【中文摘要】数字人民币是数字时代的新型法定货币，通过激励性法律规制推进其发行流通，不仅有助于维护货币主权，而且有利于规范货币发行公权、保护货币财产与个人信息私权。数字人民币的客体特定性与数据留痕效果接近于现金，在离线支付、智能合约等特殊流通场景亦优于私人支付手段，而其依托的双层运营模式则能平衡流通效率与安全。在我国央行的推动下，不同公私主体运用红包消费补贴作为主要激励工具，并辅以公职人员工资发放的方式，有力地促进了数字人民币的推广使用。然而实践中仍存在私人主体参与的激励利益不明晰、仅依赖补贴难以常态化推广等问题，且法偿性的弱化导致了激励与强制之间的不平衡。直面现实挑战并展望未来发展，应建立权责一致的数字人民币多层次运营管理机制，采用消费补贴与负利率相结合的激励性工具，并完善激励与强制相容的货币法偿制度，以推动数字经济时代下货币体系的稳健运行与有序发展。
【全文】
引言
以国家信用为支撑的法定货币是否普遍、高效、有序流通，决定了其能否有效成为国家调控市场的政策手段和社会经济的交换媒介。随着区块链等新型科技进步与数字经济产业的发展，为应对私人加密货币的流通替代挑战并促进数字金融普惠，众多国家或地区开始积极投入数字化的法定货币——法定数字货币（central bank digital currency）的研发测试工作。数字人民币成为中国版数字化法定货币的进程不断推进，中国人民银行（以下简称“我国央行”）于2014年开始数字人民币的研发工作。根据我国央行数字货币研究所所长穆长春的介绍，截至2024年7月末，数字人民币试点范围已覆盖17个省（市），试点地区累计开立个人钱包1.8亿个，累计交易金额达7.3万亿元。我国央行通过特定商业银行向社会公众发行数字人民币，并借助消费红包等激励性工具推进其流通，有力强化了社会公众对数字人民币的认可。在立法层面，《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》[以下简称《央行法（意见稿）》]拟将数字人民币纳入合法的货币形式，以使数字人民币适用于包括“不可拒收”条文在内的货币发行流通法律制度。党的二十届三中全会提出“稳妥推进数字人民币研发和应用”，在数字金融领域，我国央行等七部门联合印发的《推动数字金融高质量发展行动方案》中进一步明确为“积极稳妥推行数字人民币”，事实上体现了“激励”的政策思路。
但与现金及银行存款相比，公众对数字人民币的认知程度相对薄弱、支付选择偏好尚不明晰。推进数字人民币流通的措施面临诸多实践挑战，需要针对性的、着眼于长期的制度予以应对。中央金融工作会议提出要加强金融法治建设、及时推进金融新兴领域立法，强化金融法治、筑牢货币领域的法治之基，这成为推进数字人民币普遍流通、服务于实体经济的重要保障。数字人民币作为新型法定货币，如何通过激励性的法律规制手段保障其流通，不仅成为试点阶段亟待应对的挑战，更成为构建数字人民币法律制度所需回应的关键命题。面向未来，面对日趋激烈的全球数字经济竞争，我国作为研发数字货币进度最快的大型经济体，如何通过激励性规制推进数字人民币的境内流通，也成为能否推进数字人民币的境外流通与人民币国际化、确保我国获得数字货币全球标准制定权的重要保障。
目前，国内学界主要就数字人民币的法偿性、财产权属性等微观层面的法律制度进行研究，并探讨了个人信息保护等跨领域争议，但尚未关注如何从推进货币流通的宏观层面构建数字人民币的流通管理制度；虽然激励性规制已成为新型数字科技的重要规制模式，但学界对数字支付场景的研究仍主要针对虚拟货币，尚未扩展至法定数字货币。在域外，学界已讨论通过负利率、有限法偿性等方式推进法定数字货币的流通，但尚未涉及如何平衡强制性与激励性规制等内容。基于此，本文在梳理数字人民币流通的理论逻辑与现实表现的基础上，分析既有数字人民币流通激励性规制的不足，并提出相应的制度完善建议。
一、数字人民币流通实施激励性规制的法理证成
货币流通是一国依法行使货币发行权的体现，地理上的流通广度和经济上的价值程度决定了国家印铸的法定货币能否被公众所普遍接受。下文在分析数字人民币流通逻辑的基础上，论述为何要通过激励性规制方式推进其流通。
（一）由铸币税转向货币主权：数字人民币流通的正当性
数字人民币流通的理论逻辑，即为什么要推进数字人民币流通，是以激励性规制促进数字人民币广泛流通的理论前提。对于传统硬币而言，国家发行货币的主要目的在于获取“铸币税”（seigniorage），并据此调控经济运行。从历史上看，与征税权、统一度量衡等权力相似，“铸币权”（mintage）长期被视为国家不可转让和分割的主权性权力，主权国家通过行使铸币权收取铸币税。这也是由货币对民众生活的广泛影响和货币所能实现的“国家或权力认同”所决定的，哈耶克认为主权者可以通过硬币展现至高无上的权力，有助于将国家权力的符号传播到一国领域内的各个角落。对于纸币而言，其原为私人经营硬币相关业务的产物；但因战争融资、稳定经济等需要，国家才逐渐从私人处获得发行纸币的“专有”权力。随着国家对经济社会控制的进一步强化，以及市场对提供最后贷款、金融稳定的需要，政府开始将其开办的商业银行转变为具有货币调控、支付清算等功能的中央银行，并赋予中央银行发行纸币的特殊地位。在现代货币体系下，由于国家发行的纸币无法满足全社会的货币需求，因此其只能作为社会的“基础货币”。中央银行通过提供基础货币来调控社会的货币总量，主体部分是商业银行等大型金融机构拥有、主要用于中央银行货币政策实施和银行间清算结算的央行存款准备金，硬币发行权中的“确定铸造和发行数量”这一内容则转变为确定特定时期的中央银行拟向商业银行投放的存款准备金数量，其本质也体现为获取铸币税。
数字人民币同属于彰显国家信用的法定货币，因而也反映了国家获取铸币税的需要性以及货币对社会生活的广泛影响、对国家认同的建构，因此，推进数字人民币流通仍体现了获取铸币税这一目的；但与传统货币不同，数字人民币作为一种新型货币，其流通目标更侧重于维护货币主权。数字技术大幅提升了私人主体发行货币的流通效率和便捷程度，进而给法定货币带来了更强的流通替代效应。除了通过区块链技术发行流通、以比特币为代表的私人加密货币之外，以泰达币（USDT）为代表的稳定币更加适合作为数字经济的交换媒介，进而对法定货币体系带来了更大挑战。在此情况下，获取铸币税这一动机已难以回应法定数字货币广泛流通的正当性，因而需要上升到更高的货币主权层面。例如，加拿大央行表示，发行与推广法定数字货币主要是为了防止私人加密货币广泛替代加元使用，从而避免对加拿大的货币主权和央行提供最后贷款的能力构成威胁。更重要的是，在数字时代，货币主权与数据主权密不可分，通过适当方式限制数据存储地点或数据处理主体同样构成货币主权的重要组成部分。尽管我国针对以比特币为代表的私人加密货币实施“禁止式”监管可以在短期内发挥有效作用，但基于众多加密货币的去中心化特征，以及随着金融市场制度性开放的推进和数字货币跨境支付的发展，“禁止式”监管的实效性难以持久。在此情况下，推进数字人民币的广泛流通，更有助于限制私人加密货币发展、维护货币主权。此外需注意的是，尽管域外许多央行指出，确保法定数字货币普遍流通的重要目的在于应对支付市场失灵（特别是支付的碎片化、垄断化日益严重的情况），从而确保社会公众可以以低成本、高效率的方式获得安全的央行货币；但我国由于通过平台反垄断、支付机构二维码互认、新设支付互联互通组织等方式对应对支付市场失灵更为有效，因而推进数字人民币流通的主要目的并不在于应对市场失灵。
（二）约束公权兼顾保护私权：实施激励性规制的必要性
数字人民币作为一种新型货币，为了使其广泛流通以维护货币主权，除了以法偿性为代表的强制性手段之外，以市场补贴为代表的激励性手段亦应得到应用。推进货币流通的行为本质上是政府机构对自然人、法人或非法人的权利义务施加一定影响力或控制力，从而实现对特定公共利益目标的“规制”。在传统规制框架下，为保障经济体系稳定、防范金融风险，政府机构可以通过开展支付市场监管应对公共物品供给低效、负外部性、信息不对称等问题，具体措施主要体现为市场准入、信息披露、现场检查等“命令－控制型”规制模式。此种强制性色彩浓厚的规制模式有助于及时控制金融风险、维护社会稳定，但随着数字时代新型科技深度应用于货币支付创新、市场变迁迅速，政府机构对规制对象的信息获取能力渐受限制，导致要求受规制者遵守特定行为规范、通过处罚约束受规制者的方式难以实现规制目标。在此情况下，激励性规制作为一种补充甚至替代“命令－控制型”规制的方式而出现，以引导受规制者主动实施符合政府机构预期的行为。具体而言，政府机构不直接约束或控制被规制者的某一行为，而是关注该行为在外部产生的效果，因此只给予受规制者实施符合规制目标的正面“诱因”，例如补贴、奖励、负面清单等。这一新型规制方式赋予受规制者更多的行为自主权，允许其利用自我信息优势和利益最大化动机，主动提高实施符合规制目标的行为效率或数量。特别是对于正处于初创期的新型行业，在没有充分证据证明其弊大于利之前，为了鼓励更多市场主体投入该行业的创新发展，激励性规制不可缺少。
为了使法定货币能够在一国境内广泛流通，民众对货币产生普遍信任是有必要的，即让民众相信法定货币有市场认可的交换价值，并相信国家有能力确保货币价值的相对稳定。对此，国家一方面可采用强制性工具，例如赋予货币不可拒收效力、限制金银流通、实施外汇与资本管制等，促使民众被动接受；另一方面可采用自愿性的激励性工具，例如提供利率优惠、征缴行政费用时接受等，促使民众主动接受。对于现金人民币，由于社会公众对此类实体性货币已经形成长期使用习惯，以及现金在日常经济生活中具有“兜底性”最低保障功能，因此促进现金的广泛流通更应采用以货币法偿性为代表的强制性工具，这在数字时代也有助于强化对“数字弱者”的保障。但对于数字人民币这一新型法定货币，其未来需要在较长一段时间内与现金、银行存款等其他支付手段共存，社会公众对数字人民币的使用习惯、使用偏好尚需逐渐形成。因此，推进数字人民币流通的手段除了赋予法偿性之外，还有通过激励性规制促使社会公众主动认可并使用数字人民币。当然，采用激励性规制促进流通并不意味着完全抛弃强制性工具，激励性规制仍然以强制性规制为基础支撑。如果在促进流通过程中，用户利用数字人民币实施洗钱等社会危害性极强的犯罪行为，以“命令-控制型”为代表的强制性工具仍应适用。
进一步看，激励性规制实质是法治化视野下配置权利（力）义务的一种新模式，是“法律规制”的一种具体类型。相较于技术规制，法律规制有利于在数字人民币流通过程中更有效地保护私人财产与信息权益，并规范货币发行权等公权力的行使。一方面，基于数字人民币的特殊设计机制，用户的财产权与个人信息权益如何保护值得深究，赋予数字人民币清晰明确的权利属性和权利保护方式本质上也是一种激励性规制方式。另一方面，由于发行数字货币与处理个人支付信息紧密相连，在建设现代中央银行制度的政策驱动下，中央银行通过数字货币行使货币发行权应更为审慎，而通过法律进一步明确数字人民币流通的央行“问责制”（accountability），可以更有效地规范货币发行公权，以避免纯技术规制下易引发的公权滥用风险（例如，政府通过智能合约不当限制民众使用货币）。此外，与欧盟、英国等发达经济体不同，我国率先开展法定数字货币的试点流通，体现了我国可以联合央地各类政府部门、企事业单位“集中力量办大事”的体制机制优势。此种体制机制优势若通过央地金融管理权分配的法律确认，则不仅可以使数字人民币流通得到境内企业或个人的认可，还能促进数字人民币的跨境流通与人民币国际化。
二、数字人民币流通的激励性法律规制现状与困境
数字人民币流通的激励性规制有利于维护货币主权和保护私权、规范公权行使。我国央行、地方政府以及各类私人市场主体已开展多元化激励性规制实践，但仍存在一些制度困境。
（一）数字人民币“准现金”流通定位下的激励性法律规制现状
根据我国央行数字人民币研发工作组于2021年7月发布的《中国数字人民币的研发进展白皮书》（以下简称《白皮书》），数字人民币是与现金人民币等价、以“广义账户”体系为基础、由指定运营机构参与运营的法偿货币，能丰富社会公众可用的现金形态并推动零售支付的公平、效率与安全。下文结合《白皮书》、我国央行立场以及各地试点政策文件，从静态的运行机制层面和动态的市场推广层面梳理数字人民币流通的激励性规制实践。
1.静态：数字人民币的运行机制
从我国央行的相关立场可以发现，数字人民币形式上是数字支付手段、实质上是法定货币，其主要作为一种“现金类支付凭证”即“准现金”存在，具有法偿性、狭义货币（M0）属性与物权客体属性。数字人民币的准现金定位确保其作为法定货币，与基于银行存款的支付服务相区分，从而为广泛流通提供了国家信用基础。就运行机制而言，数字人民币的“准现金”定位还进一步体现在表现形态、特殊功能和运营模式方面。
在表现形态方面，数字人民币具有加密字符串形式、可由小额匿名钱包作为保管媒介，由此确保其客体特定性与数据留痕效果接近于现金。数字人民币的钱包资金余额均对应了由数字、大小写字母等特殊符号构成的加密字符串，该字符串在转账等交易完成后均会变动，这使得数字人民币具备了不可重复使用、难以伪造篡改的现金属性。在此基础上，数字人民币虽然存储于由特定银行开立的数字钱包之中，但无法被该银行以及其他第三方用于其他任何交易。同时，加密字符串本质上体现为金额、货币编号、所有者和运营机构标识等数据，这些数据非经有权机构解密无法被第三方识别获取；同时，用户提供真实身份信息便可开立资金使用权限最小的数字钱包类型，央行、运营机构之外的第三方主体亦同样无法获取相应交易记录，因此，数字人民币具有与现金相似的数据留痕效果。
在特殊功能方面，数字人民币具备多场景下的离线支付功能并支持智能合约的应用，从而使其交易场景优于私人数字支付。一方面，数字人民币支持以手机APP以及内置芯片的手机、卡片、可穿戴设备等工具，通过近场通信（NFC）等技术实现收款人或付款人一端的单离线支付，甚至收付款人两端的双离线支付。另一方面，数字人民币支持基于智能合约技术，并通过时间、主体、场景等条件触发实施的自动化条件支付即“可编程支付”。由于数字人民币体现了国家信用，所以相较于私人支付手段而言，这两项特殊功能的应用可以更有效地保护持币人的财产安全与数据安全，从而优化数字人民币的交易场景。
在运营模式方面，数字人民币在中央银行与商业银行共同参与的双层型运营模式下流通，以期平衡货币流通中的安全与效率。与现金相似，我国央行不直接面向公众发行与管理数字人民币，而是指定部分商业银行作为运营机构并授予其向客户兑换数字人民币的额度；用户在指定运营机构开立数字钱包后，便可向其申请兑换数字人民币，用户和商业银行均无须承担相应的兑换费用。更重要的是，指定运营机构还承担了与其他商业银行、非银行金融机构和商业机构（即“2.5层机构”）合作以扩大数字人民币交易场景的职责。这一运营模式的设立初衷，便是在确保数字人民币发行顶层安全的同时，通过私人主体的参与来提升数字人民币流通的竞争与创新效率。
2.动态：数字人民币的市场推广
除了运行机制，数字人民币的广泛流通还需要不同公私主体开展面向公众的市场推广。由于数字人民币作为基础交换媒介所涉领域的多样性，实践中，推进流通的任务不单单是在双层运营模式下由我国央行与商业银行共同完成的。如一省份或城市获得试点资格，除了接受我国央行的技术指导之外，该地的具体试点工作均是由当地党委政府通过制定“试点方案”进行统筹安排，明确数字人民币市场推广的总体要求、重点任务、推进步骤等内容，并由新成立的领导小组协调各个涉及数币支付的地方国家机关（例如税务部门、法院）。
场景拓展是数字人民币市场推广、促进货币广泛流通的基础。在地方政府统筹安排下，指定运营机构一般按照零售支付和公共服务两大领域，分别与合作商业机构、地方国家机关或国有企事业单位合作，使其具备收受数字人民币的技术或制度条件。为了使数字人民币凸显相较于传统数字支付的使用优势，一方面，地方政府或运营机构结合地方实际开展离线支付与智能合约有关的场景应用，例如福州地方推进渔民使用无网无电环境下的离线支付，深圳等地积极推动基于智能合约的预付消费资金监管。另一方面，地方政府在特定区域设立数字人民币示范街区或示范村镇，以及部分运营机构设立数字人民币应用创新实验室，以期形成可复制可推广的数字人民币流通经验。
在流通手段方面，既有数字人民币试点已形成以红包消费补贴为代表的激励性工具为主、以公职人员工资发放为代表的强制性工具为辅的模式。一方面，试点区域的地方政府大多使用财政资金，与运营机构合作发放数字人民币消费满减红包，鼓励公众使用数字人民币购买商品或接受服务。此外，部分地方政府还发布了推广使用数字人民币的倡议书，在表明数字人民币使用优势的基础上，鼓励市民、各类市场主体积极对接指定运营机构，使用数字人民币应用软件或硬件设备。另一方面，部分地方政府在域内已基本实现公职人员工资强制通过数字人民币发放，一些地方经财政拨款的资金（例如人才补贴）均同样以数字人民币形式发放。值得注意的是，部分试点地域还将强制使用数字人民币作为一种事后“惩戒”方式，例如上海临港自贸片区规定，如在建房屋建筑因拖欠工人工资、处置不及时且造成不良社会影响的，应采用数字人民币发放工人工资。
（二）数字人民币流通的激励性法律规制困境
我国央行联合地方政府、指定运营机构等公私主体实施以消费补贴为主的激励型手段，数字人民币的钱包开立数量、交易金额、交易次数在近年来呈指数型上升态势，因而对推进数字人民币的流通发挥了重要作用。与此同时，在历经多年试点之后，数字人民币将迈入常态化流通与制度构建的新阶段，试点阶段形成的激励性规制经验可为数字人民币流通管理的法治化提供重要参考。下文将从激励诱因、激励性工具、激励与强制的协调三方面分析现有数字人民币流通的激励型规制困境。
1.激励诱因尚不明确
受规制者按照符合规制者的目标自主行事的前提，是存在清晰明确的激励诱因，即可获得的经济利益基础。通过数字人民币的运行机制判断，私人市场主体特别是指定运营机构与25层机构参与流通的经济利益并不明确。目前负责数字人民币运营的10家商业银行均由我国央行指定，其中主要由国有商业银行构成；未来随着数字人民币流通范围的进一步扩大，运营机构的数量势必还会增加。除了准入门槛尚不明晰之外，商业银行以及其他适合参与数字人民币运营的金融机构为何要参与运营、通过运营可获得何种益处同样值得商榷。目前，指定运行机构参与数字人民币流通的权利与义务极不对等：一方面，为了分散央行集中发行货币的风险、推动市场创新，运营机构承担了数字钱包开立、管理等面向零售用户的基础支付服务，与其他商业机构合作实施场景拓展、市场推广等任务，还要承担货币真伪鉴别、交易争议处理、反洗钱与隐私保护等职责。另一方面，由于加密字符串的数据留痕限制，运营机构通过数字人民币流通获取的有价值数据数量与类别却少于银行存款等业务中产生的数据。更重要的是，基于数字人民币的第三方不可利用特性，运营机构无法获取用户钱包中的数字人民币从事其他投资交易，进而增加了“银行脱媒”的风险。权利与义务的不对等降低了私人市场主体参与数字人民币流通的激励，这也造成运营机构更像是我国央行以及地方政府推进数字人民币流通的“执行者”（executor）而非较具有自主灵活性的货币发行“中介”（intermediary）。实践中，许多运营机构在特定营业网点摆设新的数字人民币兑换机具或与某商业机构合作推广无网无电支付，主要是为了执行上级试点任务和外部宣传，而未能从激励诱因视角考量相关场景拓展或市场推广的长期可持续性，不利于数字人民币的广泛流通和公众的普遍认可。
对于2.5层机构而言，其主动与运营机构合作、允许用户绑定2.5层机构的银行卡或使用相应支付通道，更主要的驱动力在于“先行者”因素，即抢占数字人民币作为数字经济新热点的用户流量，以促使形成更强的用户服务依赖性。尽管2.5层机构中的其他商业银行，可以通过与运营机构的合作间接吸收更多用户在该银行开立银行账户并存入资金，进而接受该银行提供的其他服务，此外还能受益于数字人民币相关的货币政策实施效果；但在数字人民币进入常态化流通阶段后，2.5层机构主动参与数字人民币流通的激励事实上难以持久，特别是在既有资金兑入兑出模式下，2.5层银行账户发生的相关交易数据均可被其合作的运营机构所获取。进一步看，许多2.5层机构为地方性的城市或农村商业银行，尽管其已通过数字人民币互联互通平台“一点接入”流通环节，但参与数字人民币流通往往与地方市场竞争乃至地方政府竞争相结合，具有某一机构和地方的地域特色。在激励诱因缺位的情况下，2.5层机构参与流通的行为可能会带来数字人民币支付市场不正当竞争乃至行政垄断的风险，不利于数字人民币扩大流通和全国统一大市场的构建。
2.激励性工具单一
激励性工具决定了政府机构实施规制的范围与效果，从受规制者的利益选择视角观察，目前以红包消费补贴为重点的激励性工具难以常态化推进数字人民币的流通。一方面，数字人民币作为新型货币，如要在较短的时期内获得更高的知名度和用户依赖性，消费补贴是最为便捷和快速的激励性工具。数字支付市场具有较强的“交叉网络外部性”特征，其不仅属于由货币经营者与货币使用者共同创造的双边市场，具有网络外部性或网络效应，即商品或服务的使用价值同时受到多边不同参与者的影响，数字支付的“交换价值”随着消费者等利益相关方数量的增加而强化。基于交叉网络外部性的存在，早先出现的传统货币类型或数字支付手段的规模将愈发庞大，之后进入支付市场的经营者将愈发难以实现扩大相似业务规模的意愿。因此，数字人民币要想获得与既有货币支付手段相似的交叉网络外部性，除了采用强制性工具之外，只能通过消费补贴方式，使公众付出相对于其他支付手段更低的成本，并通过商品或服务的消费提供对数字人民币“体验”的评价，进而形成用户依赖性。
但另一方面，消费补贴作为激励性工具若长期存在，可能会引发财政赤字货币化并加深通货膨胀的忧虑。在试点阶段，红包消费补贴的资金支持来源是地方政府财政支出，其本质为合同价款的抵减，在抵减后便可视为财政支出对应资金的正式移转。通过消费补贴，地方政府可以间接实现刺激零售消费、吸引人才等目标，因此地方政府在推进数字人民币流通上具有较强动力。不过，在数字人民币流通范围进一步扩大后，如仍需采用消费补贴这一激励性工具，对应发放资金的来源更有可能是协调各地流通管理的中央金融或财政管理部门，这不仅与我国央行不直接为用户开立数字人民币钱包的做法相悖，还会引发财政赤字货币化的不利后果。正因为如此，域外学界对中央银行通过数字货币发放补贴、以“直升机撒钱”（helicopter money）方式实现价格稳定的做法提出了诸多质疑。
3.激励性与强制性规制亟待协调
激励性规制需要以强制性规制为支撑，因而通过激励性工具推进数字人民币流通还需要实现与强制性工具应用的协调平衡。货币法偿性本质上是基于公共利益对当事人财产权利的限制，更是货币发行权与货币财产权利益衡量的直接展现。作为最具代表性的强制性规制工具，我国央行在《央行法（意见稿）》中明确“人民币包括实物形式和数字形式”，拟在确认数字人民币为不可拒收的法定货币的同时，更多次强调数字人民币具有法偿性，任何单位和个人在具备接收条件的情况下不得拒收；在此基础上，数字人民币便可破除支付市场中的“机构壁垒、工具壁垒和平台壁垒”，实现具有普惠效果的“全场景支付”。尽管《央行法（意见稿）》尚未提交给国务院乃至最高立法机关，但各地方政府、运营机构和2.5层机构在相关市场推广过程中均表示数字人民币是法定货币、具有法偿性。但何种情况下适用法偿性、何种情况下使用消费补贴等激励手段推进流通，在立法与法律实践中均不明确。
具体而言，首先，将不得拒收的“法定货币”（fiat money）直接等同于具有法偿性的“法偿货币”（legal tender），过度限缩了国家所发行货币的法定清偿效力以及当事人对支付手段的选择权。一般而言，法偿货币的定义由强制接受、全面额接受以及解除支付义务等要素构成；其效力在于，除非符合法定情形（如公共利益），如果债务人使用法偿货币支付债务，不论债权人是否接受，债务均视为清偿完毕。在此情况下，《中国人民银行法》第16条规定的“不得拒收”条文，事实上早已与反洗钱、现金管理等法律法规相冲突；即便近年来我国央行开展了多轮拒收现金整治工作，拒收现金的合法性以及相应执法活动的合法性基础仍有待商榷。这也造成数字人民币法偿性在实践中的异化，即沦为一种对追求其他公共利益行为的事后惩戒手段。
其次，退一步讲，即便将“不得拒收”效力等同于“法定清偿”效力，数字人民币对物理载体的依赖性以及特殊功能的发挥均会削弱法偿性的实现效果。例如，数字人民币的收付款均需手机、芯片卡或POS机等物理设备，如果收款人的物理设备临时出现技术故障，那么付款人便无法主张货币债务已履行完毕。又如，受到智能合约锁定的数字人民币资金在短期内丧失了流通性，除非符合智能合约规定的条件，付款人亦无法基于法偿性要求收款人立即接收该笔资金。
最后，数字人民币与现金人民币的法偿性如何协调亦有待进一步明确。在诸多与数字经济发展相关的地方性法规之中，数字人民币大多成为一种“鼓励”而非强制使用的支付手段；同时，实践中许多地方政府部门和运营机构在推广数字人民币时，采用了“鼓励商家在销售活动中优先使用数字人民币”的表述。事实上，不论是银行存款、第三方支付还是现金，均会与数字人民币形成竞争替代关系，收款人对数字人民币的优先使用意味着对其他支付手段的即时排斥。如果某一消费者意图使用现金购买商品，商家是否可以要求其只支付数字人民币并拒收现金人民币，在法律上亦不明确。
三、数字人民币流通的激励性法律规制完善路径
面对数字人民币流通在激励诱因、激励性工具以及激励与强制的协调三方面的困境，下文将在数字人民币试点扩大、制度构建的背景下，有针对性地提出激励性规制的制度完善建议。
（一）构建权责一致的多层次数字人民币运营管理机制
为应对私人市场主体在数字人民币流通过程中的权利与义务不对等难题，应充分考量私人主动参与运营管理的利益基础，构建权责一致的多层次数字人民币运营管理机制。就指定运营机构而言，首先，应在双层运营模式的基础上，将运营机构视为履行“准公共职能”的货币发行中介，以体现其货币运营活动的自主性。与传统货币发行模式不同，指定运营机构在数字人民币代理投放、保管存储、身份识别以及支付结算等方面的流通参与实践，进一步强化了其承担准公共职能角色的色彩。与此同时，运营机构作为货币发行中介，并不意味着其成为类似于中央银行一样的行政机关，而是需要在数字人民币相关运营活动中，参照最小侵害、适当性等比例原则，更加审慎地对用户使用数字人民币、接受相应支付服务的权限施加更为合理的影响，不得损害用户的正当权益。更重要的是，运营机构可以超脱于试点“执行者”地位，在推进数字人民币流通过程中享有更大的自主权，例如，智能合约模板审核、参与互联互通标准制定、附加业务的价格确立等，以及在确保数据安全的前提下可以从事数据交易活动。
其次，运营机构应依据具体业务类型履行多层次的个人信息保护和财产权保护等义务。运营机构自主权的扩大意味着其不得不承担更多强制性义务乃至责任，为符合作为激励诱因的利益基础，应根据不同业务类型中运营机构对个人信息或数据的处理权限、数字人民币资金的控制权限差异，多层次地设置与运营机构相应的个人信息保护、数据安全维护以及财产权保护义务。例如，在数字钱包为实名认证的情况下，数字人民币相关个人信息均为“去标识化信息”，此种个人信息虽然仍属于《个人信息保护法》的约束范畴，但商业银行作为个人信息处理者时，除了应基于比例原则在法定条件下、履行法定程序处理个人信息之外，可不按照敏感个人信息的相关制度规范履行保护义务。又如，运营机构由于无法利用用户钱包中的资金从事其他活动，其仅应履行符合一般理性人标准的财产保护义务；但对于由运营机构和合作商户联合提供、用户认可的智能合约服务，因为智能合约决定了用户资金能否被锁定和释放转移至商户的钱包，运营机构应履行更为审慎严格的安全保障义务。
最后，在运营机构法律地位与义务履行标准的基础上，应设置有利于推动数字人民币流通的市场准入条件。在准入主体类型方面，可作为运营机构的市场主体应不限于商业银行，而是包括具有一定资金实力的非银行支付机构。在具体准入要素方面，除了必要的资本金用于风险缓冲之外，拟成为运营机构的市场主体应在既有业务生态链和技术水平两项内容上具有较强优势，对于前者，该市场主体应在社交、电子商务等方面已有较成熟的业务网络，以尽快推动数字人民币的流通；对于后者，该市场主体应具有适合数字人民币支付结算的基础设施运营空间，以及存储媒介维护条件。此外，如运营机构承诺在参与数字人民币运营活动之后设立相关风险基金，当由其保管的货币资金或处理的个人信息由于技术故障发生遗失或泄露时，则用户可向该基金申请足额赔偿，从而我国央行可将该因素作为该市场主体能适当参与运营的重点考量因素。
就2.5层机构而言，应通过“替代性货币管理”方式激励指定运营机构之外的地方性商业银行主动推进数字人民币的流通。地方性商业银行在现金人民币的保管、运输、分发等活动方面同样需要承担高昂的成本，而该成本往往是固定的，只有在现金使用量较大的情况下才可能摊薄该成本。数字人民币与现金人民币在流通过程中具有替代竞争关系，因此可在地方性商业银行已经参与数字人民币运营的同时，不要求其承担与运营机构相同标准的现金保护或现金管理义务。尽管社会公众低成本、便捷获取现金的权利需要受到保护，但公共性质更为明显、在边际成本负担上更具优势的国有商业银行更适合承担这一现金权利保护的角色。此种激励诱因的确认，还能在开展数字人民币地方特色性业务的前提下，进一步避免地方性商业银行陷入不必要的地方监管竞争之中，从而维护货币发行权的统一。
（二）实施消费补贴与负利率相结合的数字人民币激励性工具
针对以红包消费补贴为重点的激励性工具难以成为常态化制度性激励机制的问题，应结合用户或商户在经济利益与支付效率、安全方面的激励诱因考量，实施以消费补贴与负利率相结合的新型激励性工具。
利率是中央银行最具代表性的货币政策工具之一，不同的利率类型可引导相关市场主体的投融资活动，进而使货币供求的变化符合货币政策目标。一般而言，基于利率的调控均只对本金之外的利息有无产生影响，不会破坏本金的完整性；但在域外制度诸多央行的基准利率已调整至接近零的情况下，为进一步应对通货紧缩或经济疲软的局面，一些国家的央行试图打破“零利率下限”，将负利率作为新型货币政策传导通道，以刺激社会公众将保留在银行等金融机构的资金用于消费或投资。在域外解决地方性经济难题的“补充性货币”实践中，该类货币不产生利息，发行者会设定货币的负利率，以刺激补充性货币的持有者尽早使用货币而非长期进行储存，以便增加货币的流动速率。
对于数字人民币而言，零利率不仅可以作为货币政策工具的新选择，更能成为一种推进数字人民币流通的常态化激励性工具，其主要为了防止商业银行“存款溢出”效应、避免金融脱媒，以及防止数字人民币异化为一种纯粹的价值存储。具体而言，由于数字人民币基于全额准备金发行，商业银行用于发放贷款、创造新存款的部分准备金数量将会减少，在数字人民币发行数量不受限的情况下，商业银行创造货币、服务实体经济的能力可能会被削弱；同时，如果用户钱包中的资金余额不受限制，会导致数字人民币退化为价值存储，进而难以让资金高效流动至有需求的领域。为了避免此种脱媒现象、发挥数字人民币交换媒介的核心职能，除了对数字钱包余额和兑换金额设置限制之外，负利率这一激励性工具应被采用。虽然负利率这一激励性工具会在短期内减少数字人民币个体用户的经济收益，但能从社会宏观角度推进数字人民币的流通，还能进一步增加为用户开立钱包的运营机构维护流通基础设施的激励，因此不会排斥公众对数字人民币的使用。当然，实施负利率政策并不意味着允许我国央行直接向个人用户发行数字货币或提供钱包服务，并促进社会的再分配，因为这可能将对央行独立、审慎实施货币政策的有效性带来负面影响。
进一步看，由于利息本质上是一种反映投融资双方信息不对称程度的信息租金，负利率和消费补贴应当在不同交易场景中有机结合，发挥最佳的激励作用。例如，我国央行可结合相关行业、使用用途、客户群体等方面的差异，对相关交易的数字人民币支付数额或可兑换性分级进行限制，或在特定时期设置多层次的负利率，以引导用户仅在小额零售领域使用数字人民币，增加大额交易的成本。由于负利率的有效实施需要对替代性支付手段进行适度约束，为了避免在实施负利率时相关市场主体采取监管套利行为，例如选择使用现金或私人加密代币，大额交易中数字人民币兑出为现金或银行存款的交易笔数、金额应受到限制。
须注意的是，数字人民币自身的运行机制以及部分运营机构开展的新型业务也具有激励性效果，但均难以成为常态化的激励性工具。就“兑入兑出不收费”而言，由于目前绝大多数银行存款与现金的双向兑换均不要求用户承担手续费用，部分第三方支付机构的账户余额与银行存款的双向兑换费用亦能通过相关电子商务场景获得较大程度的抵免，数字人民币的零费率特征对个人用户的激励效应并不明显。当然，公众使用数字人民币的激励诱因不仅包括获得相对于其他支付手段更低的金钱成本，还包括高效率和强安全用户体验。就组合支付、自动兑回存款、复合性钱包载体等新型业务而言，虽然这些业务免去了用户“先兑入、后支付”的不便，同时还可获得活期存款的收益，但其事实上与数字人民币作为狭义货币（M0）不计息的基本地位相背离，不利于公众形成对其法定货币地位的正确认知。就离线支付、智能合约等新型功能或表现形态而言，这些新型功能的应用场景较小，且受到我国央行对“货币功能”认知立场变化的影响。例如，在完全断网断电情形下支持“双离线支付”是诸多运营机构宣传的数字人民币的一大亮点；但在实践中，真正需要在这一极端情形下开展支付交易的用户或商户数量极少，进而迫使运营机构将离线支付业务的重点转为“单离线支付”。在此情况下，绝大多数数字人民币的使用场景和用户体验与私人数字支付大同小异，甚至在特定场合的支付效率仍弱于既有私人数字支付（例如，用硬钱包卡进行公交场景的单离线支付），而“数字人民币”APP基于法定货币的定位而难以成为类似于微信或支付宝一样的复合型应用平台，这同样削弱了作为激励性工具的可能性。
（三）完善激励与强制相容的数字人民币法偿制度
针对激励性规制与以货币法偿性为代表的强制性规制失衡的困境，应完善激励与约束相容的数字人民币法偿制度，以实现货币发行权与货币财产权的利益平衡。
首先，应进一步明确数字人民币和现金人民币对货币债务的法定清偿效力及清偿顺序。在《中国人民银行法》清晰确立人民币是我国的法偿货币、可用于支付我国境内的一切公私债务这一法偿性效力的前提下，为了充分发挥现金的“兜底保障”功能，应允许付款人在同时拥有数字人民币和现金可以支付债务时，收款人不得拒绝接受现金，进而确立现金的优先清偿地位。这一清偿顺位虽在一定程度上排除了数字人民币在特殊极端环境下的使用空间，但其有利于引导数字人民币在零售交易、公共领域等更加适合数字支付的场景进行流通。
其次，补充以接收条件为主、兼顾离线支付和智能合约等特殊功能的法偿性例外情形。在传统现金情境中，除了双方当事人协商排除使用之外，在符合法定情形时，收款人一方也可以单方拒绝收受，包括满足公共利益、不具备接受条件、依交易习惯不使用现金。例如，认定是否具备“接收现金条件”应结合具体商业形态而定。某一商业形态如果基本无现金收付的可能（例如货到付款之外的电子商务），或收付现金将极大增加经营者的安保成本（例如，封闭场所内消费），其拒收现金便具有合理性。对于数字人民币而言，基于其更强的可追踪性和财务管理的便利性，“满足公共利益”“依交易习惯不使用现金”等原适用于现金的例外情形不应适用于数字人民币；同时基于其对特定物理载体的依赖性，“不具备接受条件”这一例外的适用范围应当扩大，特别是收款人在付款人提出清偿债务时，手机APP、芯片卡等收款设备无法正常使用的情况下。相似的逻辑也体现在欧盟于2023年发布的数字欧元立法提案，该立法草案规定，如果收款人出于善意、合法、临时性且自身无法控制的原因而拒绝接受数字欧元，同时符合比例原则，那么数字欧元的法偿性便可以不适用。此外，由于离线支付与智能合约均对支付载体、支付时间、支付金额等具体支付条件进行了限制，此种限制事实上也是一种是否接受货币的条件，数字人民币的法定清偿效力应事先满足相应支付条件；如果付款人提出不符合支付条件的数字人民币支付，收款人便可以拒绝。例如，如果付款人提出用芯片卡进行离线支付，而收款人可用的离线收款金额小于付款金额，那么收款人便可拒绝付款人提出的债务清偿请求。需要注意的是，为了防止收款人滥用法偿性例外、恶意不使用数字人民币，例外情形应先由法律或行政法规予以确认，并在引发纠纷时由我国央行的分支机构联合有关行业主管部门进行具体认定。
最后，将滥用激励性工具的情形纳入“强法偿性”的范畴，排除当事人自愿使用支付手段的可能。货币法偿性不排除收付款人双方协商一致使用银行转账、第三方支付等私人数字支付手段，更不禁止用户仅因获得各场景红包消费补贴而定向使用人民币、无经济激励时便不使用数字人民币的情形。但是，如果收付款人利用数字人民币的激励性工具进行洗钱等违法犯罪，行政或司法机关可以将强制使用数字人民币作为附带的一种惩戒手段即“负向激励”。例如，上海一法院对利用数字人民币“跑分”的刑事案件作出判决，在该案中，被告人利用数字人民币钱包开立的便捷性，通过数十个不同手机号码注册的数字钱包在ATM上实施数字人民币兑换为现金的操作，用于“洗白”非法资金。针对此案，法院便可依法强制要求被告人在日常支付交易中强制使用数字人民币，以便于司法执行部门进行资金监控。须注意的是，由于“强法偿性”事实上进一步限缩了当事人自主选择支付手段的空间，符合滥用激励性工具的情形不宜纳入与货币本身无关的公共利益情形，例如非货币债务的违约以及与货币支付无关的民事侵权。
结语
在区块链等新型技术迅速发展、私人加密货币的市场挑战日益增强的背景下，为维护货币主权、更有效地保护私人财产与信息权益，我国有必要通过激励性法律规制方式推进数字人民币的广泛流通。首先，为进一步完善该激励性法律规制，应建立权责一致的多层次数字人民币运营管理机制，包括将运营机构视为履行“准公共职能”的货币发行中介，依据具体业务类型履行多层次的个人信息保护和财产权保护等义务，2.5层机构可通过允许替代性货币管理的方式激励地方性商业银行主动促进数字人民币的流通。其次，实施数字人民币消费补贴与负利率相结合的激励性工具，以防止商业银行“存款溢出”效应、避免金融脱媒，并防止数字人民币异化为一种“价值存储”。最后，完善激励与约束相容的数字人民币法偿制度，包括进一步明确数字人民币和现金人民币对货币债务的法定清偿效力及清偿顺序，补充以接收条件为主、兼顾离线支付和智能合约等特殊功能的情形，以及将滥用激励性工具的情形纳入“强法偿性”的范畴。随着数字人民币试点范围的扩大，以及微观层面财产权与个人信息保护制度、宏观层面发行制度的构建，如何通过法治手段保障数字人民币的有序、广泛流通，将是一个长期存在的“发展型法治”命题。
