【中文摘要】基于数据要素市场化的现实需求和实践积累，以公共数据开放流通为抓手推动数据基础制度的构建与完善已成为加快释放数据要素价值的必然选择。然而，我国公共数据开放流通仍面临法律属性不明、缺乏统一标准、定制化程度不高、收益分配体系不完备等问题，无法有效支撑公共数据高效率调用以及深层次开发和利用。立足我国数据要素市场化建设及公共数据利用的实际情况，考察国际公共数据开放流通的实践经验，以探索数字经济下的公共数据开放流通的制度体系构建。我国应以互联互通搭建公共数据开放流通平台，通过分级分类引入授权运营的市场化模式，以应用场景推动公共数据立体式的开发利用机制，以多元化模式构建公共数据开放流通生态系统。
【全文】
一、我国公共数据开放流通的现状
（一）公共数据开放流通的政策法律
《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）作为全球第一份提出系统构建数据基础制度的政策文件，对“公共数据”规划的要点主要包括：第一，建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度；第二，推进实施公共数据确权授权机制；第三，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用；第四，强调“谁投入、谁共享、谁受益”原则，探索公共数据开放分享价值收益的方式；第五，保障数据安全，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场。除政策以外，与数据相关的法律法规也强调公共数据的应用。《网络安全法》专门提及鼓励数据技术发展，促进公共数据资源开放。《数据安全法》设立“政务数据安全与开放”专章，强调政务数据的安全与开放，要求制定政务数据开放目录。
（二）公共数据开放流通的地方实践
1. 北上广深四城市的“公共数据管理办法”对比
北京、上海、广州、深圳四城市所发布的相关管理办法均旨在通过相关政策立法的方式推动本市公共数据的开放与流通。然而，四大城市发布的办法存在一定差异。第一，数据分类规则和开放原则。上海市将公共数据开放机制界分为三种情形，但总体上可分为有条件开放与无条件开放两种类型，体现“以开放为原则，不开放为例外”的公共数据应用理念。第二，数据开放覆盖范围。广州市明确公共数据开放应推动“产学研用”协同发展，营造良好的数据开放氛围，将民生问题和产业发展两手抓。第三，“公共数据专区”概念辨析。北京市是全国首个提出“公共数据专区”以规范推进公共数据授权运营的城市，其将公共数据专区分为领域类、区域类与综合基础类三种类型。第四，监管部门的职责分工。其中广州与深圳制定的办法对职责分工界定较为详细。
2. 浙江省及杭州市的“公共数据条例方案”解读
浙江通过“立法+管理办法+工作要点+指南”的方式，形成数据要素市场化配置顶层设计，构建起以《浙江省公共数据条例》（以下简称《浙江条例》）为引领的“1+N”系统性制度体系，几乎全部相关法律法规制度均为全国首创。《浙江条例》自2022年3月1日起施行，是全国首部以公共数据为主题的地方性法规。《浙江条例》具有三大亮点：一是突出改革导向，加强一体化智能化公共数据平台建设；二是规范机制途径，推进公共数据深度开发利用；三是强化安全保障，健全公共数据安全三大体系。《杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》（以下简称《杭州方案》）重点对公共数据的授权范围、授权主体、被授权运营主体、平台运营主体作出明确规定。同时，《杭州方案》明确工作流程、安全保证、收益分配、授权期限与终止授权、惩戒机制与容错免责等内容。
（三）公共数据开放流通的研究现状
1. 公共数据概念界定的相关研究
公共数据最初指政府数据、政务数据，其内涵呈现出公共机构主体和行政职权行为“双要素”属性，但由于受到数据要素流通利用政策话语的影响，公共数据概念呈现出明显的扩张化态势。“公共数据”由原来所指的“公共的”数据，扩展为“具有公共价值的”数据。由此，企业、社会机构的数据可能被纳入公共数据开放制度的调整范围。然而，在数据开放制度背景下，政务部门及具有公共职能组织的“公共的”数据，与企业所有但具有公共价值的数据存在不同的制度逻辑。政务数据开放所遵循的主要是“政治逻辑”，而企业等组织的数据流通应遵循“经济逻辑”，二者不应混同。［1］
公共数据规范概念扩展造成立法对公共数据的规制规则无法一体化适用等困境，应通过在类型化的基础上分别设置各类公共数据规制内容的方式消解。基于公共数据之事物本质与价值特征，公共数据的范畴勘定应坚持“主体+内容”双重公共性的标准，即只有数源主体和数据内容本身皆表征公共利益的数据才能作为公共数据，并负担相应的数据处理义务。主体要素的公共性以公共资金保障或政府授权经营为表征，内容要素的公共性则因作为公共产品供给活动的副产品而具备。根据主体要素与内容要素的公共性差异，公共数据呈现为公共性渐次降低的政务数据、公共非营利主体数据、公共营利主体数据、授权经营主体数据四类。［2］藉由分层嵌入规范对象的立法安排可有效落实公共数据类型化规制的方案，规避公共数据集中立法存在的概念规范与规制规则彼此失调的体系性矛盾。［3］
2. 公共数据开放共享的相关研究
在基本原则方面，公共数据开放成为政府信息公开的升级版本，政府应将数据开放视为积极主动的平台服务，而非消极被动的数据公开。除坚持全面性、基础性、及时性、机器可读性以外，还应坚持公共数据开放的公平性、便捷性与数据生态建构。［4］通过动态化治理而非静态式规制，为公共数据开放的秩序提供可信赖的制度环境，是形成公共数据持续稳定有序开放的关键。公共数据开放的可信治理，即对公共数据开放秩序可信环境的塑造与维护。［5］具体而言，公共数据开放应秉持以正面清单开放、免费和收费并行、基于场景的分类开放原则。［6］
在确权赋权方面，数据持有者权成为数据基础制度核心，应分别确立社会主体、政府和其他公共机构的数据持有者权，以清晰界定数据治理、流通利用的权责边界，从而构建多元的数据开放体系。［7］若将公共数据分为公共管理数据与公共服务数据，前者的重点在于促进市场主体对公共管理数据的多元化利用，同时应当确认公共服务机构对公共服务数据享有数据财产权。［8］从规范逻辑和功能来看，公共数据开放制度不宜以数据权属为基础，而更应注重数据的公平开放和利用。可将“公共数据公平利用权”作为权利基础，公平利用权所体现的是一种数据利用主体的视角，该项权利与数据开放主体的管理职权，构成数据开放中“权利—权力”间相互促进和制约的关系结构，可为当下的公共数据开放制度及实践提供引导。公平利用权规范公共数据对外开放利用的全流程，强调资格准入维度和实质利用维度的公平。［9］
3. 公共数据流通交易的相关研究
在授权运营方面，公共数据的授权运营具有注重安全、开发特定公共数据、依托公共数据平台开展、保证公平竞争和在权属不明情况下开展等特点。从性质上看，其不是行政许可，而是公共服务性质的特许经营。在实践操作上，要采取“运营+维护”模式，将“统一授权运营”与“分散授权运营”相结合，采取公开竞争方式进行。［10］授权运营应被定位为公共数据开发利用的主渠道，由被授权运营主体供给数据产品和服务，以满足市场主体的多元化需求。［11］公共数据授权运营包括政府采购模式与特许经营模式两大类型，前者侧重于政府的狭义公共服务职能，涉及事业性业务，属于行政委托；后者侧重于政府的公共资产增值职能，涉及经营性业务，属于特许经营。两种模式在法律性质、法律适用、应用场景等方面存在许多区别，应在类型化的基础上，对目标设置、费用收取、收益分配、主体准入、行政监管等具体制度展开构建。［12］
在技术手段方面，针对公共数据流通的技术标准涉及共享、开放、授权运营、交易等维度，需要解决多方主体之间的标准化利益博弈、官方技术标准对法律体系侵蚀的法治化问题。同时，只有在科学、规范的分类分级管理基础上，公共数据的流通利用与隐私安全需求才能有效平衡，以实现全过程动态监督。［13］具体而言，通过隐私计算、区块链、人工智能等前沿技术实现数据流通全流程可记录、可验证、可追溯、可审计，探索对于数据确权登记、权责界定、可信流通生态建设以及价值分配等方面的技术解决方案。同时，加快相关标准体系建设，并针对不同的技术路线，制定通用的安全级别标准，以更好地促进公共数据安全可控的流通交易。［14］
二、我国公共数据开放流通的现实困境
（一）公共数据的法律属性不明，导致公共价值无法客观衡量
公共数据要客观衡量其价值，首先要明确公共数据的法律属性。公共数据的性质界定有两种解释路径，一是将公共数据作为公共资源，归全体人民所有，全体人民可非竞争性和非排他性地使用。［15］在这种解释路径下，公共数据是作为公物存在，其所有权归国家所有，公共数据的管理部门将公共数据的使用权让渡给第三方使用并不会影响人民对公物所有权的一般行使。二是将公共数据作为一种国有资产，国家及其授权的部门对国有资产进行经营管理，行使的是一种私法意义上的所有权。［16］按照此路径，让渡使用权，对数据进行开发利用以实现国有资产的保值增值是合目的性的。
在目前的授权运营模式中，因公共数据的所有权争议，“数据二十条”采用“淡化所有权，凸显使用权”的思路来鼓励数据的加工使用。公共数据的三权分置会改变数据上下游主体的竞合关系，与此同时更多的公共数据加工使用者和服务开发者等将会批量涌现，开创公共数据授权运营市场“多个主体一种角色”的新局面。因此公共数据授权运营的法律权属关系需要首先予以确认，在此基础上弱化所有权、强化使用权，以促进流通为第一要素，让市场流通来为公共数据的公共价值制定衡量标准。
（二）公共数据资源开放流通缺乏统一标准，导致公共价值无法有效共享
在推进公共数据开放流通的过程中，数据标准的统一是前置条件。缺乏统一标准，数据资源发现、对接和检索无法实现融通，数据互操作性难以实现，数据流通受阻。数据标准不统一难以在数据平台建立畅通持久的数字识别标识符，无法确保数据的唯一性和可溯源性。［17］2015年，《国际开放数据宪章》进一步提出了公共数据开放的六大准则，即默认开放、及时全面、可获取和可使用、可比较及客户操作、改善政府治理及扩大公民参与、包容性发展与创新，以此来为公共数据开放提供可用性保障。［18］美国依据《数字问责和透明法案》实施联邦政府支出数据的标准化，该法案从领域、组件、元素和元数据四个级别界定数据标准。公共数据的有效共享需要建立在公共数据的授权运营与开放流通并不对立的基础上。用市场化来促进标准化建设，以此提升公共数据资源的利用率，从而推进公共数据的开放流通共享。
（三）公共数据的产品服务定制化程度不高，导致公共价值无法满足需求
我国公共数据的开放流通呈现供给导向，与行业产业需求的匹配度不够，产业需求的公共数据的产品服务定制化程度不高，公共数据开放的对象倾向于国有企业、大型企业等特定对象，容易形成数字鸿沟。公共数据的开放是两方主体即政府与公共数据的需求方，而采取授权运行的公共数据开放流通模式下存在着三方主体，分别是政府（授权主体）、授权经营主体（企业、事业单位或者其他机构）和其他市场主体（公共数据的需求方）。
公共数据授权运营中面临着一个需求端的发展瓶颈，即应用场景缺乏，导致大量的数据堆积后沦为简单的搜索、查询和对比等，智能化应用的能力较弱，存在“数据不知道如何用”“数据不知道用在何处”等实践短板。庞大的数据资源，没有相应的应用场景进行立体式建构，民众无法享受到公共数据带来的红利，与此同时纯技术化的操作也无法走进民众实现普世性推广。公共数据的供给端和需求端相互脱节，“两张皮”现象明显，供给端不知需求，需求端不知供给，导致公共数据开发只是冰山一角，窥一斑而不知全貌。
（四）公共数据的收益分配体系不完备，导致公共价值无法有效发挥
在公共数据授权运营中通过引入第三方主体，形成对特定领域公共数据分析利用的市场化营利机制，与公共数据完全开放的直接免费提供原始数据方式形成对比。［19］公共数据授权运营涉及的核心问题就是公共数据授权运营的权益分配问题。多方主体参与的情况下，如何在多方主体间科学合理地分配利益，将直接影响数据提供方、数据加工方和数据使用方等主体的积极性。与此同时数据授权运营过程中存在的风险规避、安全验证等成本投入占比较大，单以各主体直接产生的收益来划分将无以为继。
目前公共数据授权运营的收益分配中并未充分考虑其过程中产生的风险和成本，利益补偿和激励机制尚未确立。公共数据的权益分配不仅与前端数据确权发生关联，还与后端的收益分配体系密切相关。公共数据的收益分配体系不完备，授权运营的主体便不愿意在公共数据平台等方面投入过多，导致高效率调用、深层次开发和利用的基础设施不完善，基础能力偏弱。公共数据授权运营的成效评价体系在雏形初具期，数据加工、应用、运营、管理等各主体参与方的贡献度没有办法实现精准衡量，投入和产出甚至达不到平衡状态，导致市场参与主体的积极性不够。
三、域外公共数据开放流通的经验镜鉴
（一）美国
2019年，美国通过政务数据开放的专门立法《开放政府数据法》，为公共数据开放作详细的系统性规定，包括以下五个方面：第一，明确界定开放数据中“数据资产”“元数据”“机器可读”“开放许可”等相关定义；第二，对开放数据的范围、形式和程序提出要求，建立定期更新的开放数据清单，同时也规定不必发布数据的例外情形；第三，规定开放数据的联邦机构及其职责，对收集的数据是否开放进行日常性审查；第四，设立首席数据官岗位，负责管理和监督数据开放中的全部工作；第五，设立多层级的报告与评估制度，职责部门定期要向有关机构报告工作情况和数据开放效果，有关部门进行定期评估，内容包括数据运营和数据价值等方面。
同时，该法对数据开放的技术门户也提出要求。美国通过建设国家级数据资源开放网站“Data.gov”来推动政务数据有效利用，该法规定政府必须保证对公众开放数据端口的单一性。可见，《开放政府数据法》作为一部有关政务数据开放的专门性法典，较好地补充了以往数据开放过程中数据利用率不高、反馈机制不足的缺漏，其规制路径和构架为他国数据开放立法提供了借鉴思路。此外，美国推出了数据经纪商模式，通过数据交易平台或其他商业渠道购买或提供包括公共数据在内的数据产品或数据服务。
（二）英国
与独立制定数据开放立法相比较，英国选择在现有的信息公开法律制度框架内补充数据开放相关制度。［20］首先，避免大张旗鼓地进行制度改革，提高立法效率，快速填补数据开放立法空白。英国政府注意到信息与数据在某些方面具有重复性，信息公开与数据开放也在某种程度上存在一定的重合，在信息的基础上对数据集进行界定，这样一来不需要针对信息公开法已经有的规定再重复立法，二来可以利用信息公开法的制度为数据开放先行提供法律保障。其次，立法针对性强，可以专门针对公共数据开放制度的核心问题立法。比如针对数据开放的范围、开放标准、责任机构、数据开放与个人信息保护冲突等问题进行详细规定。最后，针对数据开放与信息公开的差异，不以公众提出开放申请为前提，而是确立政府主动开放数据制度，公众对信息的获取知情权转变为数据的利用权，更为准确地回应了公众要求数据开放的需求。
（三）欧盟
2019年，欧盟修订并达成开放数据新规《开放数据和公共部门信息指令》。新指令首先规定数据再利用的低收费，要求公共部门机构不能对其数据的再利用收取超过边际成本的费用。其次，将运输和公共事业部门的服务数据纳入适用范围，且提供此类数据需遵守透明、非歧视和排他性规定。再次，要求制定保障措施增加公私协议透明度，限制那些可能导致私营企业独家使用数据的协议，以减少市场准入壁垒。最后，引入高价值数据集的规定，并制定具体的高价值数据集清单，如统计数据或地理空间数据，这些数据集可以在整个欧盟范围内免费提供并便于使用。
此外，欧盟2022年通过的《数据治理法》在《欧洲数据战略》和《开放数据指令》的基础上，构建了包含知识产权、商业秘密和个人信息的公共数据开放法律框架。《数据治理法》的通过标志着欧洲治理底层逻辑自“产权私有”向“权益共享”的转化，是符合政策杠杆理论的制度设计。法案便利了欧洲数据敏捷经济的建设，但同时也存在体系性和安全性的瑕疵。［21］
（四）加拿大
与英国类似，加拿大也在公共数据开放领域采用修改现有法律与出台国家政策相结合的推进方式。在应对数据开放中的数据权挑战等法律风险方面，加拿大主要采用开放风险评估制度对政府数据开放中的权益冲突进行有效平衡。其确立数据开放的隐私影响评估（PIA）的五个步骤，分别是检视数据被收集、使用和开放的方式；判断政府收集、使用和开放行为是否存在必要性、有效性、符合比例原则和不可替代性；参照国际公认的个人信息保护十大准则框架展开隐私风险评估；形成含个人信息来源和去向的报告；寻求消除隐私风险或将风险降至可接受水平的方式。
（五）经验借鉴
公共数据的开放离不开政策的指引与多方社会力量的协同推动。一方面，通过制度建设强化数据开放过程中的安全保障，立足发展前提探索数据治理与数据利用之间的平衡，为公共数据的开发和利用提供法律基础。另一方面，引入企业等市场主体来共同搭建公共数据开放共享平台，不断优化基础设施建设，构建安全高效的流通环境。同时，立足产业发展的实际需要，持续推动相关标准建设工作，为公共数据开放提供规范指引。此外，英美等国的经验表明，通过在交易流通机制中设置数据经纪商、数据中介和数据信托等模式，利用多元化的流通机制推动不同主体间的数据流通交易，能大幅提高数据流动的效率和管理的专业化水平，有利于加速推动规模化、商业化的数据要素市场建设。
四、我国公共数据开放流通的完善路径
（一）以互通互联搭建公共数据开放流通平台
互联互通的公共数据开放流通平台意味着公共数据资产管理登记在完善的基础上，数据资源目录条目清晰，可实现轻松查阅搜索，以统一的数据资源标准体系为后续的互联互通扫除障碍。开放流通要实现跨省域，连接起全省乃至全国的开放共享，那么基础架构的平台就首先要实现跨层级、跨地域、跨部门的互联互通，其次是在云网和算网上架构算力、算法、数据、资源协同的全国一体化大数据中心体系。在各省试点实践的基础上，应考虑在国家层面上开展公共数据授权运营和对外开放，可以借鉴浙江经验，建立一个“国家数据基础设施”作为公共数据的运营载体和开放平台，即全国层面的公共数据开放流通平台。
以互联互通搭建公共数据开放流通平台，需要实现数据密态流转。数据密态是数据以密态形式流通，保障其流转、计算、融合、制造、销毁的全链路安全可控。数据密态时代意味着在数据要素自由流通的前提下，在数据共享、数据计算直到数据销毁的完整传播链路中，数据始终处于加密状态，防止出现数据失控。在数据的所有权与使用权相分离的数据授权应用过程中，通过数据密态流转可以实现数据使用权的跨域管控和隐私安全。
国家公共数据开放流通平台为实现数据密态流转可采用接入和认证核心技术进行运行规范。接入以“接入器”这一数字身份来完成“各数据主体进入平台的身份认证，包括唯一身份标识、接入器部署配置、证书安全设置标准和协议等”。各公共数据需求主体等通过“接入器”来完成对平台上所有数据的可靠安全的浏览、加工、生产、交易等数据互操作。为保障公共数据开放流通共享平台的安全，需要在“接入器”的基础上再设置“认证器”，采用一套各数据参与主体都认可的数据开放流通的标准、规范和流程，要求所有加入平台的主体、数据产品和数据服务等预先进行预设的认证程序，以确保互操作性和安全性。
（二）通过分级分类引入授权运营的市场化模式
目前公共授权运营的模式有集中统一的授权经营模式，如成都、上海、河南等地，通过成立全资企业来打包公共数据授权运营；分行业领域的授权经营模式，如北京等地，探索在金融公共数据领域形成分行业的、场景牵引的数据专区经营模式，经营主体为授权的国有企业；地域分散的授权经营模式，如浙江等地，未指定统一的国有机构作为授权运营主体，直接由县级以上人民政府与授权单位签订协议的方式来实现公共数据的开放流通，省、市、县三级公共数据管理机构有权对所辖区域公共数据进行授权经营。三种模式中，浙江的市场化较为明显，充分调动各地市县的积极性，有利于将全社会最有效率的资源配置到公共数据开发利用方面，与其他两种授权模式相比，具有成本低和效率高双重优势。
与全国大多数地方采取的公共数据统一授权运营方式不同，浙江采取地域分散授权的公共数据开放运营。地域分散授权指浙江省域内的公共数据由省、市、县三级公共数据主管部门归口负责授权，而不是由省级或市级公共数据主管部门统一授权。开放运营有两方面含义，一是运营对象开放，即指符合条件的市场主体，无论是企业单位还是事业单位，无论是国有企业还是民营企业，均可以开展公共数据运营，依托一体化智能化公共数据平台建设授权运营域开展公共数据产品开发和运营服务，没有指定特定平台公司垄断负责公共数据授权运营。二是运营期限开放，即授权运营期限由公共数据主管部门和运营机构双方协商确定，一般不超过3年。
在国家层面上探索公共数据授权经营，可以在充分考量公共数据必须掌控在国家手中的前提下，充分借鉴浙江模式。对中央部委和重点企业掌握的公共数据在一级数据产品市场上由国有企事业单位进行授权运行，在二级数据产品市场上由市场进行调节；在保证公共数据安全可信的前提下，放宽对数据运营机构的国有运营限制，允许和鼓励技术力量强、安全能力高的民营企业运营，让公共数据释放更大的价值和红利；对全国各省探索的公共数据授权运营，可在尊重各地实践的基础上自行探索，不搞“一刀切”，尽可能引入市场化运行。
（三）以应用场景推动公共数据立体式的开发利用机制
“数据二十条”对公共数据按照用途分为两大类，一类是用于公共治理、公益事业的公共数据，以有条件、无偿使用的方式进行开放流通；一类是用于产业发展、行业发展的公共数据，实行有条件、有偿使用的开放流通方式。上述两分法正是契合了数据价值发挥与具体应用场景的紧密关联性，数据在不同的应用场景中激发出来的价值是不同的。对于公益目的的具体应用场景来说，公共数据的社会价值功能发挥更为突出，通过公共数据的公开流通来提升社会公共治理的效能，提高公益事业的效能。［22］对于商业发展目的的具体应用场景来说，公共数据的经济价值功能发挥更被关注，通过公共数据的公开流通来提升商业营销的准确性和精准度，激发商业服务的效能。
公共数据资源的开放共享意味着公共数据、企业数据、个人数据等全社会各类数据良性互动、融合应用，打破数据孤岛，释放数据红利。公共数据授权运营的实践探索，摸索出场景驱动模式和数据驱动模式两种开发利用方式。场景驱动模式通过“场景找授权”，通过分行业分领域的精准授权，能够有效保障对数据的细节需求，提升数据服务品质，与此同时还能降低数据运营集中统一授权带来的“数据垄断”风险。该模式的适用主要在公共数据授权运营的起步阶段，可有效满足单一业务场景的具体需求，但无法适应复杂的大规模交叉场景应用。数据驱动模式通过“数据找需求”，是在未明确需求的情况下发起的，在数据的市场化运行中发现需求并适配需求，能以较低的成本和较少的限制来获取公共数据资源，公共数据的运营成本相对较低，政府监管管控容易，但是容易引发数据垄断运营的风险。［23］公共数据开发利用的早期宜以应用场景驱动来建设，在初期能够最大效能提升效率，促进公共数据立体式开发利用的尽快实现。
（四）以多元化模式构建公共数据开放流通生态系统
“数据二十条”提出，要“培育数据要素流通和交易服务生态”。为促进数据要素合规高效、安全有序流通和交易，培育需求端契合的数据商和第三方专业服务机构，通过构建“数据商、第三方服务机构和行业自律组织等组成的数据生态体系”来推动公共数据开放流通，实现数据价值。［24］多元化的开放流通模式，意味着多方主体共同参与公共数据的产品和服务的开发利用。政府层面而言，以政企数据融通的方式来打造更具价值的数据产品；数据授权流通主体而言，借助商业成熟的数据开发能力和数据开发路径，激发公共数据的价值潜能，提升公共数据产品和服务的创造性，从而提升数据市场的活力。
随着人工智能等科技的发展，智能化应用在公共数据领域已成必然趋势。为厚植数据产业的集群发展，在公共数据资产的创新性开发利用中要充分调动多元主体的积极性，通过权益分配机制来巩固提升参与成效，构建公共数据资源创新性开发和价值创造的优良生态系统，形成数据归集、数据开发和数据利用为一体的孵化平台，以产研学一体来推动数据资源创新性成果的孵化落地。［25］公共数据开发流通的生态系统是以公共数据授权运营平台作为交互空间所建立起来的数字生态圈，多方主体参与协同，以实现公共数据授权运营为目的，依托共享交换、隐私计算、区块链等数字技术。公共数据开放流通生态系统秉承开放合作、互利共赢的理念，构建人类命运共同体意味着数据合作格局构建，数字安全屏障构筑，以公共数据造福人民的合作共享格局。
五、结语
公共数据兼具公共管理和公共服务的双重功能，是数字社会中数据资源的重要组成部分，其内含的信息与国计民生息息相关。目前我国公共数据的增值性利用程度不高，其蕴含的巨大潜能尚未被激发。通过引入分级分类的授权运营这一略带市场化色彩的开放流通模式，将有效拓展数据应用范围，丰富数据应用场景，充分释放数据价值红利，从而推动省市域治理体系和治理能力的现代化。各地公共数据授权运营的试点探索正在火热进行中，各地形成了颇具地方特色的探索样本，但是在全国层面尚未形成基础运行指南和运行模板。无论是场景驱动式还是数据驱动式，都需要以市场化的思维模式来完成公共数据授权运营从实验探索到成熟路径的打造升级，尽量减少甚至规避在公共数据授权运营中出现数据垄断等风险。
【注释】
［1］王锡锌、王融：《公共数据概念的扩张及其检讨》，载《华东政法大学学报》2023年第4期。
［2］沈斌：《论公共数据的认定标准与类型体系》，载《行政法学研究》2023年第4期。
［3］沈斌、黎江虹：《论公共数据的类型化规制及其立法落实》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2023年第1期。
［4］丁晓东：《从公开到服务：政府数据开放的法理反思与制度完善》，载《法商研究》2022年第2期。
［5］徐珉川：《论公共数据开放的可信治理》，载《比较法研究》2021年第6期。
［6］常江：《公共数据开放立法原则反思和开放路径构建》，载《华东理工大学学报（社会科学版）》2022年第5期。
［7］高富平：《公共机构的数据持有者权——多元数据开放体系的基础制度》，载《行政法学研究》2023年第4期。
［8］张新宝、曹权之：《公共数据确权授权法律机制研究》，载《比较法研究》2023年第3期。
［9］王锡锌、黄智杰：《公平利用权：公共数据开放制度建构的权利基础》，载《华东政法大学学报》2022年第2期。
［10］常江、张震：《论公共数据授权运营的特点、性质及法律规制》，载《法治研究》2022年第2期。
［11］宋烁： 《构建以授权运营为主渠道的公共数据开放利用机制》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2023年第1期。
［12］马颜昕： 《公共数据授权运营的类型构建与制度展开》，载《中外法学》2023年第2期。
［13］杨力： 《论公共数据流通技术标准及法治化》，载《社会科学辑刊》2023年第4期。
［14］杨东、毛智琪：《公共数据开放与价值利用的制度建构》，载《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2023年第2期。
［15］郑春燕、唐俊麒：《论公共数据的规范含义》，载《法治研究》2021年第6期。
［16］齐英程： 《公共数据增值性利用的权利基础与制度构建》，载《湖北大学学报（哲学社会科学版）》2022年第12期。
［17］李红芹、翟军、邹书怡：《开放数据背景下美国政府支出数据标准的启示》，载《图书馆》2019年第8期。
［18］同前注［14］。
［19］同前注［11］。
［20］宋卿清、曲婉、冯海红：《国内外政府数据开发利用的进展及对我国的政策建议》，载《中国科学院院刊》2020年第6期。
［21］司马航： 《欧盟公共数据共享的制度构造和经验借鉴——以欧盟〈数据治理法〉为视角》，载《德国研究》2023年第4期。
［22］郑大庆、黄丽华、郭梦珂等：《公共数据资源治理体系的演化模型：基于整体性治理的建构》，载《电子政务》2022年第5期。
［23］陆志鹏：《公共数据授权运营机制探索》，载《网络安全与数据治理》2022年第1期。
［24］同前注［14］。
［25］易明、冯翠翠、莫富传等：《政府数据资产的价值发现：概念模型和实施路径》，载《电子政务》2022年第1期。
