【中文摘要】全球性海洋问题日益成为国际社会关注的热点，海洋面临严重的资源退化、生物多样性消失和可持续发展难以维持等挑战。全球性海洋问题推动了全球海洋治理的产生，并逐渐形成了治理体系，但现行的全球海洋治理体系在应对层出不穷的海洋问题上存在诸多困境，如治理理念滞后、治理制度存在多重缺陷以及治理主体仍是“中心—边缘”结构等，致使全球海洋治理成效不足。中国提出的海洋命运共同体理念，为全球海洋治理提供了新的理念引领。海洋命运共同体理念所包含的“合作共赢”“共同利益”和“公平正义”能够实现对现存全球海洋治理体系的价值理念、治理制度和治理主体结构所面临困境的超越，为推动全球海洋治理走向“善治”提供了理念支撑和制度保障。
【全文】
一、问题的提出
海洋是人类生存和发展的重要空间。随着全球化的发展以及人类对海洋开发和利用程度的不断提升，各类海洋问题层出不穷。尤其是近年来，海洋环境污染、海洋生物多样性减少、海洋资源被过度开发等问题日益凸显，愈发引起国际社会的广泛关注。第二次世界大战结束以来，全球海洋治理不断推进，并且在实践进程中，逐渐形成了全球海洋治理体系。但是，当前的全球海洋治理体系在很大程度上未能有效应对层出不穷的海洋问题。在此背景下，分析全球海洋治理体系存在的主要困境，思考如何推动全球海洋治理体系变革变得尤为紧迫和必要。
随着综合实力的不断增强以及参与全球事务程度的不断提升，中国正积极采取一系列建设性的举措参与全球海洋治理，贡献中国力量。2019年4月23日，习近平总书记正式提出海洋命运共同体理念。这一理念的提出，对全球海洋治理体系的变革具有重要的价值和意义。
由于全球海洋治理的重要性日益提高，学界涉及全球海洋治理的学术研究显著增多，海洋命运共同体理念提出以来，有关两者之间关系的探讨也逐渐兴起。已有的研究主要分为以下几类：（1）全球海洋治理议题研究。一方面，主要从宏观层面研究全球海洋治理的困境，涉及治理主体困境、治理客体困境等。另一方面，主要侧重于针对不同类型的具体海洋问题进行分析，特别是有关渔业治理和海洋环境治理等。（2）全球海洋治理理念及治理制度关系研究。主要涉及海洋命运共同体理念与全球海洋治理之间关系的探讨，认为海洋命运共同体理念有助于推进全球海洋治理。
通过梳理文献发现，既有的成果及解释主要存在两方面不足：（1）相关文献相对忽略了全球海洋治理的普遍性特征，即以全球海洋治理体系作为研究对象的成果较少，且目前对于全球海洋治理体系的历史演进鲜有涉及。（2）海洋命运共同体理念的提出为全球海洋治理提供了指南，主要集中分析海洋命运共同体理念的内涵及价值，以及海洋命运共同体理念与解决全球海洋治理具体困境的实践路径。但是，已有文献中鲜有理论化、系统化分析海洋命运共同体理念究竟在何种层面以及如何对全球海洋治理体系的困境提供超越性内涵的成果。
鉴此，本文通过梳理全球海洋治理体系的历史演进，分析当前全球海洋治理体系面临的困境及其主要原因，揭示海洋命运共同体理念对全球海洋治理体系困境带来的超越。这对于推进21世纪全球海洋治理体系建设，推动构建更加公正、合理的全球海洋治理体系，促进全球海洋治理走向“善治”，具有重要意义。
二、全球海洋治理体系的历史演进
全球治理体系是指在全球治理进程中互动的行为体，包括国家行为体、超国家或跨国家行为体以及次国家行为体，相互联结、相互作用和相互影响而形成的整体或集合。如果将全球治理体系的概念运用到全球海洋治理领域，本文认为全球海洋治理体系是指在全球海洋治理进程中，多元化行为体相互联系、相互影响和相互作用，形成治理目标、治理制度、治理结构和治理行为的集合，最终汇聚成一个复杂的治理系统。要分析全球海洋治理体系的困境，首先需要对全球海洋治理体系的历史演进有整体的认知。为此，本文从历史角度出发，以时间为维度，结合全球海洋治理体系的内涵，将全球海洋治理体系的历史演进分为以下三个阶段。
（一）全球海洋治理体系的兴起阶段
20世纪40年代末50年代初，随着全球化进程的不断推进，全球海洋治理开始出现，直至1982年《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）正式诞生，这一时期被视为是全球海洋治理体系的兴起阶段。在该阶段，人类对海洋的开发和利用日益加快，随之而来的各种涉海争端日趋复杂。国际海洋秩序逐渐分化，海洋政治经济秩序和海洋安全秩序走上了两条截然不同的发展路径。对此，国际社会围绕海洋问题展开了激烈的权力竞争和利益博弈。正是这种局势推动了全球海洋治理的进程。和平合理地开发和利用海洋，公平分配海洋资源，维护海洋秩序，成为该时期最主要的目标。其主要特征为：
第一，全球海洋治理法律制度开始确立。即联合国主导的全球海洋法律制度逐渐形成。其标志为联合国海洋法会议通过的“日内瓦海洋法四公约”（1958年）和《联合国海洋法公约》体系（1982年），为全球海洋治理提供了规则和制度保障。除了全球海洋治理的总体框架被制定，一些单一议题的海洋治理制度也在逐步完善，尤其体现在海洋环境议题方面。如1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，开启了全球环境合作的新纪元，国际社会意识到海洋污染问题亟需改善。1972年12月29日通过的《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》（简称《伦敦公约》），是最早保护海洋环境免受人类活动影响的全球性公约之一。随后于1973年11月2日通过的《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL），是一部针对船舶污染的综合性公约。此后，在海洋污染方面有了全球性的协调机制，海洋环境治理成为全人类的整体利益目标。
第二，全球海洋治理的主要涉海机构初步建立。在《公约》之前，已经有与海洋治理有关的国际海洋治理机构，主要为：（1）国际海事组织（IMO）作为联合国的一个专门机构，是国际航运安全、安保和环境绩效的全球标准制定机构，为航运业建立了一个公平有效、普遍采用和普遍实施的监管框架。（2）联合国环境规划署（UNEP）旨在促进世界海洋和沿海环境的保护和可持续管理。（3）政府间海洋学委员会（IOC）是旨在促进各国开展海洋科学调查研究和合作活动的国际性政府间组织。（4）联合国粮食及农业组织（FAO）涉及对国际性的渔业问题进行定期审查。（5）联合国开发计划署（UNDP）在帮助各国实现可持续发展目标方面发挥着关键作用。总之，这些机构主要涉及海洋航运、海洋环境、海洋科学、海洋渔业等问题，在全球海洋治理机制中发挥着独特的功能性作用。
在全球海洋治理体系的兴起阶段，国际海洋治理规则及框架逐渐形成，通过国际制度对海洋治理主体加以引导和约束，以和平的方式调和利益与冲突，为全球海洋治理的进一步发展奠定了基础。
（二）全球海洋治理体系的形成阶段
20世纪80年代至21世纪初为全球海洋治理体系的形成阶段。《公约》的通过及生效（1994年11月16日），为全球海洋治理奠定了坚实的法律基础，标志着全球海洋治理时代的正式到来。《公约》被视为“海洋宪章”，旨在使全球海洋事务统一化、法律化、规范化，同时平衡和协调各国之间的海洋权益，进而维护整个国际社会的共同利益。尤其是《公约》设立的大陆架界限委员会（CLCS）、国际海洋法法庭（ITLOS）和国际海底管理局（ISA）的运作，为实现《公约》设立的目标发挥了重要的作用。然而《公约》对于一些海洋问题缺乏进一步的明确规定，需要更为具体的国际协议加以补充，以规范海洋的其他事务和活动，同时，包括《公约》体系在内的海洋法内容也需要国家实践的运用和发展。因此，在全球海洋治理体系的形成阶段，从海洋治理相关法律制度的构建上看，在《公约》基础上，与海洋有关议题的多个协定陆续诞生，从而使全球海洋治理的法律制度逐渐扩大化和体系化。在具体议题方面，主要涉及生物多样性、海洋环境和渔业问题。例如，《公约》第210条要求各国应制定法律和规章，以减少和控制倾倒对海洋环境的污染。1996年，《伦敦公约》缔约国会议通过了《伦敦议定书》，要求采取预防措施、禁止一切倾倒（经正式清单特别授权的材料除外）、提高报告要求、制定正式的争端解决程序、重新定义倾倒等，以使其更具适应性和活力。1992年制定的《生物多样性公约》（CBD）是一项具有法律约束力的多边条约，它提供了详细的生物多样性保护制度，扩展了生物资源的保护内容。1995年制定的《保护海洋环境免受陆上活动影响全球行动纲领》以及《联合国跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群协定》也对《公约》有关内容进行了丰富和补充。
除了有关全球海洋治理的法律制度被不断完善和补充，在全球海洋治理的模式方面，多层次、多中心治理体系也在逐渐形成，即全球层次的海洋治理模式和区域性的海洋治理模式均有所发展，尤其是区域性海洋治理模式的重要性显著提升。20世纪70、80年代以来，实现可持续发展的挑战更加突出，1992年联合国环境与发展会议提出要更加重视区域合作，以解决跨界问题和发展中国家之间的技术合作与成本分摊。此后，区域性海洋治理蓬勃发展。据相关数据统计，20世纪80年代以来，区域海洋治理数量显著提升，尤其是在1990—1995年之间，区域性海洋治理发展最快。这种情况与《公约》在1994年11月生效有一定的关联。相应地，区域海洋治理机构也在不断地构建和发展中。例如，1996年成立的北极理事会（Arctic Council）在推动北极可持续发展等方面发挥着关键作用。
总之，在全球海洋治理体系的形成阶段，全球海洋治理的边界被不断扩展。国际社会对于海洋系统有了进一步的认知，全球海洋治理制度框架的设计越来越体系化，多层级的全球海洋治理体系也逐渐形成。
（三）全球海洋治理体系的调整阶段
全球海洋治理的规范和规则在不断地补充、修正和完善，但是全球海洋治理仍然面临着一系列挑战。海洋领域面临的一系列紧迫问题表明，海洋治理是一个相互关联、相互交织、相互融合、相互竞争的复杂网络。在这个复杂的全球海洋治理体系中，仅仅依靠相关治理规范和规则的约束似乎很难达到预期的治理目标。对此，不仅需要对相关的海洋治理制度加以完善，更根本的是要在治理理念和目标层面有所调整。正如奥兰·扬（Oran Young）所认为的，基于目标的治理而不是通过规则制定的治理将得到更多的关注。所以，在全球海洋治理体系的调整阶段，最突出的特征表现为全球海洋治理理念和目标的调整。全球海洋治理体系调整的新起点或标志是2015年9月25日第七十届联合国大会通过的决议文件《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》（A/RES/70/1）。此议程共提出17个可持续发展目标（SDGs），其中第14个目标是“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”，表明推动全球海洋可持续发展成为全球海洋治理的价值目标。
虽然早在联合国千年发展目标（MDGs）的环境目标中曾涉及到海洋可持续发展目标，但是并没有将其作为一项单独、明确的目标。而在《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》中则有明显的调整。在全球层面，以联合国为核心的全球海洋治理，将海洋领域的可持续发展作为一个单独具体的可持续发展目标。为贯彻落实第14项目标，联合国成立了“海洋大会”（UN Ocean Conference）。2017年6月9日，联合国再次召开会议，支持实施关于海洋的第14个可持续发展目标，通过了题为《我们的海洋，我们的未来：行动呼吁》的宣言。这是联合国首次就推进《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》单一目标召开会议，进一步推动了与海洋相关的可持续发展目标的落实，被誉为具有历史性的海洋治理会议，开启了国际社会参与全球海洋治理的新篇章。
在国际层面，以联合国为主导的全球海洋治理，正迫切为“海洋可持续发展”赋予新的内涵，使其成为未来制定海洋制度时需要加以考虑的一项基本准则。目前全球海洋治理的新问题层出不穷，尤其是在公海和国际海底区域。而在国际秩序转型背景下，国际权力竞争呈加剧趋势。相应地，围绕海洋新问题的制度性权力的争夺也在加剧。例如，联合国于2018年正式启动“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）的养护和可持续利用问题”的政府间谈判会议，以制定一个新的法律文书来治理公海生物多样性的保护和利用问题。虽然以联合国为主导的国际社会正在为实现海洋可持续发展目标而努力，欲使海洋可持续发展目标逐渐成为一种国际共识。但从谈判过程来看，国家代表间的争议凸显出制度性权力的竞争。可见，全球海洋治理的理想性目标与具体实践还存在较大的差距，需要不断地协调和平衡，以取得理念的突破和权益的平衡。
在全球海洋治理体系的调整阶段，国际社会对于海洋的认知发生了改变。海洋可持续发展面临的巨大挑战，正促使国际社会朝着海洋可持续发展治理目标努力，海洋治理秩序和治理机制也正处于不断调整与变化之中。
三、全球海洋治理体系存在的主要困境
分析全球海洋治理体系存在的困境与缺陷，需要对全球海洋治理体系的要素加以阐述。对此，本文分别从全球海洋治理理念、治理制度和治理结构三个维度，解析当前全球海洋治理体系存在的主要困境及其本质原因。
（一）全球海洋治理存在理念滞后的困境
治理理念决定治理规范的产生，进而影响治理的实践进程。在全球海洋治理领域，治理实践成效不足的本质原因在于所遵循的治理理念存在滞后性。目前，全球海洋治理主要受西方工具理性主义的影响。该理念蕴含着理性计算思维，精明而实际，从而导致参与全球海洋治理的行为体在涉及利益时，总是片面地追求自身利益最大化。海洋作为治理的客体，有其特殊性。海洋兼具政治、经济、安全等多重属性和特征，行为体在工具理性主义的影响下，会在海洋事务中表现出不同的行为逻辑，最终形成复杂的治理困境与挑战。
第一，在政治方面，当海洋被赋予政治身份属性时，围绕海洋进行权力争夺成为国家的主要目标。全球治理不排斥权力关系，主张通过协调和运用权力赋予制度执行力。但是，权力在工具理性主义理念的指引下，容易发生滥用。尤其是传统的海洋强国，为了实现海洋霸权，全球海洋治理往往容易成为其实现国家利益的工具。最典型的则是美国所主导的“海洋霸权”模式。美国作为世界事务领导者，是全球海洋治理体系中最重要的力量之一。但是，美国的海权叙事思维结合了工具理性主义，导致美国的海洋价值观主要是为了实现海洋权力的扩张与争夺制海权。在该理念的影响下，美国在全球海洋治理实践中，海洋的权力色彩不断凸显。在《公约》的谈判进程中，以美国为首的西方国家始终以“权力逻辑”为基础，围绕海洋规则的制定展开激烈的博弈。为了获取国家利益最大化和“自由化”，并受到国内意见对立和分歧的影响，美国不仅没有批准加入《公约》，而且对《公约》的部分条款总是依据本国的利益，作出单方面的解释，从而损害了《公约》的权威性。近年来，美国的这种价值理念进一步加剧，代表性事件就是所谓的“航行自由行动”。所以，当工具理性主义思维结合海洋的政治属性时，国际社会围绕海洋的对抗性事件，尤其在海洋安全领域，逐渐增多，这不仅破坏了全球海洋治理的合作进程，同时导致国际社会参与全球海洋治理的意愿和动力不断下降。
第二，在经济方面，如在海洋的开发与保护层面，同样受工具理性主义的影响，催生出两种不同的实践逻辑，两者之间的矛盾凸显，难以实现平衡。在全球海洋治理中，如何平衡海洋的开发与保护，已经成为全球海洋治理的难题之一。虽然国际社会在海洋问题上存在着共同的利益追求，成为全球海洋治理国际合作的基础。但是当从工具理性主义理念出发时，各行为体均谋求实现自身利益最大化，国际社会所存在的共同利益却并不能成为国际社会合作的充分必要条件。一方面，当海洋被视为一种经济资源时，具有稀缺性和非排他性，而行为体基于工具理性主义思维，为了最大化地实现自我利益，尽可能多地获得海洋资源，很容易将本国的利益凌驾于全人类的利益之上，最终造成海洋“公地悲剧”。另一方面，国际社会同时面临着保护海洋的责任和义务，同样受工具理性主义理念的影响，催生出国家利己主义行为。在海洋保护问题上，国家倾向于利益权衡与成本算计，使治理目标与实际行动存在很大差距，从而形成“集体行动困境”和“搭便车”等问题。例如，为保护海洋生态系统的平衡与稳定，避免“公地悲剧”发生的举措之一是联合国大会在2015年6月19日通过了第69/292号决议，决定在《联合国海洋法公约》框架下，针对国家管辖范围外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用，制定一份具有法律约束力的国际文件。但在后续审议中，包括在海洋遗传生物资源的地位和分享制度等方面成为各国磋商谈判的焦点。如果新制定的制度中可持续发展原则被淡化，那么在具体实践中将阻碍海洋治理的发展进程。可喜的是，2023年3月5日，在第五轮政府间会议续会上通过了国家管辖范围以外区域海洋生物多样性（BBNJ）执行协定草案。草案第2条（一般宗旨）规定，本协定的宗旨是通过有效执行《公约》的相关条款以及进一步的国际合作和协调，确保国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的当前及长期养护和可持续利用。
总之，现行的全球海洋治理理念主要是以西方工具理性主义理念为主导。这种理念导致全球海洋治理实践中的支配与扩张从未间断，国际合作和国际信任水平降低。同时，在工具理性主义理念下的国际行动，存在着内在的逻辑矛盾，海洋资源的开发利用和海洋生态保护两者之间的关系问题难以解决。因此，在全球海洋治理中，急切需要以一种新的理念来引导全球海洋治理，主要目的是建立人类与海洋之间的和谐关系。
（二）全球海洋治理存在制度层面缺陷的困境
在全球海洋治理的各个要素中，海洋治理制度居于核心地位。众所周知，海洋问题复杂多样，全球海洋治理制度不能有效应对层出不穷的海洋问题，具有滞后性，需要对全球海洋治理制度层面的缺陷加以分析。
从法律制度的角度加以分析，可以发现目前全球海洋治理制度主要存在两方面的缺陷。一是全球海洋治理规则、条款内容模糊，尤其是在全球海洋治理核心内容的《公约》中存在一些模糊性条款。例如，《公约》的第10条、第15条和第298条没有明确界定“历史性海湾”（historic bay）、“历史性水域”（historical waters）或“历史性所有权”（historic title）的内涵。在大陆架与专属经济区的界限等方面，存在有待明确和细化的空间，而各个成员国普遍从自身权益最大化角度出发，做出于己有利的条约解释，导致在海洋权益和海洋资源利用等方面的冲突时有发生。《公约》有关“岛屿”与“岩礁”的法律要件，也未做出清晰界定。这些规则和条款的模糊性，导致在许多问题的解释和适用方面产生争议，从而引起海上争议。二是全球海洋治理规则存在“空白”，即针对有些重要问题缺乏相应的规定。例如，《公约》没有关于公海保护区的明确规定，有关大陆国家洋中群岛制度缺位。在面对新的海洋问题方面，传统海洋法受到冲击。例如，关于海平面上升问题，《公约》在制定时缺乏对气候科学的认知，造成了应对海平面上升的适用困境。这些相关领域或问题的制度性缺陷，造成海洋治理效果不佳。
值得注意的是，除了上述有关制度内容方面的缺陷，当前的全球海洋治理制度还存在一个更显著的缺陷则是治理机制的“碎片化”问题。阿米塔夫·阿查亚（Amitav Acharya）在研究全球治理时认为，全球治理的碎片化意味着出现了一系列不同性质的国际机构，这些机构的特征（组织、制度和隐性规范）、主体（公共和私人）、空间范围（从双边到全球）以及议题（从具体政策领域到普遍关注）各不相同。全球治理机制的碎片化本身是对日益复杂的国际问题的一种理性应对。在全球海洋治理领域，治理机制的碎片化不是一个新出现的问题，并且随着国际体系中权力的转移和扩散，这一趋势还在加剧。从一定意义上讲，全球海洋治理机制的碎片化是治理发展进程中的一种正常现象，碎片化本身不是问题。真正的问题在于，治理机制间缺乏层级协调，从而导致负面效果，这成为全球海洋治理制度的主要缺陷。
全球海洋治理机制的碎片化，主要表现在以下方面。
第一，从全球海洋治理机制看，尽管近年来全球海洋治理机制激增，但是并未有效协调并形成一股合力推动全球海洋问题的解决。在全球海洋治理规则方面，如上所述，一个最基本的国际法框架是《公约》。由于《公约》只是一个“伞形”或“框架性”公约，它必须由更具体的国际协定加以补充和发展，因而存在大量与海洋不同用途相应的保护性协议。问题在于，虽有大量的全球和区域性公约、条约以及其他海洋问题的规范，但在海洋生物多样性、渔业、污染和气候等问题之间的协调和整合依旧很薄弱。由于海洋治理制度之间缺乏协调与跨境协作，这种碎片化的治理机制不能确保实现海洋生态系统的完整性和可持续发展。例如，目前的国际渔业法制度并没有充分考虑捕鱼活动对海洋环境的影响。2003年以来，联合国批准建立“海洋与沿海区域网络”（UN-Oceans），以弥合全球海洋治理的碎片化问题，然而，由于联合国水机制（UN-Water）和联合国能源机制（UN-Energy）缺乏一致性，“海洋与沿海区域网络”被认为不足以确保和管理与全球海洋有关的若干协议之间的协调和协同，这进一步凸显出全球海洋治理机制的碎片化，即全球海洋治理机制过于分散，无法有效解决海洋问题所需的大规模集体行动问题。
第二，从全球海洋治理的空间范围看，全球海洋治理和区域海洋治理存在一定的机制竞争与重叠，从而导致全球海洋治理机制的碎片化。由于各类全球性海洋问题日趋复杂，参与全球海洋治理的行为体愈加多元化，全球海洋治理和区域海洋治理之间的关系不断变化，尤其是在全球化和区域主义逻辑的影响下，容易在此基础上形成不同的利益集团，使全球海洋治理与区域海洋治理之间出现利益博弈和权力竞争。即使面对同一个海洋议题，不同层面的治理机构也会制定各自的制度和政策，而这些制度和政策容易出现冲突和重叠。以渔船为例，国际劳工组织（ILO）有权制定劳工标准。因此，国际劳工组织《2007年渔业工作公约》适用于商业渔船上的工人，这项国际条约概述了对工作条件的最低要求，而监管实际捕鱼的权力则在很大程度上取决于活动的地点，国家政府或地区渔业机构可以制定捕捞配额、监管渔具等，这说明了治理机制的碎片化。
（三）全球海洋治理主体存在“中心—边缘”式的结构困境
全球海洋治理由多主体共治，包括国家行为体和非国家行为体。随着全球海洋治理议题的多样化，越来越多的非国家行为体参与到全球海洋治理中。但在当前的全球海洋治理体系中，国家行为体依然居于主导地位。在国际社会中，国家因实力和能力的差异，存在大小和强弱之分。而第二次世界大战后逐渐形成的全球海洋治理体系，在其演进的过程中，深受西方霸权主义思维的影响，从而使全球海洋治理的主体结构成为一种“中心—边缘”式结构。
所谓“中心—边缘”式结构是指，在全球海洋治理体系中，传统海洋大国居于主导地位，是治理的“中心”，而广大的发展中国家或者中小国家在海洋治理体系中处于从属地位，是治理的“边缘”。目前，在全球海洋治理体系中，“中心—边缘”式的治理主体结构依然延续，主要体现在以下方面。
第一，在全球海洋治理相关制度的制定方面，“中心”与“边缘”式的不平等性关系凸显，尤其体现在海洋权益上的分配不平等。面对层出不穷的全球性海洋问题，全球海洋治理的规则和制度在不断地完善。然而，在治理规则的制定和谈判进程中，传统海洋大国与新兴经济体之间的矛盾突出，依旧存在一种二元对立的格局。一方面，传统海洋大国希望继续以绝对优势主导全球海洋事务，在全球海洋治理体系中拥有绝对的话语权和规则制定权，从而获得最大的国家收益。另一方面，新兴经济体则希望在全球海洋事务中改变边缘地位，获得更多的海洋权益，得到更加公平的待遇。在围绕国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的谈判中，就表现出上述特征。如在会议筹备期间，发展中国家和发达国家之间出现了紧张的关系。在执行协定的谈判过程中，焦点是“区域”生物遗传资源的法律地位及其分配问题，“惠益分享”的内容和原则在国家间发展不平衡的背景下凸显为“南北协同”与“技术博弈”之间的矛盾。此外，在沿海或海洋综合管理方面，发达国家往往是目标制定者，且积极宣传其价值导向和规则，但是欠发达国家可能会抵制其制定的目标。因为，这些国家认为新的目标往往过高，造成了其无法应对以及无力实现等新的挑战。例如，在2030年之前保护全球30%的海洋目标中，对于一些发展中国家和最不发达国家和地区而言是一项挑战。
第二，在全球海洋治理制度的遵守和治理实践方面，尤其是涉及海洋权力、海洋安全以及海洋责任等方面存在严重的不平等。《公约》作为“海洋宪章”，是当前全球海洋治理中最主要的法律制度。然而，在一些制度的解释和遵守方面，发达国家通常视自身利益需求而一意孤行。例如，美国作为传统海洋大国，迄今因多种原因未批准加入《公约》，在实践中对于全球海洋治理的态度是，当其对自身有利时，则愿意履行《公约》的规则；当面对不利于本国的利益时，则拒绝遵守制度。可见，美国总是基于自身海洋利益的需要，以自身的标准曲解国际公约。以“航行自由”为例，在现实中，“航行自由”成为美国等国家“横行自由”的借口，美国以自身的标准，认定中国在南海的正当权益主张属于“过度海洋权利主张”，并多次在南沙岛礁周边海域进行军舰武装巡航，美国的“横行自由”是南海地区的不安定因素，背离了《公约》“航行自由”之本义。这种行为外溢到海洋治理的其他领域，阻碍了全球海洋治理的进程。而在海洋治理中关于行使责任和履行义务方面，如对于海洋技术的转让，工业国家承认有义务通过资金和技术转让来协助保障发展中国家的可持续性，但是《公约》对于这一原则的笼统性规定，并没有被真正遵守和实施。因而相关制度并未发挥应有的作用。在海洋资源的获取方面，公海资源的获取存在高度不均衡，贫困沿海国家被排斥在获取海洋资源和参与决策之外。目前，海洋遗传资源信息和实力掌握在少数公司手中，这些公司主要位于或总部设在世界上工业化程度最高的国家。
总之，全球海洋治理主体中的“中心—边缘”式结构导致多种治理主体无法公平地参与到全球海洋治理之中。“中心”国家寻求制度的制定权以及在治理过程中最大限度获取直接利益，以维持、巩固其地位，而实力较弱的国家则因此被进一步边缘化。这种“中心—边缘”式结构持续存在是海洋治理无法获得应有效果的重要原因。为此，需要就消除全球海洋治理中的这些缺陷和障碍寻求措施和对策，以改变全球海洋治理体系中主体结构的不平等，实现海洋可持续发展目标。
四、海洋命运共同体理念
对全球海洋治理体系困境的超越
当前，全球海洋治理体系进入了结构调整和变革时期。通过前文对全球海洋治理体系困境的解构发现，全球海洋治理体系迫切需要改善。那么，海洋命运共同体作为中国参与全球海洋治理提出的最新理念，将会对当前全球海洋治理体系的困境带来何种理念上的创新和超越？如何为全球海洋治理体系困境提供理念上的引领？在此部分，将根据海洋命运共同体理念的基本内涵（合作共赢、共同利益和公平正义），进一步解释其实现超越性的内在逻辑。
（一）以“合作共赢”超越“工具理性主义”的海洋治理理念
通过对当前全球海洋治理理念的反思可知，在西方传统海洋大国的主导下，全球海洋治理方案主要延续了工具理性主义思维，多表现出利己主义和功利主义，更加强调追求自身利益的最大化。但在全球海洋治理领域中，把片面追求国家私利最大化作为根本动力，将无法有效解决全球性的海洋问题。因为全球海洋治理是多重关系的集合，在治理过程中，需要强调多重利益冲突的协调，最终以实现合作。从现实看，当前的全球海洋问题并未得到有效的解决，尤其是在海洋的开发与保护之间无法实现平衡，海洋治理在一定程度上陷入了困境。对此，海洋命运共同体理念所包含的合作共赢基本内涵，从根本上重新思考了人类与海洋的关系，如何以新的思维处理目前错综复杂的海洋问题，实现对西方治理价值观念的超越与重塑。与西方工具理性主义主导下的全球海洋治理不同，海洋命运共同体中的合作共赢强调参与全球海洋治理中的各行为体共同协作，利益共享，共同促进海洋的可持续发展。合作共赢在全球海洋治理中有其客观性和必然性，可从时间维度和空间维度剖析其内在逻辑。
第一，从时间维度看，国际社会的相互依存程度是一个逐渐深化的过程。在此过程中，即使伴随着各种各样的逆全球化思潮，但相互依存的客观存在依然无法改变。在国际环境转变的背景下，全球治理模式也在调整，不可逆转。有学者在全球治理的相关研究中认为，全球治理体系发生变革与转型，即由实力决定的权力型全球治理体系向以解决问题为导向的合作型全球治理体系转变。全球海洋治理体系也不例外。在长期的历史进程中，人类对海洋的认知以及海洋秩序的演变规律也与之相契合。从全球海洋治理的历史演进中可以发现，国际社会在处理海洋问题中的合作程度日益加深，无论是在海洋治理模式中逐渐形成的多中心治理模式，还是国际社会对海洋可持续发展的反复呼吁，均体现出合作共赢的原则。如今，全球海洋治理正处于一个新的阶段，海洋问题的不断演变，催生出新的海洋治理理念。在把握国际环境演变、全球海洋治理转型以及海洋事务相互依存的基本规律的基础上，全球海洋治理也应该顺应时代的发展潮流，在治理进程中相互依存，合作共赢无疑将成为必然的选择。
第二，从空间维度看，海洋的客观属性决定了海洋问题的治理必须通过国际社会合作。海洋是整体的、流动的，海洋将世界连接成一个整体，更是促使全人类交流互动的桥梁，最终形成“你中有我，我中有你”的命运共同体。海洋具有全球性和不可分割性等基本属性，任何一个国家都无法独立应对海洋问题。同样，在面临各种海洋风险与危机时，尤其是海洋生态环境恶化、海平面上升等新问题，任何一个国家都无法独善其身。所以，在全球海洋治理问题上，整个国际社会是利益共存和命运与共的共同体，任何对他者进行利益损害的行为最终将会损害自身利益。在命运与共的海洋事务中，任何国家的利益都不能凌驾于人类整体利益之上。我们必须要超越“国家中心主义”的观念看待海洋问题，消除局部利益观，树立整体治理观思维，以全球的视野和共同利益看待海洋问题，从而实现合作共赢。
可见，合作共赢能够成为全球海洋治理的新原则。那么，合作共赢对传统的工具理性主义治理理念的超越性主要体现在哪些方面？根据全球海洋治理的核心困境可知，如何实现海洋开发与保护两者之间的平衡，是全球海洋治理需要面对的最核心的问题之一。也就是说，全球海洋治理本质上蕴含了海洋资源的开发与保护的双层逻辑。而合作共赢原则将分别从海洋的开发与保护两个层面实现对全球海洋治理的促进。
其一，在海洋资源的开发层面。现行的海洋治理理念促使行为体将最大限度地利用海洋资源作为驱动力，倾向于以狭隘的理性计算作为指导原则，对海洋资源产生一种非此即彼、零和博弈的竞争关系。而合作共赢中共赢的本质属性是强调“共”的内核精髓。合作共赢本身并非排斥国家利益的维护，而是侧重于将维护国家利益与全人类利益相平衡，调和利益冲突，强调可持续开发利用海洋资源，从而扩大国际社会的共同利益，为全球的共同发展提供丰富的物质基础，最终整个国际社会将获得长期的利益，实现持久繁荣和发展。
其二，在海洋的保护层面。国际社会所谓的狭隘理性选择，使“搭便车”成为一种普遍现象，从而在海洋保护问题上出现责任赤字。而在当前的全球海洋治理中，随着权力的转移和扩散，呈现去“国家中心化”现象。而合作共赢本质上摒弃“我者”与“他者”的关系，意味着超“国家中心主义”。合作共赢认识到发展与保护无法清晰分离，必须同时注重发展与保护，才能塑造健康的海洋环境。通过从人类整体利益角度看待海洋问题，能够促使参与海洋治理的主体更具有责任意识，追求以合作的方式共同应对各类海洋问题，最终与全球海洋治理所追求的目标相通。
由此可见，海洋命运共同体理念中的合作共赢内涵，在全球海洋治理的实践中具有客观、坚实的现实基础，是顺应全球海洋治理的必然选择，是对“工具理性主义”为主导的全球海洋治理体系困境的超越，具有合理性和科学性，必须贯彻落实。
（二）以“共同利益”克服海洋治理制度中的“碎片化”
如上所述，全球海洋治理制度层面面临的最大困境是治理机制的碎片化，这使海洋治理未能有效实现多元协调，加剧了全球海洋治理的失灵。碎片化问题的深层次原因在于，各种治理行为体在海洋事务中的利益诉求千差万别，利益的碎片化最终反映在治理机制的碎片化。关于如何在全球海洋治理根本路径上创新，有学者指出，在21世纪的海洋领域，在仍然没有全球政府的情况下，协和不同的利益（Concert of Interests）仍然是全球治理最现实主义的有效方法。也就是说，需要将目前现有的框架组合成一个结构化、全球性、多层次的体系，明确全球海洋治理所需要的全球、区域和国家的联通性，将全球海洋治理体系视为一个整体加以处理。而上述观点背后的逻辑则是，在处理国家利益时应换一种思维方式，即需要构建共同利益观，打造利益共同体。而海洋命运共同体所蕴含的共同利益内涵，则是对上述困境蕴含的背后逻辑的超越，主要表现为国家的共同收益，国家间利益的交叉与融合以及各国在发展中机遇与成果的共享。面对全球海洋治理机制的不协调，共同利益对国际合作有着更基础的作用，其超越性主要表现在两个层面。
第一，共同利益能够推进海洋不同领域之间的协调发展。全球海洋治理将海洋进行功能性划分，很少用整体系统的观点对待海洋问题。当前全球性海洋问题在各个议题上的界限变得越来越模糊，海洋经济、海洋政治、海洋环境等议题，均存在联动性。正如《公约》在“前言”中规定的那样，各国“意识到各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑”。对此，在应对全球性海洋问题中，仅以功能治理方式推动海洋治理，无法取得应有的成效。
现有的治理制度的设计通常受到海洋某一实质性和地域性的限制，如通常只解决海洋环境保护的具体问题，或者只在当地或区域范围内有效。如果不以共同体利益的思维看待海洋问题，这种治理或许会带来其他方面的问题和影响。在实践中，现行的海洋治理制度框架还是根植于现实主义权力政治思维中，制度之间的协调性更加难以保证。中国提出的构建海洋命运共同体理念所蕴含的共同利益原则，从系统治理思维模式出发，在看待各类海洋问题上，以整体视角加以回应和看待，与当下全球性海洋问题的本质特征相契合。共同利益包含了海洋政治、经济、环境等各个层面，可以弥合机制与问题之间的鸿沟，将海洋治理作为一种社会功能，引导海洋问题走向设想的目标结果。
第二，共同利益能够推进不同层次治理机制的务实合作，促进全球、区域、国家间治理机制的联通性。在高度复杂的全球海洋治理中，即使人类拥有了先进的技术，可以获得精确的数据和分析，但是依然很难真正掌握这个系统的表现方式。全球海洋治理需要在整个国际社会在共同利益目标的驱动下，合力接近治理的最终目标。而共同利益则是相互依赖状态下国家利益存在共性或趋同的部分，由共同收益(common benefits)和共同威胁(common threats)所构成，并在双边、多边和全球框架内形成国际合作的基础。当国际制度的治理活动以全球共同利益为依据，相关国家和社会行为体就会期望有最低程度的自愿遵约。例如，目前12个重要的区域渔业管理组织，各组织之间缺乏协调，其中一些职能重叠，在没有强制遵守的机制下，驱使成员遵守规则的方法就是获利，只有能够以互惠互利的形式出现，为成员国带来利益，才能带来合作。对于现代制度主义者来说，一个制度的权力不是来自它使用武力的能力，而是来自它的成员从参与中获得的利益。根据这种新功利主义的推理，海洋管理领域的国际组织只有能够以“互惠互利”的形式为其成员创造足够的利益，才能发挥核心作用。而海洋命运共同体中的共同利益原则，则注重“互惠互利”，将国家利益的实现与国际利益和全球利益相协调。在具体实践中则包含务实与包容，可以推进地区间务实合作发展。
总之，海洋治理过程是平衡利益相关者之间利益关系的过程。实际上，1982年《公约》尤其关注共同利益和目标，该《公约》呈现出全球团结的理念。海洋命运共同体理念的“共同利益”内涵，并非是为了某一个国家和地区的部分利益，而是基于全人类共同利益的考虑，这与《公约》制定的初衷相一致。例如，《公约》“前言”指出，本公约缔约国考虑到达成这些目标（为海洋建立一种法律秩序，以便利国际交通和促进海洋的和平用途、海洋资源的公平而有效的利用，海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境）将有助于实现公正和公平的国际经济秩序，这种秩序将照顾到全人类的利益和需要。可见，海洋命运共同体理念是对当前全球海洋治理制度的反思和补充，是对全球海洋治理制度的超越和创新，具有引领性。
（三）以“公平正义”消弭海洋治理主体结构的不平等
海洋问题危害人类社会的整体利益，而海洋治理也超越了单一国家的能力范围。海洋治理不等同于国家的治理，也没有任何一个国家能够单独地推动全球海洋治理。正如阿米塔夫·阿查亚所言，全球治理的概念必须适应一个新兴的多元化世界。海洋领域的治理亦是如此。
全球海洋治理需要国际社会的共同参与和协同合作。当今的全球海洋治理主体依然是以国家行为体为主，而在治理主体结构中，依旧是一种“中心—边缘”式结构特征，即西方传统海洋大国扮演主导角色，而小国则处于治理的边缘。这种治理主体结构存在的最大问题是实质上的不平等。这种治理主体间的不平等会导致海洋治理主体参与意愿不足，即使治理主体参与其中，也会面临基本共识难以达成的困境。因此，面对此种困境，首先需要解决全球海洋治理主体结构中的不平等问题。
海洋命运共同体理念中所蕴含的公平正义，为全球海洋治理主体结构面临的困境提供了理念指导。阎学通认为，中国古代的“仁”非常接近现代意义上的“公平”，“义”则非常接近现代意义上的“正义”。“仁”的本质是强者同情和爱护弱者的原则，是客观强弱差别矛盾的调和剂，“义”是中国古代一种含义广泛的道德范畴，核心是行为的正直、合理且应该。海洋命运共同体理念源自中国的传统文化观念。该理念中的公平正义旨在追求更加公平的治理模式，强调在海洋开发和保护中的公平正义，尤其是注重保护弱方利益。具体而言，海洋命运共同体理念中公平正义的超越性主要表现在以下三个方面。
首先，海洋命运共同体理念中的公平正义具体指，在海洋治理制度的设计方面，每个国家不分大小和强弱，主权平等，均享有平等而广泛的基本自由权，享有公平的机会，形成“制度设计平等共同体”。恩格斯曾说：“只有在平等者之间才有可能进行国际合作，甚至平等者中间居首位者也只有在直接行动的条件下才是需要的。”只有公平地对待每个主权国家，才能成为海洋治理制度制定的前提和关键，同时能够促使更多的行为体参与到全球海洋治理中，增强全球海洋治理动力，改变当今全球海洋治理动力不足的缺陷，扩大海洋治理的广度和深度。
其次，海洋命运共同体理念中的公平正义具体指，在海洋治理制度的遵守和实施方面保持公平正义，形成“制度遵守实施共同体”。事实上，全球海洋治理制度的制定是一个漫长且艰难的过程，而制度的遵守和实施也面临很大的困境。因为，在国际领域中，国际法的力量仍然比较脆弱，也不存在类似国内社会中政府这样的中央集权机构。所以，在当前的全球海洋治理中，西方的霸权式、强权式的治理方式仍然占据主导地位。尤其是在海洋开发和利用过程中，为了追求单方面的利益最大化，强国甚至不惜牺牲其他弱国的利益。从长远来看，要解决国际制度的遵守问题，也需要来自道德的约束。而前文指出，“义”的核心是行为的正直、合理且应该，据此，公平正义指在参与全球海洋治理的过程中，所有的国家的行为正直且合理，公平地遵守国际制度，平等地使用、开发海洋资源，体现出对当前全球海洋治理制度遵守的超越。
最后，海洋命运共同体理念中的公平正义具体指，在海洋治理承担责任方面，不仅要共同承担治理责任，打造责任共同体，还要在国家承担责任的能力方面有所区别，形成“制度保障责任共同体”。尤其是对于主权国家而言，国家实力和能力均存在客观差异。回顾历史，人类对于海洋的认知和实践过程，一直存在着权力思维，忽视了资源较少、实力较弱国家的权利和主张。尤其是在海洋环境的保护方面，强国拒绝或者不愿提供公共产品，导致权利与义务的不平等。如果忽视了真正的公平，或者对全球海洋治理中公平的复杂性无法有透彻的把握，那么全球海洋治理的目标将会难以实现。所以，全球海洋治理必须要各国秉持公平正义原则，从而最大限度地实现全球海洋治理目标。
总之，海洋命运共同体理念以实现和提升人类整体利益为最终价值目标，秉持合作共赢、公平正义的原则，坚持推动建构更加公平的全球海洋治理体系。这与国际社会所呼唤的一种新的全球性和创新性的海洋治理方案具有相通性，能够实现对全球海洋治理体系困境的超越。
结?语
第二次世界大战结束后，全球海洋治理体系在不断演进，但是当前的体系仍然无法有效应对层出不穷的海洋问题和海洋事务。全球海洋治理体系面临的主要困境在于治理理念滞后、治理制度“碎片化”以及治理主体仍存在“中心—边缘”式结构。为了应对各种全球性海洋问题，全球海洋治理体系正处于变革的关键时期。全球海洋治理体系的变革离不开理念的引领。中国提出的海洋命运共同体理念，是对新形势下的全球海洋治理现状和全球海洋治理体系转型的一种评估和判断，是中国参与全球海洋治理的最新理念。海洋命运共同体理念对现存全球海洋治理体系的困境具有超越性，其顺应了海洋治理发展的时代潮流，为全球海洋治理体系的变革提供了中国智慧和中国方案，有助于推动全球海洋治理实现“善治”目标。
为此，需要继续对海洋命运共同体理念进行深度研究，探讨包括核心要素、基本原则、实施路径和保障制度等问题，以增强相关的认知和理解，提升通用性和实践性，为海洋命运共同体理念融入海洋法制度和规则作出贡献，以完善全球海洋治理体系，实现海洋“善治”目标。
