一、问题的提出

　　近年来，伴随积极刑法观的兴起，轻微危害行为犯罪化的趋势日趋明显，轻罪立法数量增多。因轻罪与重罪存在差异，轻微危害行为入刑具有附随后果，刑法学者围绕立法领域的轻罪问题展开了较为丰富的研究。在执法领域，同样存在一类异于严重违法行为的执法客体，其在法律评价中通常属于情节轻微的行政违法行为或规章违反行为。因这类行为广泛存在于基层社会，是人们日常实践的一部分，故研究者将其概括为“日常性违规”。

　　在常规治理机制下，基层一线的执法者难以对日常性违规进行全天候监管。实践中，在特定时段集中执法力量加以整治是针对日常性违规最主要的治理机制之一。这一机制是国家宏观治理层面集中力量办大事的治理机制在基层执法领域的延续。因其因应了我国的治理传统，发挥了政治优势，在实践中往往能够获得突出成效。日常性违规是人们观念中的 “小事”。但对治理者而言，“小事”同样可能引发全局性风险，其治理难度不亚于严重违法行为等“大事”。既有研究曾对集中力量办大事治理机制的政治优势进行过系统阐述，然而对该机制运用于小事领域的过程、机理及具体成效缺乏深入分析。执法是治理日常性违规的主要途径。既有的执法研究以部门分立体制为基础，主要关注的是警察执法、城管执法、环保执法、食药执法等领域。这是因为研究者通常在单个部门进行调研，故主要按照执法主体的差异划分执法类型。然而实践中，减少和消除日常性违规并非特定部门的执法事务，具有跨部门性。鉴于此，对运用于日常性违规治理的集中执法机制进行研究具有两方面的理论意义：一是能拓展基层治理研究的视角，揭示集中力量办大事的治理机制进入“小事”领域的机理；二是能够突破执法类型研究的范式，进而丰富对我国执法体制及其运行规律的认识。

　　联合执法、综合执法、专项治理等机制的研究也关注到科层组织通过内部动员提升执法能力的实践。但集中执法机制除了包括联合执法、综合执法等正式的执法协作机制以外，还包括以集中力量为目标导向的非正式机制，以及客观上实现了力量集中效果的其他科层动员机制。也就是说，对这一机制的研究是对实践中各类具体机制运作规律的进一步提炼。本文基于近年来在若干街道和乡镇的调研，通过参与式观察，对民众、基层一线的执法人员及多个部门的负责人进行访谈等途径获取研究材料。文章首先分析了日常性违规的内涵和特征，以理解常规治理机制遭遇困境的成因，进而解释集中执法机制的生成过程，分析这一机制的运作逻辑。基于此，探讨集中执法机制的优化路径，为进一步提升“小事”治理的效率提供理论洞见。

　　二、日常性违规的多重特征

　　日常性违规具有双重属性。从民众的角度来看，它属于被查处的概率极低，即使可能涉及违法也不会带来严重损失的“小事”。故而，这类行为在基层民众日常生产生活中颇为常见。例如“飞线”充电、搭建“彩钢房”、占用公共区域搭建房屋、改造门窗、堵塞消防安全通道、超限超载、无证驾驶、生活场所和经营场所不分隔等。这些行为通常能够满足民众生活便利的需要，带来短期的利益，即使存在风险，民众也甘愿承担。然而，从监管者的角度看，这类行为具有违法性，主要违背部门规章或地方性法规、规章，属于有必要查处的行为。同时，这类行为对科层组织形成挑战，常规机制难以有效抑制。概括而言，这类行为的特征包括三点：第一，民众重复践行并形成违规文化；第二，虽然法律法规禁止此类行为，但难以有效实施；第三，这类行为情节轻微，却可能导致风险事件的发生。

　　（一）民众重复践行并形成违规文化

　　文化是加诸复杂的现实世界的有序形式，能减少个体在感受和知觉方面的混乱。违规文化表现为民众在社会心理层面对违规行为的认同感，是法律失序的表征。它反映的是人们对于违规行为的感受和知觉，也即价值评价。对于此类行为，人们并不将其归为违法行为，如果没有外部因素的介入，人们会重复践行乃至形成习惯。民众重复践行此类行为的原因可从三个层面分析：

　　第一，满足生活便利的需求是日常性违规产生的主要原因。这类行为会损害公共秩序，进而对他人乃至自身利益造成损害，但不会直接给他人造成损失，而且能够满足自身的需要，故而在缺乏同样低成本却合规的途径时，这类行为就极有可能发生。在基层社会，为满足生活需要而进行的违规行为具有正当性，并因此降低了人们的守法动力。同时，为了谋求更高利益，民众也可能以此作为违规的借口，这就导致日常性违规的表现形式多种多样，法律规范难以穷尽列举。

　　第二，人们的行为虽受法律规范的评价，但同时也受社会规范的塑造。违背社会规范的行为将受到惩罚，惩罚的形式包括道德上的否定、声誉上的损害、社区内部的集体排斥等。日常性违规与严重违法不同，国家对严重违法行为惩罚力度大，法律本身能够形成较强的威慑。同时，严重违法行为一般同时违背社会规范，社会自身能够抑制此类行为发生。但日常性违规在多数情况下符合社会规范。即使违背社会规范，也缺乏刚性的惩罚机制。并且，社会规范能否发生作用，与个体的主观条件，例如道德感、从众偏好的强弱等有关。

　　第三，日常性违规不是单次发生，也不是单独发生的，具有重复性和集体性。这意味着民众违规的心理成本低，社区缺乏纠正此类行为的内生性力量。经验表明，民众对日常性违规伴随的风险往往存在“控制错觉”，容易高估自身对外部环境和随机事件结果的控制能力。如果形成集体性违规，则意味着社区内部难以纠正对风险的判断偏差，甚至强化了偏差。也因如此，日常性违规具有了社会文化心理的面向，社区内部对这类行为往往持肯定性的评价，或至少在观念中不排斥这类行为发生。同时，集体性违规还使得人们对行为的风险感知度减弱。那些见诸媒体的事故报道可能引发关注，提升民众风险警惕意识，但在社区中司空见惯的现象却难以唤起民众更强的风险感知。对社区成员而言，效仿他人能够带来安全感，而重复效仿则持续增强了这种安全感。

　　（二）法律法规禁止但难以有效实施

　　从监管者的视角来看，日常性违规琐碎、细微、分散且隐蔽，只有“全天候、无死角”的监管才能抑制这类行为。同时，这些处于治理末梢的琐碎事务通常由基层一线的部门完成。这意味着，资源有限的基层实际上难以真正有效监管。并且，监管主要通过执法手段实现，但执法手段的威慑力极为有限，耗费的成本高却收效甚微。经验显示，在多数情况下，执法人员只能通过警告或小额罚款的方式督促民众纠正。民众会在执法现场假意配合，在执法人员离开后则再次违规。并且，执法主体和执法对象之间可能会对重复违规的行为达成默契。为了应对这一问题，基层延伸出一系列执法支撑机制。这些机制以推动民众由消极遵从转向积极遵从，最终形成守规习惯为目标。

　　最为常见的执法支撑机制是道德濡化。道德濡化是指治理者通过形塑民众的道德，使得人们的行为受到道德力量约束的一种治理机制，其目的在于使民众主动遵从法律和政策，减少日常性违规行为发生的次数，降低执法成本。日常性违规虽受法律的否定评价，但通常不受到道德约束，反而可能具有道德正当性。治理者要实现道德濡化，首先需要建构“道德”的标准，并经由这套标准推动法律实施。例如，针对环境卫生领域的日常性违规，地方立法和政策宣传文件中会突出特定行为是“不文明”的。这实际上是将“文明”作为一种话语资源，借此改变权力关系结构，使要求民众按特定模式行为的规定具有更强的正当性。进而，治理者基于所建构的道德标准，便能够在一定程度上抑制不符合该标准的行为发生。与执法需要以科层组织内部的治理资源为依托不同，道德濡化机制能够挖掘社会资源，实现“无须监管的治理”，使监管机制仅发挥威慑作用。然而，道德濡化只能作为补充机制，受限于个体道德感的强弱差异，这一机制并不能够普遍、持续地发挥作用。整体上看，在立法层面禁止日常性违规，并通过执法及道德濡化等方式促进法律实施的模式难以实现治理目标。

　　（三）行为情节轻微却可能引发风险

　　现代国家相较于古代而言，治理能力有了极大提升。但现代化转型意味着进入“风险社会”的时代，伴随着人的决策与行为活动增加，风险的数量更为多样，并且是系统性的。此外，风险转化为事件发生的概率低，且受诸多因素的影响，具有复杂性，难以精准有效地控制。故风险规制活动异于常规行政事务规制，防范风险的制度设计具有挑战性。针对关系国计民生的重大经济、社会事务，如食品安全、公共卫生、环境保护等，规制机制通常较为成熟。但针对治理末梢的事务，基层缺乏稳定的机制，同时面临较高的治理负荷。

　　在大部分情况下，日常性违规不会带来严重的危害后果，但其伴随的风险一旦转化为事件便可能导致严重后果。例如，经验表明，大部分重大火灾事故起因于日常性违规，如违规使用电器、堵塞消防通道、违规使用易燃物作为隔离材料等。避免风险事件导致的损失构成对日常性违规进行监管的主要原因。与其他风险规制类事务相似，针对日常性违规的治理活动通常遵循避责逻辑。在压力型体制之下，上级为了避免事故问责，往往会持续向下级施加任务压力，基层的负担也因此伴随活动的推进而加重。如果按照常规的治理机制，那么基层一线难以完成任务目标。在这种情况下，基层以失真数据应付上级监督的行为便有可能发生。而法律法规受比例原则的约束，对于情节轻微的日常性违规，通常只设定较轻的法律责任，威慑力有限。威慑力不足与执法目标之间的张力加剧了执法部门的压力，进而会对常规执法体制形成挑战。

　　三、集中执法机制的运作过程

　　科层制能够将社会行动改造为理性的有组织的行动。但面对民众的日常性违规，科层组织也可能无能为力，“小事难办”的困境易衍生出非理性行为。基于前文对日常性违规特征的分析，可以发现，“小事难办”的困境主要表现为四点：第一，促进民众守规的道德濡化机制约束力不足；第二，依靠法律指引民众按特定模式行为的制度激励较弱；第三，通过风险沟通警示民众减少日常性违规的机制具有滞后性；第四，借助执法手段威慑、惩罚日常性违规行为主体所需的资源不足。为了应对上述困境，科层组织需要经由科层制而改变科层运作的模式。集中执法机制在此背景下生成。

　　日常性违规的类型多样，因而具体到某一类型，或某一类型违规行为的不同阶段，其所对应的执法主体不同。这种基于执法部门职、权、责的差异，按照不同领域进行执法分工的模式实际上可概括为专业执法模式。专业执法模式依靠分工负责机制，承担着绝大多数执法事务，在常规的执法活动中能够确保高效运转。然而，在复杂的执法事务领域，专业执法面临诸多不利因素。从治理资源的角度来看，专业执法模式下，资源分散在各个部门。集中执法就是突破专业执法模式，将这些分散的资源重新整合。具体而言，这些集中的资源主要包括执法信息、执法权限、执法人员三类。

　　（一）集中执法信息以统一执法目标

　　信息是观察和理解法律运作过程的重要视角。法律运作过程涉及信息对称问题，法律活动只有基于真实准确的信息，才能事先精确界定需要规制和约束的行为，在事后发现并处理违规行为。具体到执法领域，能否有效获取并运用信息是执法能力的评估标准之一，关乎执法活动的实效。相较于针对一般违法和严重违法行为的执法，针对日常性违规的执法活动对信息的依赖程度更高。这是因为民众的行为模式难以通过列举的方式穷尽，且具有区域差异性、动态演变性，其违规的表现形式常与预设模式不符，只有深入基层一线才能确保相关信息全面、准确。经验表明，信息收集是执法活动开展的前提，通常是执法活动的第一个环节，并伴随执法活动的推进持续进行。例如，在消防安全检查的专项执法活动中，首先需要对可能的消防安全隐患进行摸底排查，居民可能引发火灾风险的日常性违规是重点排查对象之一。

　　案例：豫北S市的消防安全专项治理起因于辖区内发生的一场重大火灾事故。该起事故发生于一家无资质的教学培训机构。在事故发生次日，S市各区/县开始对辖区内的校外培训机构进行安全隐患排查。排查完校外培训机构后，继续将全部教育机构，包括幼儿园、小学、中学等纳入排查范围。后续又将范围扩大至“九小场所”及沿街门店。基层一线执法人员收集到的各类场所的数量、资质情况、隐患类型均是重要的执法信息。这些信息被收集之后，在教育、消防、公安、市场监督管理等部门流通共享。（访谈记录： HD-20210719）

　　经验表明，针对日常性违规的执法活动，在信息层面主要受两类因素的制约。一是执法客体因素。日常性违规量大而面广，如缺乏集中执法信息的机制，那么这些基层一线执法人员收集的信息将只能为本部门开展执法活动提供参考。二是执法主体因素。执法主体分层级分部门的体制下，信息会被分割为不同片段，缺乏完整性。并且，易出现不同部门就同一事项重复收集信息的情况，造成执法资源的浪费。

　　集中执法信息主要依托于执法协作和信息平台建设。其中，执法协作具体包括联合执法和综合执法两种模式。在联合执法模式下，主要通过设置工作专班、开展联席会议等途径实现执法信息的共享。而在综合执法模式下，则依托于台账、会议等部门内部机制共享执法信息。信息平台建设，是运用数字技术化解基层执法活动中资源瓶颈和信息瓶颈问题的重要机制。基于平台，信息收集、传输、分析的步骤被简化。以信息收集环节为例，平台使得群众提供违规线索的方式更加便利，进而使执法部门可以依托“举报有奖”等机制激励社会公众提供执法所需的证据信息。

　　整体上看，常规执法体制中的信息获取及运用机制难以应对基层社会量大而面广的日常性违规。集中执法信息改变了常规执法机制与特定执法事务不匹配的状态，避免了信息不对称导致的各部门执法目标不一的问题。基于此，集中执法效率相较于常规执法体制明显提高。

　　（二）集中执法权限以增强执法权威

　　即使大部分日常性违规属于情节轻微的行政违法行为，但基层一线的执法者仍可能面临执法权威不足的困境。在执法权威不足的情况下，执法者只能通过重复上门“做工作”的方式督促民众纠正违规行为。所谓“做工作”就是“软磨硬泡”，这种方式并不总是能够达到执法目标。经验显示，居民在执法人员在场时假意配合，在执法人员离开后重复违规的情况较为常见。

　　案例：在豫北S市“创文创卫”期间，执法队员为了说服辖区内一户居民将饲养在道路旁的家禽移至室内，重复上门数次，居民才配合执法。虽然按照《S市城市市容和环境卫生管理条例》，对于违规饲养家禽的行为可以没收或罚款200元，但执法队员考虑到执法现场可能遭遇抵制及执法后被投诉、信访的风险，通常不会直接处罚。同时，享有执法权限的编内人员有限，这些量大而面广的事务多由无执法权限的编外人员完成，在具体的执法场景中，编外人员既无权限也缺乏权威。（访谈记录：WH-20210723）

　　类似的案例并不鲜见，执法权威不足是“小事难办”的重要成因。集中执法权限能够增强执法权威。集中的形式主要包括两类：一是横向集中，即党政主导统筹下的联合执法，同级的执法部门之间能够实现执法权限的互补；二是纵向集中，执法权限更高的上级部门通过派出执法人员下沉至基层，承接过去由基层处理的事务以拓展基层执法部门的权限。前者改变了部门分工体制下执法权限分散的状况，打破了执法壁垒。后者则通过执法人员下沉的方式，实现了临时性的执法权下沉，使执法权能够集中运用于基层一线的执法事务中。尽管如此，这并不意味着集中执法机制能够完全超越部门与层级分工体制。在这一治理机制下，各部门的执法权限仍受严格限制，不同类型的违规行为需由特定执法主体监管。横向和纵向上的执法权集中，均为分散基础上的集中，是科层组织根据执法客体的特点灵活调整执法权限运用方式的举措，改变了执法权分部门、分层级的体制，并起到了扩张执法权的效果，整体上增强了基层一线执法人员的权威。

　　（三）集中执法人员以提高执法密度

　　日常性违规分布广泛、重复发生、行为隐蔽，常规的执法体制无法高效应对。技术治理能够发挥较强作用，在有的领域甚至是主要的治理方式。典型的是道路交通违法的治理，诸如超速、不系安全带、闯红灯等违规行为，大部分都是通过交通监控设备完成违规信息的收集。运用技术手段辅助执法，能够以较低的成本实现高密度的监管，提高违规行为的查处概率。但是，过度使用技术手段可能导致延伸的社会风险。同时，当前的技术手段不足以监管全部的违规行为，大量违规行为处于监管盲区。依靠执法人员进行现场执法，仍是治理日常性违规的主要手段。在部门分工体制下，执法人员分散在各个部门，单部门的人员力量有限。这意味着常规状态下，基层执法往往处于“低密度”状态。

　　集中执法人员的方式主要包括两类，一是通过增强执法协作实现执法人员的集中。例如，应急、公安、消防、市场监督管理部门在安全生产执法领域涉及重合或关联性强的职责，具备开展执法协作的基础。二是通过编外吸纳、工作专班等途径扩充执法人员的规模，包括村/社区“两委”干部、志愿者、辖区企事业单位负责人等在内的人员都可能参与到执法过程中，并充当辅助角色。

　　案例：鄂中T县的农村地区，超面积建房之风一度盛行。而乡镇的土地执法队员仅4名，所辖村庄有22个。如果没有村干部配合提供信息，几乎很难在房屋修建之初实现干预。村干部虽然不享有执法权限，但由其收集违法信息是有效执法的关键环节。故而在整治违建的治理活动中，村干部也实际上参与，主要负责提供执法线索。此外，在正式进行拆除违建执法时，派出所民警通常在场，虽然不作为执法队员，但警察的权威在场有利于执法活动的顺利开展。（访谈记录：LFL-20220716）

　　上述案例反映出，执法人员的集中具有两方面的效果：一是在风险可控的前提下吸纳不具备执法权限的人员参与执法，扩大了执法活动的影响范围；二是在正式执法人员及参与执法的人员增多的背景下，提高执法密度具备资源基础。在实践中，执法密度的提高意味着日常性违规被查处的概率提高，即使处罚的标准不变，也能增强威慑，从而在一定程度上抑制违规行为的发生。

　　四、集中执法机制的运作逻辑

　　集中执法机制突破了基层执法的常规运作模式，提升了基层执法能力。其中，执法信息的集中统一了科层内部各部门的执法目标，实现了最大程度收集和运用执法信息，进而使得执法效率提高。执法权限的集中纾解了条块分割体制带来的困境，简化了执法环节并增强了基层一线执法人员的权威。执法人员的集中因应日常性违规分布广泛且难以查处的特征，提高了执法密度从而减少了监管盲区。对集中执法机制的治理成效进行分析，需要基于该机制的运作过程，进一步分析其运行逻辑。总体而言，集中执法机制以下沉治理资源为导向，以反制科层损耗为目标，以注重因势利导为特点，以增强执法权威为依托。这四个方面构成该机制的核心运作逻辑。

　　（一）以下沉治理资源为导向

　　基层处在国家治理的末梢，事务多而治理资源有限。日常性违规发生在基层，通常情况下基层疲于治理。集中执法机制下，科层组织需要充分利用有限的资源，同时扩充资源。经验表明，治理资源下沉至基层是该机制的主要导向。这一导向的出现受两方面因素的影响：一是基层政府的治理资源与治理事务之间存在张力，基层资源有限的同时治理任务却极为繁重；二是基层社会的法治基础较为薄弱，执法活动高度嵌入治理过程之中。

　　具体而言，首先，基层政府面临执法信息、执法权限、执法人员三方面资源不足的困境。在执法信息层面，执法活动所需的信息无法由上级部门直接向基层传递，区域间也难以完全实现信息的共享。在执法权限层面，日常性违规虽然大部分属于轻微违法，但因分布广泛，治理此类行为需要依托多部门的执法权。在执法权限分散的情况下，基层一线的执法人员缺乏足够的权威。在执法人员层面，基层的执法人员不仅需要完成一定时期内的中心工作，还要处理常规性事务。在集中整治日常性违规的治理活动中，基层在“块块”层面一般通过中心工作的形式完成。经验表明，在此期间，即便吸纳大量辅助人员参与执法，基层执法人员仍需延长工作时间才能完成任务，“分身而不分工”的现象颇为常见。

　　其次，基层社会的法治基础较为薄弱，人们日常行为依据的准则并不总是符合规则预设模式。人们的行为受多元规范的形塑，在法律与社会规范、个体规范冲突，或与人们日常生活的经验不符时，执法活动就可能遭遇阻碍。在具体的执法场景中，执法人员主要依靠“法律话语”作为资源，与之相对，民众可以诉诸“群众话语”“生存话语”等资源与之对抗。也因此，促使民众纠正违规行为需要依赖执法之外的其他机制，例如社会诚信建设，通过建立家庭档案记录居民的行为并对其进行评价，从而使得基层治理的能力得以提升。类似的机制还包括普法宣传、“三治融合”等。

　　下沉治理资源，能够缓解上述两方面的困境。基层在短时间内可以组织人员获取执法所需的信息，并通过执法权限更高的部门牵头的方式增强执法权威，化解权威性不足导致的执法困境。与此同时，治理资源下沉也使得其他替代执法的机制具备实施的基础。

　　（二）以反制科层损耗为目标

　　常规的治理模式中，科层内部层级分工与部门分工体制使得执法信息、执法权限、执法人员均处于分散状态。由此带来的问题是，法律和政策在经由科层体制执行时会出现损耗，主要包括两个方面：一是上下级的层级传导机制下，可能出现法律和政策能量衰减效应，同时使得上级对下级的监控失灵，下级向上级反馈信息遭遇阻滞；二是同级的部门分工体制下，可能出现执法信息分散、执法环节切割等问题。科层损耗的后果是使得法律与政策执行不到位，治理资源未能有效利用。在执法能力损耗的情况下，日常性违规的治理困境加剧。

　　集中执法机制旨在通过反制科层损耗实现治理效果的提升，促使法律与政策有效实施。就反制科层损耗的具体方式而言，主要包括三类：一是通过数目字管理使得目标逐层清晰，二是借助领导小组机制使得传导环节减少，三是依靠结果倒逼机制挖掘治理潜能。

　　首先，数目字管理贯穿日常性违规的治理活动全过程。在启动阶段，上级通过基层一线执法人员记录的台账了解违规行为概况，并基于此完善治理活动的实施方案，确定治理活动的指标考核机制。在推进和巩固阶段，上级则通过检查指标的方式督促基层完成治理任务，并根据情势变化调整指标，从而改变治理活动的内容与重心。其次，领导小组机制是集中执法机制的重要依托。领导小组机制的本质是通过党政体制以制度化的公共利益取代行政体制内分裂的部门利益。经由党政体制，政府部门内的行政事务被转化为党委统一领导的政治任务。最后，结果倒逼机制本质上是一种监督机制。科层内部难以实现全过程的监督，通过结果对各部门及主要责任人员进行考评，能够简化监督的过程，避免监控失灵的状态，进而最大程度挖掘治理潜能。日常性违规可能转化为风险事件的特质，使得结果倒逼机制在实践中广泛运用，各部门及责任人员基于避责的考虑，倾向于向基层一线的执法人员施以较强的压力。

　　（三）以注重因势利导为特点

　　集中执法机制能够化解日常性违规治理的困境，首先是因为科层内部集中治理资源并向基层倾斜后，基层的执法权威增强，科层损耗减少；其次也与执法活动注重因势利导，“巧办”而非“蛮办”有关。

　　从类型上看，日常性违规的治理活动主要分为两类：一是邀功型，二是避责型。两类治理活动的差异主要体现在治理目标、启动机制上。在邀功型导向的集中执法活动中，地方政府以获得项目资源或奖励为目的，通常在本级政府进入“赛道”后不久开展。例如，在豫北S市创建全国文明城市和国家卫生城市期间，整治居民在环境卫生方面的日常性违规是基层政府的重点工作。在避责型导向的集中执法活动中，通常以日常性违规导致的风险事件为起点，集中执法的目的是预防此类事件再次发生，从而避免问责。两种类型的治理活动均注重因势利导，即治理活动会根据执法目标、执法对象、执法客体等因素灵活调配治理资源，并根据具体的执法场景和执法情势采取不同的策略。

　　案例：豫北S市的消防安全专项治理活动呈现出三个特点，这三个特点反映出决策者注重在执法过程中因势利导。一是执法目标设置上具有渐进性。专项治理活动采分阶段进行的模式，每一阶段相较于前一阶段目标范围更广。例如，进入活动中期时，安全隐患排查的范围从初期的学校、医院、商户拓展至居民住宅。二是执法资源分配上具有空间差异性。对于公共性更强的场所，政府投入的执法资源更多。而民众基于自身安全的考虑会主动消除安全隐患，因此政府在住宅等私人性强的区域投入的执法资源较少。三是执法组织的结构配置上具有灵活性。例如针对商户的安全隐患检查虽然是多部门联合行动，但因市场监督管理部门的执法权限更大，故通常由其作为实际牵头部门，其他部门辅助。（访谈记录：LW-20210723）

　　治理活动注重因势利导意味着执法资源能够被高效利用。经验表明，因势利导的核心是根据执法所处的空间灵活采取策略。空间具有生产性，是社会关系及其再生产的容器，执法活动通过执法权的运用试图改变原有空间中的权力关系结构，但其行动受到结构性条件的制约。因势利导意味着决策者会基于对科层内外结构性制约条件的把握，围绕执法目标有序推进执法任务的完成。

　　（四）以增强执法权威为依托

　　日常性违规的治理并非仅运用执法手段，技术治理、道德濡化、普法宣传等机制也能够减少日常性违规发生的概率。但整体上看，执法是主要途径，为其他途径提供支撑。故而，增强执法权威构成治理活动的依托。执法权限、执法人员集中至基层是增强执法权威的基础，因势利导利用好执法权威是确保执法活动有序推进的保障。

　　“居民平时随意倒一些生活垃圾，或者将杂物堆放在楼梯间，我们平时不好管也不敢管。但在S市‘创建文明城、卫生城’那段时间，大家一起起早贪黑地在各个网格检查有没有不讲文明，不讲卫生的行为。那段时间我们是真敢说，真敢管。虽然后来有一些行为又反弹了，但整体上还是好了很多，如果没有那次整治活动，现在的情况肯定会更糟糕。”一位基层一线的执法人员解释道。（访谈记录：LW-20210716）

　　“不好管”“不敢管”实际上是执法权威不足的表现。在常规治理机制中，执法人员即使掌握违规线索，也会因权威不足而难以纠正违规行为。而在集中执法机制下，网格化管理制中专人负责片区事务的模式被打破，执法人员依次在不同网格集体开展执法活动。这一变化本身即向公众释放了更强的“威慑信号”，具有增强执法权威的效果。除此之外，执法跨部门合作与上级执法人员下沉等机制也增强了基层一线执法人员的执法权威。从“不好管”“不敢管”到“真敢说”“真敢管”的变化，是集中执法机制的效果表现。受制于复杂的执法生态，集中执法机制下执法人员的权威也有限度。经验表明，在具体的执法场景中，执法人员仍需考虑执法对象的个体因素，衡量处罚对执法对象带来的影响。例如，面对执法对象以谋求生计为目的的违规行为，执法人员可能会选择性忽视，或采取柔性执法的方式，在不发生冲突的情况下引导执法对象减少此类违规行为。

　　五、集中执法机制的优化路径

　　日常性违规对科层化运作的执法体制形成挑战，集中执法机制通过改变科层运作的常规模式，整合分散的执法信息、执法权限、执法人员，扩充了基层的治理资源，减少了科层损耗带来的执法能力衰减。这表明，集中力量办大事的机制不仅能够运用于解决关系国计民生的重大事项，在治理末梢的“小事”领域同样能够有效发挥作用，破解“小事难办”的困境。在执法过程中，集中执法机制不仅要求力量“集中”，还要求能够实现对日常性违规的有效干预，因而注重因势利导，在具体的执法场景中灵活应变。整体上看，集中执法机制改变了科层内的权力结构关系，使得基层一线的执法权威增强，并以此为依托，整治常规状态下难以整治的日常性违规。

　　然而，日常性违规深嵌于基层社会，集中执法机制主要以科层内部动员为主，遵循以执法促进守法的路径，缺乏对社会力量的动员，因而其实施效果未必能够持续。同时，不仅民众可能对日常性违规携带的风险产生控制偏差，科层组织同样可能对其风险产生控制偏差，忽略或放大日常性违规的风险，进而导致治理空缺或治理过度问题。整体上看，集中执法机制仍存在优化空间，具体可从以下几方面着手。

　　（一）扩大辅助执法的主体范围

　　集中执法机制以科层内部动员为主，外部动员的范围有限，动员的对象主要是半正式及非正式人员，如警务辅助人员、村/社区“两委”干部。这些群体虽不具备执法权，但民众通常也将其视为执法者的代理人。现代行政学将治理模式划分为三种主要类型：参与治理、社会自治和合作治理。其中，参与治理模式强调政府主导下对社会力量的有限吸纳，合作治理则以多中心治理为理念，强调对多元主体的力量进行集中，扩大社会参与的范围。这为优化集中执法机制提供了启示。

　　具体到日常性违规的治理中，扩大辅助执法的主体范围要求增强对城乡社区居民的动员。在社区内部，依据对公共事务的关心和参与程度，可以将居民分为“积极分子”“消极分子”以及“中间分子”。社区积极分子有公心，愿意为社区的公共利益主动付出，因而常在基层推动法律和公共政策实施的过程中扮演枢纽角色。社区积极分子在辅助执法上具备两类优势。一是其通常掌握最为丰富的社区内部信息，熟知社区内各类日常性违规的概况及居民违规选择背后的心理机制。二是积极分子在为社区公益付出的过程中积累了非正式权威，这种权威是可供运用的治理资源。对社区居民而言，“积极分子”不同于执法者及其代理人，他们是自己切身利益的代理人。也因此，动员社区积极分子参与到对日常性违规的治理中，不仅具备基础而且能够发挥“积极分子”作为社区内部成员的身份优势。除此之外，社区积极分子的参与具有引领作用，可以带动“中间分子”的积极参与，抑制“消极分子”数量的增加。

　　（二）优化执法资源的分配机制

　　扩大辅助执法的主体范围之所以对集中执法机制具有优化作用，核心在于多主体的参与实现了治理资源的扩充，弥补了科层内部资源有限的不足。然而，除了资源数量，运用资源的方式本身同样关系到治理实效。在日常性违规的治理活动中，执法资源的分配机制仍存在继续优化的空间。既有研究从历时性层面分析了执法过程中成效衰减的成因，在执法主体在与执法对象持续互动的过程中，双方可能就“合规的边界”达成默契，从而使得执法活动未能达成预期目的。集中执法机制也应关注执法过程中的情势变化。具体而言，集中力量意味着科层组织短期内的资源扩增，故而前期的执法活动通常进展顺利。但随着执法活动推进并取得成效后，执法部门基于自我减负的需要会减少资源的投入，这就有可能使得违规行为再度反弹。由此，集中执法机制可以基于执法过程在历时性层面的规律，优化资源的分配机制，在执法活动的启动阶段、推进阶段、巩固阶段合理分配资源。

　　具体而言，执法活动的各个阶段任务重心不同，资源利用效率取决于资源供给是否与各阶段的治理需要相契合。启动阶段的主要任务是执法信息的收集，这些信息包括日常性违规的类型、分布、数量等。信息的有效获取，是执法活动顺利进行的保障。也因此，这一阶段的执法活动重在“试探”而非干预，不宜投入过多资源。推进阶段以“去存量”为主，重点在于通过执法活动增强对日常性违规的威慑，减少既有的违规行为数量。故而这一阶段需要较强的干预力度，并主要依托于执法权威强的部门。由此，推进阶段的资源应向违规行为“存量”多的领域倾斜。巩固阶段以“控增量”为主，核心任务是持续性地向公众释放“威慑信号”，避免违规行为的反弹，减少新增违规行为。在这一阶段，资源可以向反弹概率高的领域倾斜，以保持较长时间的干预。

　　（三）拓展违规行为的干预路径

　　如前所述，不同于一般违法和严重违法行为主要通过执法实现威慑和制裁，日常性违规通常属于轻微违法行为，法律法规的威慑有限。因此，优化集中执法机制，需要着眼于日常性违规的特征，拓展干预路径。集中执法机制整体上延续了“威慑制裁”模式，以增强执法权威为依托。这一模式虽能提升威慑强度而实现对日常性违规的规制，但也意味着科层组织将负担较高的成本，同时未能干预导致日常性违规产生的社会基础。基于日常性违规在产生、扩散、重复过程中呈现出的规律，集中执法机制可从以下路径进行优化：

　　第一，推进基层信用制度的建设，将日常性违规纳入信用评价的范围，通过信用机制实现对日常性违规的规制，以应对法律威慑不足的困境。具体而言，基层信用制度是以村或社区为单元，建立以个人或家庭户为单位的信用档案，并基于信用记录进行适当的奖惩。湖北宜都地区的家庭诚信档案制是较为典型的基层信用制度，家庭诚信档案中记录的很多行为便可归类为本文所讨论的日常性违规。信用制度的建立意味着日常性违规的次数可以累积，当次数过多时，行为人就可能被评价为“失信人”或“失信户”。这一制度效仿商业领域的信用机制，为基层引入了新的规制工具。

　　第二，建立稳定的风险沟通机制，增强民众对日常性违规的风险感知，从而实现对民众“控制偏差”的有效干预。日常性违规之所以被纳入规制的范围，核心在于它可能演变为风险事件。然而，日常性违规演变为风险事件的原因多样，难以提前预测而进行干预。同时，在大部分情况下，民众对于日常性违规可能引发的风险往往持忽视态度。这意味着可以从民众的心理机制出发，通过增强民众的风险意识改变其行为选择。较为典型的是交通领域的违规行为治理，执法部门常通过安全警示标语、事故图像展示、事故过程讲解等形式突出日常性违规可能导致的严重后果，这些举措整体上增强了民众的风险感知并进而减少了违规行为的数量。针对其他领域的日常性违规，执法部门同样可以通过建立稳定的风险沟通机制实现对民众行为的干预。

　　六、总结及讨论

　　针对日常性违规的集中执法机制较少被专门研究，通常被视为“运动式治理”或“专项治理”活动中的组成部分。对集中执法机制的生成原因、运作过程及运作逻辑进行研究，能够深化对集中力量办大事治理机制的学理化阐释，并拓展执法与守法研究的思路。由于重大事务本身由“小事”组成，“小事”处于国家治理的末梢，所能分配到的治理资源相对较少，能否有效应对“小事”，关系到重大事务能否顺利进行，因而研究也具有实践意义。

　　总结本文，集中执法机制折射出当代中国执法体制的特征。随着执法事务的多样化，基层一线的执法部门面临考验，要求在更为细碎的治理事务上提升效率。相较于世界其他国家，中国长期以来警民比例低且治安秩序状况良好。这显示出党政领导下的执法体制具有显著优势，能够有效应对一般违法和严重违法行为。典型的是严重违法行为的治理，国家集中资源推动刑事政策的执行，改变了特定时期社会秩序混乱的局面。相比严重违法行为的治理，日常性违规的治理属于更为细碎的事务，集中力量办大事的机制进入该领域，提升了基层的执法能力。集中执法机制彰显了基层治理的灵活性这一优势，能够有效改善科层体制的弊病。但就这一治理机制如何进一步优化、调适，并运用于更广泛的领域，仍有待进一步研究。