量基准体系，以期有效回应实践和理论上的双重需求。
一、生态环境分区管控作为行政裁量基准的正当性
正当性的证成是行政裁量基准的基础性命题，也是法学视角下的核心命题，主要围绕行政裁量的合法性与合理性进行考量分析[3]。生态环境分区管控是否具备作为行政裁量基准的正当性要求，是能否将其纳入行政裁量基准体系的前提与基础。在内涵上，行政裁量基准是将行政裁量范围予以细化并设以相对固定的具体判断标准，兼具“行政自制”和“规则之治”的双重品质[4]34。行政裁量基准是在法律法规预定的范围内，对行政法律规范中的裁量规则予以细化的相对固定的判断标准，通过“自我控制”实现对裁量权的有效控制。作为行政裁量的规则化形式，行政裁量基准必须符合利益衡量的一般原则；同时，“技术是裁量基准的灵魂”[5]，行政裁量基准的技术构造不可忽视。基于此，生态环境分区管控是否具备裁量基准的正当性，就需要考察生态环境分区管控是否能够满足“行政自制”和“规则之治”的要求，即是否能够有效控制行政裁量权的行使，是否具备合法性。同时，还需要考量其是否具备合理的技术构造以及是否符合利益衡量的一般原则。
1.生态环境分区管控符合行政裁量权的“自我控制”要求
第一，生态环境分区管控来源于经验基础上的科学分析。根据生态环境分区管控的要求，需收集地理、生态环境、国土开发等数据资料，对相关数据进行标准化处理，对相关规划、区划、战略环评的宏观要求进行梳理分析，由此形成的生态环境分区管控方案将各类生态环境执法过程中的相应数据、经验、要求进行系统化、科学化、标准化的处理和总结，衔接行政区划要求，形成功能明确、边界清晰的环境管控单元。行政裁量基准是执法者将法律事实与具体事实长期对话的结果，天然带有行政主体“创造性”的特征[6]。生态环境分区管控是行政主体自身在大量生态环境执法实践中形成的科学的、精确的、有效的执法经验总结，满足“行政自制”的特征。
第二，生态环境分区管控所提出的具体要求，能够有效约束相关行政裁量的恣意。生态环境分区管控依据划定“三线”的工作成果，将生态保护红线等环境要素空间布局约束要求，分区域、分流域、分海域、分阶段的环境质量底线要求，环境风险防控要求，资源能源的开发利用效率要求，在空间上落实到各环境管控单元或该单元所在的行政区域，总体上对各环境管控单元在空间布局约束、环境质量要求、资源利用效用等方面提出了明确具体的管控要求，精确指导行政主体开展生态环境有关执法活动。同时，生态环境分区管控的环境管控单元精确度高。例如，《北京市生态环境分区管控总体要求》根据北京市行政区划，其环境管控单元精确到北京市343个街道（乡镇）辖区，不同街道（乡镇）还被赋予了不同环境管控单元属性。执法主体可以依据精确划分的管控单元，对各街道按照生态环境分区管控的相应要求展开生态环境有关执法工作。从操作上看，行政裁量基准能够有效克服裁量的随意性[7]，提供了一种操作上的便宜规则，成为一种“行动基准”[8]29。可见，生态环境分区因地制宜地对不同的环境管控单元提出具体精确的管控要求，行政主体在此指引下对各管控单元精准执法，能够有效限制行政裁量的恣意。
第三，生态环境分区管控能够增强行政相对人的可预见性，减少相关行政裁量的不确定性。在实践中，行政机关因其职务特性常常占有大量影响行政相对人权益的信息，行政相对人对这些信息难以知晓，处于被动的不利地位，无法预估行政裁量的结果[9]。然而，生态环境分区管控的要求在各地生态环境分区管控方案中予以公开，相较于部分行政裁量依据的内部规则，能被行政相对人获取，可预见性得到了明显提升，在一定程度上减少了行政裁量的不确定性。
第四，生态环境分区管控能促进生态环境行政裁量权的高效行使。生态环境分区管控将一般行政法规范无法调整的内容纳入，对具体的管控单元提出了具体化、个性化的规定。生态环境分区管控坚持突出差别准入和因地制宜原则，针对各地区不同的自然条件、城市建设、经济发展情况以及生态环境管理基础和能力，从空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等方面制定差异化的环境准入要求，促进精细化管理。例如，黑龙江省在其发布的生态环境分区管控方案中，将黑土地等生态功能重要区、生态环境敏感区纳入优先保护单元中，并提出了切实保护好黑土地这一珍贵资源的具体要求，体现了该区域的特殊生态环境需求，具有针对性。由此，生态环境分区管控符合各地生态环境特点，其能够有效实现该区域生态环境保护的目标，能够促进生态环境领域行政裁量权的高效行使。
2.生态环境分区管控要求具有法律依据
第一，生态环境分区管控的制定主体具有制定行政裁量基准的权力。生态环境分区管控的要求体现在各地所发布的生态环境分区管控方案之中，制定主体则为各地政府或生态环境主管部门[3]。根据《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《规范行政裁量权基准的意见》），省一级人民政府及其部门可以依照法律、法规、规章以及上级行政机关制定的行政裁量权基准，制定本行政区域内的行政裁量权基准。因此，生态环境分区管控要求的制定主体符合行政裁量基准的要求，其具有制定生态环境领域行政裁量基准的权力和职责。
第二，生态环境分区管控具有环境立法的依据。已有多部环境立法明文规定了生态环境分区管控的相关内容，其内容上具备合法性。2021年施行的《中华人民共和国长江保护法》第二十二条明确规定了“省级人民政府制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施”的要求。2022年10月30日全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国黄河保护法》第二十六条明确了“三线一单”生态环境分区管控的内容以及省级人民政府制定“三线一单”生态环境分区管控方案的职责[4]。另外，《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自由贸易港法》）对“生态环境准入清单”予以了法律确认，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）、《中华人民共和国湿地保护法》（以下简称《湿地保护法》）等立法对“生态保护红线”相关内容予以了规定[5]。可见，近年来国家层面环境立法已经明确了生态环境分区管控的法律地位。并且，地方立法实践进一步增强了生态环境分区管控的合法性。查阅北大法宝、国家法律法规数据库后发现，已有58件地方立法对生态环境分区管控进行了规制，其中，省级人大或人大常委会通过的法律共42件，省级以下人大或人大常委会通过的地方立法共16件[6]。丰富的立法实践证明，生态环境分区管控是基于我国环境立法相关规定的制度构造，并在法律允许的范围内进行细化和落实，具备充分的法律依据。
3.生态环境分区管控符合行政裁量的技术特征
一般来说，裁量基准以“细化行政裁量”为核心，其通过科学设定标准为行政裁量权的行使框定一个规则化的具体判断准则，体现出明显的技术特征。实践中，最为普遍的裁量基准的制定技术体现为“情节细化+效果格化”[5]。“情节细化”是指对法律要件的基准化，“效果格化”是指对法律效果的基准化，绝大多数的行政处罚类的基准文本主要采用这一模式进行制定。同时，随着裁量基准自身的发展，非行政处罚类的裁量基准逐渐出现，一定程度上改变了这一传统的情节细化和效果格化的二元格局，技术构造上更倾向于要件裁量，效果裁量则较为鲜见[8]41，[10]。概括而言，无论是“情节细化+效果格化”的传统技术模式，抑或是“重要件轻效果”新型技术模式，都对原有概括性的法律规定进行了明确，对“法律要件”或是“法律效果”进行了进一步细化。就生态环境分区管控而言，其主要对“法律要件”进行了细化，符合行政裁量的技术构造。
例如，《中华人民共和国行政许可法》第十二条概括性规定了行政许可的设定范围，即“直接涉及生态环境保护的活动，需要按照法定条件予以批准”。在各地实践中，《湖南省行政许可事项清单（2022年版）》对稀土冶炼项目设置行政许可并规定由省发改委实际实施；《湖南省发展和改革委员会行政许可裁量权基准办法》对稀土冶炼项目的行政许可进行原则性的规定，要求其“不影响国家经济安全和公众利益，不能破坏生态环境和自然文化遗产”等[7]。以上述原则性规定为依据，《湖南省“三线一单”生态环境总体管控要求暨省级以上产业园区生态环境准入清单》进行了进一步细化，包括“麓谷片区（岳麓山高科技园）地区，严禁化工、冶炼等高能耗、高水耗的重污染型企业入园”“隆平高科技园禁止冶炼、化工、造纸、印染、屠宰、电镀、农药、制革、炼油、大型机械制造等废水、废气、噪声排放量大等污染企业或行业进入园区”“长沙临空产业集聚区禁止冶炼、化工等等污染企业或行业进入园区”等，这些空间布局的约束规定将原先原则性的“不破坏生态环境”等行政许可申请条件细化为直接、明确的选址要求。可见，在符合法律法规的前提下，生态环境分区管控要求对各类生态环境监督执法行为进行细化，精确到特定区域内的生态环境管控要求，符合行政裁量的技术构造。
4.生态环境分区管控符合利益衡量的一般原则
裁量基准作为对行政裁量权行使的一种程序性的实体约束，本质上保留着利益衡量的核心内涵，需符合利益衡量的一般原则———比例原则，满足“目的正当性、适当性、最小损害性和狭义比例原则”[11]，以保障其实体内容上的客观、公平、公正，使裁量的实体内容获得最佳建构[4]66。考察生态环境分区管控，其综合生态保护、城市建设、资源开发和产业发展要求等各方面，针对各环境管控单元的生态环境主要特征、突出问题和环境质量目标，充分权衡并整合各种利益关系，符合利益衡量的一般原则及比例原则要求，具备裁量基准的正当性。具体而言：①生态环境分区管控符合目的正当性要求。生态环境分区管控以习近平生态文明思想为指导，坚持绿色发展理念，目的是为了推进美丽中国建设、实现经济社会高质量发展，具有目的正当性。②生态环境分区管控符合适当性要求。生态环境分区管控规划在制定的过程中坚持以统筹衔接为原则，衔接生态保护红线的划定、各项污染防治攻坚战行动计划的实施以及环境质量目标管理、环境承载能力监测预警、空间规划、战略和规划环评等工作，充分体现该地生态环境保护要求，推动当地经济社会高质量发展。③生态环境分区管控符合必要性原则。生态环境分区管控统筹衔接法律法规、各类规划等，是落实相关法律法规和政策文件的必然之举。④生态环境分区管控符合狭义比例原则要求。生态环境分区管控是专门针对区域内生态环境特点提出的管控要求，根据区域生态功能定位和经济发展方向确定目标，按生态空间分布和水、大气、土壤等环境要素的评价结果开展空间管控，成果具有高度的科学性、系统性和整体性[12]。由此，生态环境分区管控手段能够最大程度上科学、系统地保护当地的生态环境，符合狭义比例原则的要求。
二、生态环境分区管控纳入行政裁量基准体系的总体思路
前文证成了生态环境分区管控作为行政裁量基准的正当性。然而也必须注意到，生态环境分区管控内容庞杂，其表现形式并非标准的法律规范方式，将其纳入行政裁量基准体系须进行细化并在规范层面加以“转译”。根据生态环境分区管控的相关技术规范，目前生态环境分区管控要求分为4类：空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控和资源利用效率[8]。然而，这一依据技术规范的分类方式不能满足当前生态环境分区管控规范化、法治化的需要。因此，需要对生态环境分区管控进行更加符合法学规范的整合分类，使其能够更好地适应生态环境执法的要求并纳入行政裁量基准体系之中。
1.生态环境分区管控规定的类型化分析
法律规范按照调整方式的不同，可以类型化为义务性规范、授权性规范和职权性规范，其中，义务性规范分为两种，一种是命令性的规范，另一种是禁止性的规范[13]。参照法理学这一基础理论，结合“三线一单”的具体实践，可以将生态环境分区管控规定类型化为以下4类：职权性规定、命令性规定、禁止性规定，以及体现生态环境分区管控特点的指标性规定。另外需要说明的是，生态环境分区管控规定中没有以“可以”“可”等用语表达式授予行政相对人相应权利的规定，因此其不存在“授权性规定”这一类型。
（1）职权性规定
在法理学上，职权性规范是规定国家机关及其工作人员职务上的权利和义务（职权和职责）的法律规范[13]。据此，生态环境分区管控中职权性规定是指对行政主体生态环境保护职责的规定。职权性规范与其他类别规范最大的区别在于其明确了行政主体的职权和职责，不直接影响行政相对人的权利义务，不直接增损行政相对人的实体性利益，而是通过行政主体在这类规定的指引下的后续具体措施，间接对行政相对人权利义务产生影响。例如，生态环境部办公厅出台的《生态环境准入清单编制要点（试行）》中要求“建立……监测预警系统，建立……（如省市县上下联动、区域之间左右联动等）联动应急响应体系，实行联防联控”“园区应建立……环境风险防控体系”，直接对行政机关进行环境风险防控职责提出了具体要求。在地方实践中，如《浙江省“三线一单”生态环境分区管控方案》中关于“最大限度保留区内原有自然生态系统，保护好河湖湿地生境”“加强围填海管控”的规定，对相关行政主体加强湿地保护修复、强化水域保护及管理的职责提出要求。总体而言，职权性规定明确了特定区域内行政主体生态环境领域的职权与职责，在生态环境监督执法的具体实践中主要起到指导性、间接性作用。区分职权性规定是因为其与直接作用于行政相对人的规定在对象、方法、过程等方面都存在差异，需要予以单独分类。
（2）命令性规定
命令性的规定要求行为人应该这样行为[14]，往往使用“必须”“应当”等用语表达。生态环境分区管控的命令性规定是指区域内命令行政相对人为生态环境领域特定行为的规定。例如，《生态环境准入清单编制要点（试行）》中关于“现有……项目，应限制其发展，污染物排放只降不增”“现有……企业应限期开展提标升级改造，其……排放应逐步或依法限期达到……排放标准的……（某类或某级别）排放限值（含特别排放限值）”等规定要求企业进行限期提标升级改造，对企业施加了达标排放的具体义务。在地方实践中，如《湖南省“三线一单”生态环境总体管控要求暨省级以上产业园区生态环境准入清单》中关于“隆平高科技园已建成的一、二期污水进入长善坑污水处理厂处理达标后排入浏阳河”这一规定实质上要求隆平高科技园已经建成的一、二期范围内企业的污水应当排入长善坑污水处理厂，长善坑污水处理厂应当将污水处理达标后排入浏阳河，要求行政相对人履行妥善处理污水的行为义务。《上海市生态环境准入清单》要求中心城区相关行政相对人使用清洁能源，2020年全面完成中小燃油燃气锅炉提标改造，即要求行政相对人履行能源污染治理的义务。
（3）禁止性规定
禁止性规定要求行为人不应该如此行为，参照这一分类，生态环境分区管控规定中一部分规定可以归纳为禁止性规定，主要通过“禁止”“不得”“不准”等用语表达，禁止行政相对人在区域内为生态环境领域特定行为的规定，对行政相对人施加消极的行为义务。例如，《生态环境准入清单编制要点（试行）》中“禁止新建、改扩建……项目”“不得在……区域（如上风向、上下游、周边几公里范围内等）新建、改扩建……项目”等规定禁止行政相对人在特定区域内新建扩建项目，对行政相对人施加了消极的行为义务。在地方实践中，如《北京市生态环境准入清单（2021年版）》中关于“中心城区（首都功能核心区除外）禁止使用高排放非道路移动机械，禁止新建与居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的场所边界水平距离小于9米的项目”等规定明确禁止了该区域内行政相对人特定准入行为。
（4）指标性规定
指标性规定是针对行政主体的目标规定，是对行政主体在未来一段时间内生态环境工作的目标安排，具有明显的阶段性和区域性特征。指标性规定主要体现在环境质量底线以及资源利用上线之中，其理由在于：生态保护红线是清晰划定的一条“实线”，管控要求具体明确；而环境质量底线和资源利用上线却是一条“虚线”，相应管控要求主要通过阶段性的指标表现出来[15]。具体而言，环境质量目标表现为一定时期内各类环境质量要素的目标指数，资源利用上线则表现为一定时期内各种资源利用的目标指数。就前者而言，如《海南省生态环境准入清单》对大气、水等主要生态环境质量目标进行了详细的规定：PM2.5年均浓度2025年为13μg/m?、2035年为11μg/m?；到2030年，地表水考核断面水质优良比例总体达到100%，城市（镇）集中式饮用水水源地水质达标率为100%。就后者而言，如《浙江省生态环境准入清单》对浙江省各种资源利用目标进行了规定，例如，水资源利用目标是“到2020年全省年用水总量、工业和生活用水总量分别控制在224.0亿立方米和124.6亿立方米以内”。可见，指标性规定通过对环境质量要素（水、大气、土壤等）以及资源（水、土地、煤炭资源等）利用上线管控目标进行详细规定，行政主体在各类目标规定指引下开展本地生态环境保护工作。
不同于法理学上的传统分类，指标性规定是体现生态环境分区管控特殊性的规定。命令性规定和禁止性规定对行政相对人规定了明确的“为”或“不为”的义务，而指标性规定虽然要求了区域内的生态环境目标，但这类目标规定过于概括，难以具体落实到相对人的具体义务上，而是通过要求行政主体达成特定生态环境目标从而间接影响行政相对人的相关权益。职权性规定是对区域内行政主体生态环境职责职权的安排，内容比较广泛；相较于职权性规定，指标性规定是对区域内未来一段时间的环境质量和资源利用的目标安排，更具前瞻性和针对性，因此，在规制方式上与职权性规定也存在差异，需要单独分类。
总体而言，职权性规定和指标性规定直接对行政主体进行规制：职权性规定明确了行政主体具体的生态环境职权职责，指标性规定提出行政主体辖区内未来一段时间的环境质量和资源利用的目标安排；命令性规定和禁止性规定直接对行政相对人进行规制，明确了行政相对人“应当为”和“禁止为”的具体内容。此种分类结合了法理学的基础理论以及“三线一单”生态环境分区管控的具体实践，具有理论上的周延性和实践上的普遍性。
2.生态环境分区管控纳入裁量基准的整体安排
生态环境分区管控的各类规定在技术构造、作用方式方面存在差异，需要根据不同类型，分析生态环境分区管控纳入行政裁量基准的整体路径安排。
（1）命令性规定、禁止性规定适用于行政处罚裁量
命令性规定和禁止性规定与行政处罚作用方式一致。命令性规定要求行政相对人为某一行为，禁止性规定禁止行政相对人为某一行为，两者都对行政相对人施加了具体的积极或是消极的行为义务，直接对行政相对人的权利义务产生了实质性影响。行政处罚是对相对人直接产生法律效果的行政行为，是典型的行政决定[16]。命令性规定和禁止性规定与行政处罚在作用方式上存在一致性，其都直接作用于行政相对人，其中，命令性规定和禁止性规定要求行政相对人履行积极/消极的行为义务，对行政相对人的行为指引是明确具体的，对行政相对人的权益的影响是直接的；行政处罚对违反行政管理秩序的行政相对人予以惩戒，实质上产生了对行政相对人具体行为的指引作用，通过相应的惩罚措施对行政相对人产生直接的影响。因此，生态环境分区管控中的禁止性规定和命令性规定，同行政处罚一样都直接作用于行政相对人，对行政相对人施加具体的行为义务。
在技术构造上，命令性规定和禁止性规定与行政处罚裁量基准存在相似性。行政处罚裁量基准的技术构造是符合标准的“要件细化”+“效果格化”的技术构造。命令性规定和禁止性规定是“重要件裁量轻结果裁量”的技术构造，其基本不涉及处罚措施，但对行政相对人在特定区域内提出了生态环境的具体管控要求，要求行政相对人对特定行为作为或不作为。这类规定对“法律要件”进行了具体细化，与行政处罚裁量基准的技术构造具有同构性，在应用于行政处罚裁量基准时具有适用空间。由此，命令性规定、禁止性规定和行政处罚裁量基准在作用方式上具有一致性，技术构造上也具有共同特征，能够作为行政处罚裁量的具体规则，适用于环境行政处罚之中。
（2）命令性规定、禁止性规定适用于行政许可裁量
依据行政行为启动条件的不同，可将行政行为分为依职权行政行为与依申请行政行为[17]，其中，行政处罚是典型的依职权的行政行为，行政许可则是典型的依申请的行政行为，两者是行政执法中最为常见的两类行为类型。为使生态环境分区管控纳入行政裁量基准体系更为周延和完整，有必要一并分析生态环境分区管控纳入行政许可裁量基准的可行性。行政许可通过设定许可条件并进行审查，准予行政相对人为某一行为，直接影响行政相对人相关权益。在作用方式上，生态环境分区管控的命令性规定和禁止性规定与行政许可一致，直接指引行政相对人为或不为某一行为，对行政相对人施加直接的影响。
需要注意的是，在技术构造层面，行政许可裁量基准的技术构造与行政处罚不同，主要集中于要件裁量而非效果裁量。根据行政许可的构造模式，其裁量的“要件”是行政主体在认定申请者是否符合特定行政许可要件时所作的选择和判断，裁量的“效果”是指行政主体在认定申请者的条件后，是否予以许可的裁量。然而，就裁量的“效果”而言，行政许可的结果无非是予以许可或不予以许可两种形态，虽然结果不是唯一的，但是“效果”裁量的空间十分有限[18]。因此，行政许可的裁量主要集中在要件裁量而非效果裁量。从形式来看，命令性规定和禁止性规定的技术构造与行政许可裁量基准的技术构造类似，两者能够天然耦合。命令性规定和禁止性规定主要对行政相对人在管控区域内的行为进行规制，而非违反规定的相应管制措施。与行政许可裁量基准一致，在对命令性规定或禁止性规定进行“要件”分析后，“效果”裁量空间非常有限，仅能做出“符合”或者“不符合”的判断。因此，生态环境分区管控的命令性规定和禁止性规定与行政许可裁量基准有着类似的技术构造，其纳入行政许可裁量基准体系具有可行性。
（3）职权性规定和指标性规定适用于行政规划裁量基准
就行政规划裁量而言，无论是生态环境分区管控的技术规范或是各地立法实践，都强调生态环境分区管控与行政规划的配合和衔接。2017年环境保护部发布的《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南》中即要求：“衔接生态保护红线划定、相关污染防治规划和行动计划的实施以及……空间规划、战略和规划环评等工作”，强调两者的统筹衔接。在相关地方立法中，不少立法明确规定应当将生态环境分区管控作为行政规划的“编制依据”[9]。但是，上述规定都只是概括性地规定生态环境分区管控与行政规划需要统筹衔接，但是如何统筹衔接、怎样作为规划编制依据都缺乏相应的具体规则。因此，在将生态环境分区管控纳入行政许可、行政处罚裁量基准的基础上，如何进一步将其纳入行政规划裁量基准具有现实的紧迫性。从理论层面来看，“依据引起法律效果的方式不同，行政行为可以分为行政决定和行政规定，其中，间接引起法律效果的行政行为是行政规定，直接产生法律效果的行政行为是行政决定”[16]187。行政处罚和行政许可是典型的行政决定。行政规划则是典型的行政规定，其对相对人有利或不利的影响都是间接的，通过实施行政规划的具体行为才具有直接性[16]351。探索将生态环境分区管控纳入行政规划裁量体系之中，具有理论和现实的双重意义。
考察生态环境分区管控中的职权性规定、指标性规定，其适宜作为行政规划裁量基准的理由在于：①职权性规定、指标性规定与行政规划裁量基准的作用方式具有一致性。职权性规定对相关行政主体在管控区域内的生态环境保护职责进行了规定，指标性规定通过设置区域环境质量和资源利用目标，对行政主体提出了未来一段时间内工作要求，都直接作用于行政主体，通过行政主体采取生态环境措施间接影响行政相对人。行政规划同样是通过行政主体实施规划、采取具体的措施来间接影响行政相对人。②职权性规定、指标性规定与行政规划裁量基准在技术构造上也具有同构性。一般而言，行政裁量体系的技术构造以“要件-结果”的模式展开，然而该模式并不能囊括行政行为的全部，至少行政规划行为就无法完全适用[19]。行政规划的构造一般采用“目的—手段”范式，主要是根据规划的目的设计手段、方法和步骤。目的和手段是规划裁量运行的逻辑支点[20]。在“目的-手段”模式语境下，职权性规定和指标性规定具有适配性。职权性规定是为了实现生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线方面的生态环境管控目标对行政主体的职责安排，符合“目的-手段”的构造逻辑。指标性规定是对各类环境质量要素和各种资源利用指数的目标规定，同样符合“目的-手段”的构造逻辑，因此，就技术构造来看，生态环境分区管控纳入行政规划裁量基准具有可行性。
需要说明的是，本文为了适应生态环境执法的需求，提出了上述分类方式。若直接依据技术规范分类[10]进行生态环境执法，则会出现实践困境：如当行政机关依据空间布局约束规定针对相对人开展执法活动时，难以依据其中的职权性规定或指标性规定进行行政处罚或行政许可等。因此，在具体实践中，首先需要识别出生态环境分区管控规定属于本文中哪一类规定，从而明确其适用的生态环境执法行为，在此基础上，结合空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控和资源利用效率4个管控维度进行精准执法。
三、生态环境分区管控纳入行政裁量基准体系的规范路径
在法治轨道上将生态环境分区管控纳入行政裁量基准体系，需要明晰如下3个方面的问题。
1.生态环境分区管控作为行政处罚裁量基准的适用路径
行政处罚裁量基准是裁量基准体系中发展最为成熟的裁量基准类别。行政处罚裁量基准的技术构造是符合标准的“要件细化”+“效果格化”的技术构造，前者为要件裁量，后者为效果裁量。其中，要件裁量系指行政主体在认定有待适用的法律要件时享有判断的空间[21]，效果裁量则可以进一步分为“决定裁量”和“选择裁量”两类：决定裁量是指行政主体基于法律授权决定是否要作出处理，而选择裁量是指行政主体在决定作出处理后，在法律授权的范围内，对所要采取的具体处理措施进行一定的选择[22]。两者加以组合，构成了行政处罚裁量中“要件裁量+决定裁量”以及“要件裁量+选择裁量”两种模式。考察生态环境分区管控的技术构造，可以发现其与前述两种行政处罚裁量模式都具有同构性。
（1）“要件裁量+决定裁量”模式下的具体展开
在“要件裁量+决定裁量”模式下，生态环境分区管控的适用路径是根据“三线一单”管控要求进行“要件”审查，得出特定行为“符合”或“不符合”的判断，通过该结果决定是否做出相应的行政处罚行为。这种行政处罚裁量模式在实践中的典型代表是“生态环境监督执法正面清单”，其是指生态环境监督执法活动中，对经筛选程序编入的企业和项目，予以优先保障或采取减少、免除现场检查等正面激励措施的名录制度。“生态环境监督执法正面清单”通过设置相应的条件，通过审查企业是否满足相应的条件，决定是否将其纳入“生态环境监督执法正面清单”中。生态环境分区管控中的命令性规定可以作为纳入正面清单的符合条件，直接适用于生态环境监督执法正面清单中，行政相对人履行了该命令性规定所要求的积极行为义务，即符合了相应的纳入条件。生态环境分区管控中的禁止性规定则需要进行一定转化适用，原因在于禁止性规定通常使用“禁止”“不得”的表述，因此，在做符合性分析时，应分析行政相对人的行为是否属于禁止的范围之外。在具体分析时，参照《生态环境准入清单编制要点（试行）》划分的管理维度，分析其在空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率要求四个方面是否符合相应的规定，从而判断其能否适用“正面清单”（见表1）。
表1 生态环境分区管控纳入生态环境监督执法正面清单的裁量规则
正面清单纳入条件 分析维度 裁量规则
符合“三线一单”生态环境分区管控要求
空间布局约束
污染物排放管控 同时符合4个维度
环境风险防控 规定纳入正面清单
资源利用效率要求
（2）“要件裁量+选择裁量”模式下的具体展开
“要件裁量+选择裁量”行政处罚裁量基准在实践中主要体现为环境行政罚款。此时，需要根据与生态环境分区管控规定的符合程度划分为不同的裁量等级，再根据配套公式计算出相应的行政罚款数额。具体而言，将生态环境分区管控依据管理维度划分为不同的裁量等级，违反一个维度记为相应的裁量等级，分析行政相对人的行为在空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率要求4个维度的符合程度，从而得出相应的行政罚款数额（见表2）。
表2 生态环境分区管控纳入行政罚款裁量基准的裁量规则
裁量因素 判定标准 裁量规则
“三线一单”符合情况
空间布局约束规定
违反n类判定标准记n级
污染物排放管控规定
环境风险防控规定
资源利用效率要求规定
需要注意的是，虽然大多数生态环境分区管控规定并没有规定具体适用的行政措施，但是极少数的空间布局约束要求规定了“限期退出”等具体措施，如《生态环境准入清单编制要点（试行）》中要求“不符合空间布局要求”的“工业企业（活动）限期退出或关停”。在这种情况下，生态环境分区管控在“要件裁量”的基础上，突破了“决定裁量”的一般框架，自身规定了相应的行政措施，实现了“选择裁量”的效果。在生态环境分区管控规定自身已规定了该类情形下采用的具体措施的情况下，行政主体应根据生态环境分区管控规定，采取相应的措施。
2.生态环境分区管控作为行政许可裁量基准的适用路径
（1）生态环境分区管控规定纳入行政许可裁量基准的背景分析
传统上，行政裁量基准理论与制度基本都是以行政处罚为基础进行建构的，对其他行政领域中的裁量基准制度缺少系统的梳理和个性化研究[19]。随着行政法治的发展，近年来行政许可裁量基准的实践逐步出现，也包括生态环境执法领域[11]。总结目前生态环境行政许可的裁量基准种类，主要包括建设项目环境影响评价文件审批、排污许可、排污口许可、辐射安全许可、危险废物经营许可等。生态环境分区管控可以适用于上述各类行政许可裁量基准之中。环境行政许可裁量基准主要对环境行政许可的申请条件和申请程序进行了细化和量化，其中，申请条件中包含予以许可的申请条件以及不予许可的详细规定，申请程序是对申请主体、申请流程、申请材料、时限要求等方面的详细规定。申请条件的细化是对实体性规定的细化，主要涉及法律法规符合程度、区域选址条件、生态环境质量要求、污染物排放要求等方面，与生态环境分区管控内容具有一致性，这使得生态环境分区管控可以纳入各类环境行政许可裁量基准的实体性细化准则中。
（2）生态环境分区管控规定纳入行政许可裁量基准的具体展开
此时，生态环境分区管控应作为不予许可的细化条件，纳入环境行政许可裁量基准的实体性细化准则中。如前所述，生态环境分区管控规定中的命令性规定和禁止性规定明确了区域内行政相对人的行为义务，是行政相对人必须履行的义务。因此，违反这类规定即违反区域内的基本的、原则性的生态环境要求，应当不予颁发行政许可。具体审查时，依据生态环境分区管控的各个维度展开，即行政相对人违反空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控或资源利用效率要求任何一方面管控规定时，不予颁发行政许可（见表3）。
表3 生态环境分区管控纳入行政许可裁量基准的裁量规则
不予许可的情形 分析维度 裁量规则
不符合“三线一单”生态环境分区管
控要求
空间布局约束违反任一维度的管控要求不予颁发行
政许可
污染物排放管控
环境风险防控
资源利用效率要求
3.将生态环境分区管控规定纳入行政规划裁量基准的适用路径
总体而言，行政规划裁量基准的实践较少。即使是特别规定行政规划领域自由裁量权的文件，如《清远市城乡规划局规划管理自由裁量权规定》中也存在大量的行政许可裁量以及行政处罚裁量的内容[12]，而不是单纯的行政规划裁量基准。但是，随着生态环境分区管控的不断发展以及各地对生态环境的重视程度不断提升，各地的“十四五”规划之中均规定了生态环境分区管控的相应内容[13]。可以说，生态环境分区管控已经融入各地的“十四五”规划体系，对各地的经济社会发展发挥指引和规制作用，这意味着生态环境分区管控适用于各类行政规划的制定、变更与实施，指引各类规划的裁量。具体可从两个方面展开：一方面，应将“三线一单”生态环境分区管控各方面目标纳入规划裁量的目的之中。规划应明确规定严守“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线以及生态环境准入清单”。同时，将指标性规定的各类环境质量和资源利用的目标指数纳入行政规划“目的”之中，明确该区域应达到的生态环境目标。另一方面，应该将生态环境分区管控的具体管控手段融入规划裁量的措施之中，包括将职权性规定纳入行政规划裁量，对行政主体的生态环境工作职责进行详细的安排；将命令性规定和禁止性规定作为实现规划的目的之具体实施手段，促进规划所要求的生态环境保护目标的达成。
四、生态环境分区管控纳入行政裁量基准的监督机制
应当看到，行政裁量具有局限性和危险性，应当对行政裁量权予以必要的限制[23]。因此，适用生态环境分区管控的裁量基准与其他的行政裁量基准一样需要予以规范和监督，受到相应的法律约束。对此，需要基于传统行政裁量基准的监督机制，结合生态环境分区管控的自身特点，有针对性地构建相应监督机制，有效地防止生态环境分区管控行政裁量行为的失范。
1.备案审查机制
备案审查机制是极具中国特色的对规范性文件进行事后审查的监督制度，在实践中已经取得了显著的成效[24]。将生态环境分区管控纳入行政裁量基准体系后，也应该构建合适的备案审查机制保证其合法性、科学性。一般而言，适用生态环境分区管控的行政裁量基准按规范性文件的属性，根据《法规规章备案条例》《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）等规定进行备案。同时需要注意适用生态环境分区管控的行政裁量基准具有的特殊性。生态环境分区管控技术体系比以往各类相关技术方法更加成熟，呈现出高度集成性和精细化[2]，具有显著的技术性和专业性特征，这使得行政主体、特别是除生态环境部门之外的相关部门，在据此进行行政裁量时不一定能够充分保证生态环境质量要求得到落实。因此，适用生态环境分区管控的行政裁量基准应该报生态环境部门进行备案。根据环保垂直管理改革的要求，当前省级环保部门对全省（自治区、直辖市）生态环境保护工作实施统一监督管理。同时根据前述《指导意见》的要求，省级生态环境分区管控方案应当通过生态环境部的评估。由生态环境部对各地“三线一单”生态环境分区管控工作进行指导，各级生态环境分区管控在上一级生态环境部门的指导下逐步开展，因此适用生态环境分区管控的行政裁量基准应该向裁量基准出台主体的上一级生态环境部门备案（见表4）。
表4 适用生态环境分区管控的行政裁量基准的备案规定
规范类型 制定主体 规范依据 备案要求 特殊要求
部门规章国务院部门 《法规规章备案条例》
报国务院备案
同时报生态环境部备案
政府规章省、自治区、直辖市人民政府
政府规章
较大的市的人民政府
报国务院备案，同时报省、
自治区人民政府备案
行政规范性文件
省级以下地方各级人民政府
《关于加强行政规范性
文件制定和监督管理工
作的通知》（国办发
[2018] 37号）
报上一级人民政府和本级人
民代表大会常务委员会备案同时报上一级人民政府
生态环境部门备案
行政规范性文件地方人民政府部门报本级人民政府备案
行政规范性文件
地方人民政府两个或两个以
上部门联合制定由牵头部门负责报本级人民
政府备案
行政规范性文件
实行垂直管理的部门中的下
级部门
报上一级主管部门备案，同
时抄送文件制定机关所在地
的本级人民政府
2.日常监督机制
除备案审查外，适用生态环境分区管控的行政裁量基准还应当在相应的实施过程中强化日常性的监督与管理，确保行政裁量基准的合法、合理、高效实施。就日常监督机制而言，《规范行政裁量权基准意见》所提出的制度有行政执法情况检查、行政执法案卷评查、行政执法评议考核等，以加强对行政裁量权基准制度执行情况的监督检查。除这些一般性方式外，生态环境部门还应当根据生态环境分区管控专业性特点，对其实施所产生的相应行政行为进行监督。前述《指导意见》提出构建生态环境分区管控的跟踪评估报告机制，由生态环境部组织确定跟踪评估指标体系，省级生态环境部门结合本省（区、市）实际，牵头组织开展年度自查评估和五年跟踪评估工作，编制跟踪评估报告并报生态环境部备案。适用生态环境分区管控的行政裁量基准的日常监督机制可借助这一跟踪评估体系，将涉及生态环境分区管控的相应内容纳入评估报告，接受上级生态环境部门的定期监督。
3.动态调整机制
生态环境分区管控要求并非固定不变而是需要进行定期调整。根据各地发布的生态环境分区管控方案，普遍要求5年定期调整；同时因国家与地方发展战略、生态保护红线、自然保护地和生态环境质量目标调整的，生态环境分区管控方案也应进行相应的调整。具体的调整要求在目前各地“三线一单”生态环境分区管控方案中都有所规定[25]。显然，当生态环境分区管控规定进行更新调整后，适用生态环境分区管控的行政裁量基准规定也应随之予以更新调整。此时，生态环境部门应当在生态环境分区管控方案更新调整后及时通知相关部门调整相应的行政裁量基准规定，以保证行政裁量基准符合当地最新的生态环境分区管控要求。
五、结语
目前，各地的“三线一单”生态环境分区管控体系已经初步建立，全面进入落地实施应用阶段[2]。但是，由于各地的生态环境分区管控方案的制定在精细化程度上存在差异，其具体落地实施仍存在障碍。如何保证生态环境分区管控成果真正落实到改善生态环境质量实效上、确保生态环境分区管控的高效实施与应用是当前的重点问题。在现代环境治理中，行政权具有主动性、灵活性的优势，发挥着最为重要的作用[26]。由于一直以来生态环境分区管控缺乏法学语境下的分析与研究，本文以裁量基准为视角对生态环境分区管控纳入行政裁量基准的正当性、总体方案、路径构建以及保障机制提出初步的构想，提出生态环境分区管控应用于生态环境监督执法中的新方法、新路径，以期为“三线一单”生态环境分区管控的落地实施和运用提供有益思路，促进生态环境执法裁量权的科学规范行使，助推生态环境治理的现代化。
【注释】
[1]需要说明的是，生态环境分区管控体系内容丰富，根据生态文明体制改革要求，近年来，自然资源部、生态环境部等都开展了一些探索性工作，其中，生态环境部在全国组织开展了省级和地市级“三线一单”生态环境分区管控（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）编制工作；自然资源部则推进建设以“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间3种类型空间所对应的区域，以及分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线3条控制线）为基础的国土空间管控体系。本文中的“生态环境分区管控”仅指前者。
[2]参见：《湖南省环境保护条例》（2019年修正）第九条、《四川省‹中华人民共和国环境影响评价法›实施办法》（2019修正）第六条。
[3]从当前全国32个省级单位已经出台的“三线一单”生态环境分区管控方案来看，除北京和浙江外（发布主体为北京市生态环境局和浙江省生态环境厅），其余地方生态环境分区管控方案的发布主体均为该省人民政府。
[4]具体规定为“黄河流域省级人民政府根据本行政区域的生态环境和资源利用状况，按照生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线的要求，制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单，报国务院生态环境主管部门备案后实施”。
[5]相关条款为《海南自由贸易港法》第三十二条、《固体废物污染环境防治法》（2020年修订）第二十一条、《湿地保护法》第十四条。
[6]数据来源：北大法宝，https:∥www.pkulaw.com；国家法律法规数据库，https:∥flk.npc.gov.cn.
[7]《湖南省发展和改革委员会行政许可裁量权基准办法》（湘发改法规〔2021〕278号）中许可条件为：（一）符合国家和省法律、法规和政策；（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；（三）不影响国家经济安全和公众利益，不能破坏生态环境和自然文化遗产，主要产品不能在国内市场形成垄断，鼓励竞争。
[8]《生态环境准入清单编制要点（试行）》（环办环评〔2019〕6号）中规定，生态环境准入清单包括总体准入要求和环境管控单元准入要求两部分，总体准入要求和环境管控单元准入要求可包含空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率要求4个维度中的一个或多个维度。其中，空间布局约束主要对禁止或限制开发的建设活动、不符合空间布局要求的活动的退出方案等进行规定；污染物排放管控主要对区域水污染允许排放量、大气污染允许排放量、现有能源提标升级改造等进行规定；环境风险防控则着重从区域环境风险联防联控等方面提出要求；资源利用效率要求主要对区域水资源利用总量要求、地下水禁采或限采要求、能源利用总量及利用效率要求、禁燃区要求等方面进行规制。
[9]参见：《天津市生态环境保护条例》第四条、《湖南省环境保护条例》第九条、《四川省<中华人民共和国环境影响评价法>实施办法（2019修正）》第六条、《湖北省汉江流域水环境保护条例》第十三条之规定。
[10]即空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控和资源利用效率4类。
[11]代表性文本如《昆明市生态环境行政许可裁量规则和基准规定（2021年版）》和《大连市环境保护行政许可裁量基准》（大环发〔2018〕335号）。
[12]如《清远市城乡规划局规划管理自由裁量权规定》（清规〔2011〕58号）中第二节内容为“建设用地规划许可证”、第五章内容为“行政处罚”。
[13]如《河南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（豫政〔2021〕13号）中要求“严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，开展重大产业布局环境影响评价和重大环境政策经济社会影响评估，完善生态环境分区管控机制”。
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