【全文】
2024年11月全国人大常委会表决通过《关于批准〈国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案〉的决议》，标志着新一轮“化债”的开启。本轮“化债”的核心目标固然在于消减债务尤其是隐性债务存量，但是一体两面，前述目标达成的肯綮更在于有效控制隐性债务增量。申言之，“化债”的关键在于通过遏制地方政府隐性债务增量，跳出“边化边增”的怪圈。其抓手就在于推动地方政府融资平台公司转型（以下简称“融资平台公司”）。作为地方政府隐性债务的主要载体，融资平台公司面临化解存量债务和转型发展的双重困局。困局的有效纾解对于实现经济高质量发展、防范地方债务风险至关重要。对此，党的二十届三中全会已明确将“加快地方融资平台改革转型”列为进一步全面深化改革的关键举措。
融资平台公司实质是在央地分权以及地方政府竞争的背景下，地方政府为弥补市场配置资源的局限，以市场化的手段突破法律约束而主动实施的一项变通性投融资体制。作为特殊国有企业，融资平台公司在本质上是地方政府在体制外融资的主要载体和表现形式，某种意义上，其亦是地方政府实现经济逆周期调节的重要市场工具，在一定程度上蕴含了“准政府”属性，拥有“类垄断”特权。地方政府对于融资平台公司的强力控制以及在投融资领域的长期关联背书，不仅损害了地方财政的可持续性，增加了公共融资的不确定性，加剧了财政金融双重风险传导扩散；亦强化了中小企业所面临的融资约束，冲击了金融资源配置的秩序和效率。
以2010年国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》为起点，中央政府对于融资平台公司的政策态度有矛盾反复，但渐趋坚决，历经了从支持倡导到日趋谨慎、严苛规制的反转迭嬗。2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，明确提出“剥离融资平台政府融资职能”，2016年《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》更是要求“加快地方政府融资平台公司市场化转型”。当下，融资平台公司市场化转型已经近十年，然而检视实践，地方政府对于融资平台公司的融资依赖并未减少。及至近年来受到楼市下行、土地出让收入减少等因素影响，地方财政收支紧平衡、基建投资资金不足时，一些地方城投公司更是大举出手拿地，通过“自卖自买”国有资产、虚构土地交易等方式虚增地方财政收入。与此同时，地方城投债务率持续提升，有息债务余额总体上呈现持续增长趋势，甚至陆续爆出非标违约事件，引致地方债务风险、区域性系统性金融风险与社会风险交织叠加。
当下，对于融资平台公司的研究，主要着眼于防范地方政府隐性债务风险以及财政可持续性、金融风险与财政风险关联等，对于融资平台公司的投融资工具属性以及债务规模、债务偿付、债务风险及化解等关注较多，主要着眼于推动融资平台公司分类转型及其效果。但是对于融资平台公司作为地方国有企业的属性尤其是公共特质，以及其深化改革转型发展的制度需求等，理论界的关注及回应不足，尤其缺乏立足法治视角对于其市场化转型逻辑及进路的系统性研判。新发展阶段如何平衡财政健康、金融稳定与经济增长等多重目标需求，在有效化解存量债务风险的前提下，通过周延的制度供给，剥离融资平台公司的政府融资功能，消弭其因由政府资产延伸和风险联保所创造的金融势能，推动其顺利向地方国有企业的角色复归？脱离政府信用背书以及“城投信仰”后，融资平台公司将走向何处？作为特殊领域的地方国有企业，转型后其社会公共目标又将如何坚守？因此，本文从功能主义视角出发，关注融资平台公司的社会功能属性，研判梳理其转型过程中面临的现实问题以及引发问题的制度根源。进而从规范功能实现需求出发，廓清其转型的法治逻辑及制度进路。囿于篇幅，本文将主要聚焦融资平台公司市场化转型，对于债务风险的化解及偿付将另作讨论。
一、转型中的“市场化”之困
观察中央政府《关于深化投融资体制改革的意见》《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》等一系列规范性文件，其所彰显出的中央规范地方债务融资，推动融资平台公司市场化转型的决心不可谓不大。但是，实践中融资平台公司市场化转型之路却异常艰难，其面临着主体角色异化、治理结构畸形等诸多现实问题。检视实践，欠发达地区以及区县级融资平台公司的转型尤其困难。从2022年和2023年财政部公布的地方政府隐性债务问责典型案例来看，2022年底在经济发展结构性矛盾与周期性问题交织的背景下，多地政府甚至直接书面声明将保证债券的刚性兑付。这折射出在融资平台公司市场化转型过程中，脱离财政金融领域与地方政府的特殊纠葛牵绊，回归地方国企改革治理场域道阻且长。
政府和社会资本合作进程的推进，以及政府产业投资基金等政府投融资机制不断发展，一定程度上为融资平台公司更换“马甲”，掩藏其政府融资功能以及“准政府”角色，“抗拒”市场化转型提供了新路径。融资平台公司通过参与政府和社会资本合作项目、政府引导基金及专项建设基金等，规避中央对于其政府融资功能的限制。不仅继续保留了政府信用和市场特权，而且通过虚假的市场化转型“面纱”掩护及重新整合包装，使得地方政府隐性债务融资更加隐蔽。
（一）“PPP”面纱之下：政府信用的保留
过往，一些融资平台公司广泛参与PPP项目，借PPP之名行政府融资职能之实，希冀凭借政府背书继续攫取“类垄断”性质的市场特权。部分地方政府着眼于化解自身债务压力、满足公共投融资需求等现实考量，也乐见其成。质言之，在“市场化转型”的压力下，融资平台公司与地方政府的关系呈现出明分暗合之趋向，衍生构造出诸多“伪PPP”，严重偏离项目初衷。这主要表现为以下几种形式：（1）一些融资平台公司通过在异地中标PPP项目，或者选择与其他中标PPP的社会资本在下游进行合作等多种途径，规避财政部“不得作为社会资本方”的禁止性规定。（2）部分融资平台公司甚至在项目操作中扮演多重角色，有时代表政府部门，有时作为社会资本方，有时还兼任政府的担保方，导致PPP各方权责难以分明，滞碍了PPP项目的有效实施和公私协同合作目的之达成。（3）一些地方政府固然按照PPP模式开展社会资本引入，但往往借由签订“代持股协议”“暗股协议”等变通手段，实现由本级融资平台公司控股；或者着眼于未来承诺将既有对金融机构的债务演变为对合作伙伴的债务；或者依托本级融资平台融资提供财政支出担保、签订“保底条款”、承诺回购等，使得PPP演化为加长版“BT”（Build Transfer），甚至异化为新的融资平台。这使得地方政府债务进一步“表外化”和隐性化，不仅未能在实质上促进融资平台公司真正回归市场，反而愈发扭曲了金融市场的定价规则和风险溢价。
融资平台公司转型中拒绝剥离政府融资功能所衍生的PPP异化，不仅加大了政府项目运行成本，亦削减了PPP模式降杠杆的政策效果，同时扩大了债务风险。正是基于此，2018年财政部出台《关于进一步加强政府和社会资本合作示范项目规范管理的通知》，明确提出地方政府融资平台公司或国有企业不得作为政府方代表签署PPP项目合同，地方政府融资平台公司亦不得作为社会资本方参与合作。2019年财政部办公厅出台《关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》，进一步强调“坚决遏制假借PPP名义增加地方政府隐性债务风险”。国家发展改革委《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》也重申“PPP项目的融资方式和资金来源应防范化解地方政府隐性债务风险的相关规定，不得通过约定回购投资本金、承诺保底收益等方式违法违规变相增加地方政府隐性债务”。2023年国家发展改革委、财政部出台《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，更是进一步明确“政府和社会资本合作项目应全部采取特许经营模式”“优先选择民营企业参与”。
（二）攀附政府投资引导基金：固守隐性融资功能
作为以政府财政资金出资为引导，利用财政性资金的杠杆放大作用，以基金的形式撬动社会资本投入区域经济发展关键领域的政策性基金，地方政府投资引导基金的发展，也为融资平台公司继续攀附地方政府提供了土壤。
对于融资平台公司可否参与政府投资引导基金，不仅《政府投资基金暂行管理办法》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》《财政部关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》等相关规定付之阙如。中国人民银行等多部门出台的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》对政府出资产业投资基金也暂时开了口子，规定“政府出资产业投资基金的相关规定另行制定”；而一些地方性法规，如《河南省促进创业投资发展办法》，则明确支持地方政府融资平台公司转型升级为创业投资企业，或者拓展创业投资业务。？
检视各地政府投资引导基金，作为产融结合和股权投资的新模式，其发起设立多数是由代表政府的融资平台公司与银行及其通道机构等共同实施。地方政府通过政府融资平台筹集资金一般用以设立政府投资母基金、引导基金等。其中，融资平台公司作为政府投资引导基金的主要合作对象和参与主体，其角色多变，既可以作为基金管理人、基金持有人，也可以作为被投资者。易言之，融资平台公司在这一过程中既是投资方又是实际的融资方，不仅参与认购基金的份额，同时也作为基金的投资对象。
在政策趋严的背景下，融资平台公司寄希望于参与政府投资引导基金纾解资产负债约束、撬动银行信贷和社会资本、拓宽投资领域，进而形成产融结合的优势，从而在“拒绝”市场化转型的同时，获得生存空间。一些地方政府亦通过各种形式予以支持，甚至为这些投资引导基金出具保底承诺，变相保障基金的本金和固定收益，借助融资平台变相举债的目的较为明显。依托投资基金形成杠杆，实施结构化融资安排，甚至多层叠加嵌套等，引致投资基金在实然层面又异化发展为新的债务融资平台。同时，这也进一步挤占了实体经济的金融资源。着眼于规范设立、防控风险的目标，2022年《江苏省政府投资基金管理办法》明确规定“不得以没有实际经营业务的地方融资平台出资设立基金”，为规范政府投资基金管理，引补市场有效投资不足提供了较好的范例。
（三）借助重组整合：“新瓶旧酒”
近年来，为降低融资平台公司违约风险，促进其市场化转型，各地积极推动融资平台公司重组整合。随着《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》等政策文件出台，各省开始着手限制融资平台数量。陕西、甘肃、湖南等地都专门出台文件，明确限制省、市、区县级城投平台数量，清理规范地方融资平台公司，对区域内平台公司的债务和融资进行整体统筹，以降低债务风险。一方面，采取“以市带县”模式，通过资产整合、股权结构调整等方式，对经营不善、 实力较弱的融资平台公司实行资产划转和整合重组。另一方面，通过“上层新设”“平级合并”等方式，鼓励具有市场竞争力和专业资质的融资平台公司剥离政府融资功能，并通过整合、重组等方式向实体化、市场化、产业化转型。
但是，没有同步实现对公司的政府融资功能及政府信用的剥离，没有同步实施公司治理结构和机制改进，显然不等于市场化转型的实现。检视目前一些融资平台公司的整合重组实践，主要是通过“装资产”“包装项目” 或“财务并表”等进行形式层面的重组整合：一是“合并同类项”。通过将公司的股权、土地、房产、公路等资产划入或划出，将业务领域大致相同的多个平台整合为一个平台或平台集团，但业务实质无根本变化。二是拼盘式重组，“整而不合”。这主要表现为通过形式上并表实现资产整合，过度关注资产规模而非资产质量，这不仅导致主业不清晰，业务无法良好融合，而且难以建立统一的管理机制。同时，资产注入不合规还可能增加新公司发展过程中的隐性风险。
一些融资平台公司在重组中披着盘活存量资产的外衣，甚至存在虚增资产、多方挂账等问题，不仅导致国有资产严重流失，在持续积累金融风险的同时，也进一步恶化了财政可持续发展能力。具体表现为：（1）一些地方政府以向融资平台公司注入优质资产为由，实施“金蝉脱壳”，将旧有融资平台公司名下有一定收益来源的经营性资产或公益性资产，转移到新成立的国有企业，使得其剩余债务面临更大的信用风险。（2）一些地方政府将旧融资平台公司产权不清、无市场价值的资产甚至公共基础设施，以虚高的价格，售卖给转型后的融资平台公司，以新平台的债务来化解旧平台的债务；而在目前的政策框架内，又很难将新成立的国有企业认定为融资平台公司。
为摆脱融资监管政策约束，突破融资限制，2023年融资平台公司加速“退平台”进程，多达725家平台公司在公告中声明退出地方政府融资平台，该数量为2022年的4倍。但公告退出政府融资平台，并不意味着其真正实现了市场化转型。如果地方政府对其的政策支持以及隐含的信用加持并未随着市场化转型而减弱，也就意味着“城投信仰”的底层逻辑依然存在。投资者依然会秉持强烈的“城投信仰”，坚信地方政府着眼于系统性风险防范以及政府信用维护的需求，至少会对标准化的城投债券保持刚性兑付。这显然不利于金融秩序的稳定、资本要素的配置，以及财政金融风险的隔离。
二、“市场化”困境的制度根源
相较于一般国有企业，融资平台公司与地方政府之间的关系呈现出如下特质：（1）作为政府预算外公共服务投融资通的渠道，融资平台公司承担了代理其股东——地方政府的融资职责，而地方政府则因为其融资提供信用担保进而扮演了债务担保人之角色。又基于前述这重角色，作为股东的地方政府事实上对融资平台公司承担无限责任；（2）融资平台公司的营运行为直接受政府管控，人事任免、投融资决策权由地方政府掌控。这使得融资平台公司与地方政府之间愈发呈现一种紧密且相互依赖的共生关系。要言之，融资平台公司包含了政府性与企业性的双重特质，也就天然蕴含政治信用和商业信用双重属性。
现实的悖论让人困惑：公共事业发展和城市基础设施建设本身是公法领域的问题，为何要持续通过“公司”这一私法主体实现其投融资？ 依组织学行为理论，重复再现的组织行为一定是建构在相应的、稳定的组织制度和激励机制之上的。检视融资平台公司转型困局，其“稳定的激励机制”正在于财政机会主义。财政机会主义演进生成的一般逻辑在于：政府及其政策制定者自身天然拥有独立的利益，再叠加外在制度设计的非对称性， 促使其往往倾向于隐藏甚至转嫁成本与风险以追求最大化利益。研究表明，在政府面临内外部的财政压力时，为隐藏政策成本，决策者有使用预算外手段过度累积或有财政风险的偏好，相应地会激发财政机会主义行为。其后果是通过融资平台公司拓展表外财力空间，导致或有债务的积累和财政风险的隐匿。
（一）地方竞争以及分权激励机制
“无生命的政治、无配合的制度决然无法长成。”我国地方财政机会主义具有内蕴的生成逻辑和发展路径，其根源正是行政集权与财政金融分权相契合范式下衍生的分权激励机制。
在既有考核和升迁体制下，地方政绩会被地方政府官员作为显性利益。公共选择理论认为，政府官员不是超脱现实的理想主义者，其在行为选择的过程中也要受激励机制支配，遵循自身利益最大化的原则。区域发展导向型模式以及地方“逐顶”竞争组织设计中稳定存在的激励机制，不仅缔造了“增长型”的地方政府，更诱发了地方官员突破已有预算约束、追求超越其财政能力的发展目标和短期政绩的行为。有学者运用委托代理模型对我国28个省份开展实证研究，结果显示，与地方官员的晋升呈高度正相关性的恰恰是经济绩效。盘点投资、消费与出口三大经济增长驱动力，在官员有限的任期内最易影响又最能即时显效的变量就是投资。正如霍姆斯特罗姆和米尔格罗姆所总结的，若一个人同时承担多项考核量化难易程度不同的工作，则他作为被考核人时，会投入更多的精力于便于考核的工作中。在推进非流动性要素实质性增长乏力的前提下，地方政府不约而同地选择围绕具有流动性的要素尤其是资金展开竞争，以增强各区域经济体的竞争优势。
一方面，在 “投资驱动”的发展进程中，基于工业化和城镇化愿景所进行的基础设施建设等资源密集型工程，导致在“瓦格纳法则”（政府活动扩张法则）的作用下，地方政府常态化地陷入资金资源匮乏的窘境，衍生出“竞争型财力缺口”。另一方面，受制于现行财税体制下事权财权不匹配的“不完全财政”制度安排，所衍生的财政纵向失衡下的“天然型财力缺口”尚未得到有效弥补。前述财力缺口的弥补，在预算内主要依靠转移支付。但在既有分级预算体制下，以项目建设为前提的专项转移支付在财政转移支付中占比依然较高，而专项转移支付制度的内嵌生成逻辑主要在于“锦上添花”而非“雪中送炭”——不仅支付结构不合理、分配不规范、用途受限制，并且地方顺利获取配套拨款类转移支付的先导性条件在于筹措到更大规模配套资金，这又进一步加重了地方财政负担。
在财政驱动地方发展和地方财政竞争的一般范式下，为纾解上述财政压力，地方政府必然具有在预算外和制度外寻求收入的冲动。面对既有财政体制以及财政分权下的财力约束，为拓展表外财力空间，地方政府依托融资平台突破了融资约束，实现间接金融分权，进而通过间接金融分权实现了对地方金融资源的重新配置。这实质上联通了财政和金融体制，使得地方金融被异化为地方第二财政。易言之，面对资金要素资源配置的失衡所导致的财政约束，地方政府借助融资平台公司攫取控制地方金融资源，在某种意义上是针对既有金融权力相对集中模式下主动寻求隐性金融分权的一种模型。
（二）“软预算约束”的实践逻辑
西方财政联邦主义理论认为，地方政府乃是融合经济理性与公共理性的矛盾统一体。其所呈现的是积极效应还是消极效应，主要取决于其行为是否受到有效约束。在缺乏有效约束机制的条件下，地方政府的经济理性将会被放大，进而更多地体现为消极效应。
观察当下我国财政生态环境，在名为财政分权实为财政授权的矛盾中形成的预算软约束，对于地方政府债务性融资而言显然是匮乏孱弱的。经济学家科尔奈在研判社会主义企业行为时提出“财政软预算约束”。他指出，国有企业的管理者被要求努力改善企业的盈利状况，然而对于企业的亏损甚至负债累累，他们却无需担心。若企业陷入困境，政府基于“父爱情结”不仅不会置若罔闻，反而会采取从预算中划拨紧急援助款或者由国有银行提供贷款等措施，对企业施以援手。在财政领域，软预算约束主要指通常由上级政府采用事后追加补助或者借债的方式，来填补下级政府支出超过预算所造成的缺口，而不是由下级政府自己负责。这势必间接“鼓励”下级政府超额支出以及支出预算无效率。
见微知著，软预算约束理论与我国财政金融层面所呈现的“财政分权与金融集中”的央地关系的实践逻辑也较为契合。由于《宪法》《政府组织法》等对于央地财政关系缺乏明确具体的规定，央地在事权、财权划分上过于原则，存在非制度化与非法制化缺陷。依我国现行行政体制内嵌逻辑，地方政府在财政上显然不具备独立性的特质。下级政府的债务压力和财力缺口必然向上传导为上级政府的或有负债——如果地方政府无力偿还，中央政府理应承担事实上的支付责任。尽管近年来中央已多次强调“中央政府不救助原则”，但在中央和地方政府之间尚无法建立稳定的基于合作博弈的财政结构模型。由中央政府隐形背书担保的风险控制模式，不仅软化了地方政府的债务约束，也极易诱发“道德风险”。
与经验试错的实践逻辑吻合，长期奉行的财政收付实现制亦为上述“软预算约束”的生成提供了现实可能。在收付实现制的会计核算基础上，或有债务被反映到政府的预算收支平衡表中的前置要件是其已经成为现实义务，并且债务形成了现金实际流出。易言之，在被反映于政府预算收支平衡表之前的时间节点，其不会得到有效监控。这实然是向后推动迁移当期的财政风险，会产生负激励效应。又由于信息不对称的普遍存在，中央政府既无法获知地方运转中真实的资金缺口，也难以准确辨识融资平台公司融资投向领域的外部性程度。地方政府必然倾向于选择将融资平台公司债务悉数归因于事权财权不匹配语境下对公共产品供给资金不足之弥补，进而呼唤中央政府“买单”；再叠加中央政府在地方偿债障碍发生时，基于“维稳”等硬约束的价值研判，散发“父爱”光辉的积极施援，必然削弱自上而下财政制度的刚性约束。
基于“软预算约束”的实然场域，依逆向归纳法和子博弈精炼纳什均衡理论，在与中央政府的非合作动态博弈中，地方政府的最优选择必然是扩张债务规模，这就使得地方政府举债的威胁成为可置信的承诺行动。前已述及，自2010年以来中央政府一直试图硬化财政预算约束，进而规范地方政府债务性融资行为。然而，在从抑制到扩张，再到抑制再行扩张的循环往复中，地方政府的债务规模扩张冲动呈现周期性复苏的态势。
三、“市场化”转型的法治路径
作为兼具政府融资职能和政府信用，同时又以社会公共目标为宗旨的特殊国有企业，融资平台公司的市场化转型不仅关涉我国财税金融体制全面深化改革、投融资体制整合建构，以及地方国有企业革新发展；而且关涉政府与市场、财政与金融、中央与地方关系的协整统合。在稳妥化解处理存量债务，确保不引发所在区域的财政金融风险的基础上，转型的关键在于有效处理地方政府与市场的关系，实现“有效市场”与“有为政府”的平衡。其中的肯綮在于，实现地方政府与融资平台公司的行为、权责相分离，尤其是在投融资领域。
当然，融资平台公司市场化转型和可持续发展离不开地方政府在资源、资金、政策等多维度的支持。市场化转型并不是要求作为地方国有企业的融资平台公司和地方政府完全切割，而是要厘清其与政府的权责关系。进言之，转型的核心逻辑在于：（1）地方政府放弃对融资平台公司的过度干预控制，扮演好出资人、公共秩序提供者以及监管者的角色。要剥离融资平台公司的政府融资职能，规范地方政府借助融资平台公司所实施的间接金融分权；确保融资平台公司资产和风险的对称性；将融资平台公司债务与地方政府债务有效隔离，地方政府作为股东仅在其出资范围内承担有限责任。（2）融资平台公司要回归地方国有企业的市场主体身份。剔除其对地方政府的攀附性，弱化两者的政治关联，阻断政府信用及隐性财政金融支持。易言之，需抑制地方政府对融资平台公司的资产延伸和风险联保，消除融资平台公司不合理的金融势能。（3）要有效保障融资平台公司公共产品供给职责之履行，使其作为公共企业真正独立服务于地方开发建设和公共产品供给，接受政府规范监督又不依赖于地方政府财政兜底。
（一）功能脱“虚”向“实”：剥离政府融资职能
《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》等均明确提出，要“清理规范地方融资平台，剥离其政府融资职能”。融资平台公司市场化转型的要旨在于，剥离其政府融资职能，实现从主要为政府举债融资向提供高质量公共产品和服务的现代化地方国有企业的角色转变。肯綮在于，构建政府与企业的新型契约关系，使其服务于地方政府发展规划和目标，成长为以专业化方式运营，承担地方公共服务、国资投资运营、产业培育等相关职能的新型国有企业。
值得注意的是，融资平台公司转型中所剥离的只是其作为融资工具的属性，而不是剥离其自身的融资功能。这就要求：（1）地方政府的投融资活动，要在《预算法》《政府投资条例》以及地方债务管理相关规范性文件等框架下，以自己的名义进行。要系统构建地方政府债务制度，建立健全地方政府信用评级制度和考核问责机制等。（2）融资平台公司要根据现代企业制度要求，明晰产权健全清晰的公司治理框架。同时，减少政府干预管制，依法确立其独立法人资格和承担经营风险的市场主体地位，促就其真正回归市场，成为自负盈亏、自担责任的市场法人主体。（3）融资平台公司要严格遵循市场化原则，依法开展投融资活动，同时强化企业债务管控，建立与市场化转型相适应的绩效考核制度及评价体系。
由于不同区域、不同层级的融资平台公司，在资源动员、治理能力、市场禀赋等方面差异较大，市场化转型过程中面临的困境亦区别明显。故而，不应仅是一体化要求，实施简单的清理、整合、重组，而是要有所区别，分类设定转型目标和策略，并逐步实施推进。近年来，山东、安徽、湖南、陕西、甘肃、重庆等地方政府相继发布融资平台公司转型相关文件，均强调分类推进市场化转型。
首先，对于债务偿还主要依靠财政性资金，自身并没有实质性经营业务，单纯承担公益性项目融资任务的“空壳类”融资平台公司，要按照法定程序予以清理撤销，使其由融资主体转型纯化为政府公益性项目实施主体，并将其运营费用纳入地方政府财政预算范畴。对于其债务处理，则应遵循举债者负责的原则，由对应层级的政府财政承担。《政府投资条例》已然明确界定了政府投资范围，即政府投资资金应当投向“市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主”。同时强调“国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”。进言之，前述公共领域投资属于政府投资事权范畴。融资平台公司为此类项目融资，不仅在法理层面缺乏依据，而且背离经济规律。
其次，对于兼具政府融资和公益性项目建设运营职能，但主要依靠自身收益偿还债务且具有稳定经营性收入的“实体类”融资平台公司，首要的是剥离其政府融资功能，实现内涵式转型。
（1）供水、供气、污水处理、垃圾处理等市政公共领域，以及一部分教育、医疗、文化、体育等社会事业领域的公共服务业务，可以提供相对稳定的现金流，能够成为融资平台公司重要的收入来源。《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》已明确：“鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。”前述融资平台公司可以依托其早期开展的城市建设所形成的交通设施、旅游文化资源、产业园区等，通过引入权益型不动产投资信托基金（REITs）、探索实施存量资产证券化（ABS）等方式，将相关资产进行市场化拓展运营，使其由基础设施“开发建设者”转变为“运营服务商”。（2）促进融资平台公司市场化转型发展与新型城镇化建设相互助力促进。融资平台公司要根据地方发展对于交通、环保、市政等基础设施以及水利、保障性租赁住房等领域的投资需求，重点投资有一定经营收入，但对社会资本吸引力不足的地方建设项目。国家发展和改革委发布的《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》明确提出，“支持转型中的融资平台公司以及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目”。（3）地方政府对其实施“按绩效补助/付费/补贴”，按照其参与公益项目的类别和程度，给予一定财政补贴和支持。但需要贯彻竞争中性原则，明确政府给予投资补助或运营补贴资金的方式及条件、程序等，确保合法合规。（4）要明确界定其作为地方国有企业的投资边界及范围，原则上其投资边界不得超出公共领域，更不得侵蚀削减社会资本尤其是民间资本的投资机会。
最后，对于自身市场竞争能力较强且治理较为规范，主营业务面向市场的融资平台公司，需要推动逐步降低其政府性收入比重，支持其实现外延式转型。要以实现国有资本保值增值为目标，逐步推动其转型为产业类国有企业以及“国有资本投资运营”公司。要衔接地方发展战略和国有经济布局，尤其关注重点产业和战略性新兴产业投资，以资本为授权纽带，创新国有资本市场化运作方式。结合混合所有制改革，积极引入市场竞争性主体，推进产权多元并实现资产结构优化。既以控股形式引领国有资本投向重点行业、关键领域和优势企业，又通过股权运作、基金投资、培育孵化等方式做好财务性持股，提高国有资本运行效率和资本回报率。
当然，在推动融资平台公司转型过程中也必须考虑其经营业务在一定地域范围内对经济活动所产生的影响。同时，还要考量在该地域范围内，不得对与该公司经营同种业务的中小企业的活动施加不当限制，或者对前述中小企业的利益进行不当侵害。进言之，要防止产生新的“挤出效应”，进而造成市场效率损失，甚至衍生新的公共寻租或者市场寻租行为。
（二）信用由“合”转“分”：去政府信用
毋庸置疑，隐性金融分权体系引致金融资源结构“本地化”的倾向日趋明显，这使得地方政府通过掌控地方金融机构进而支配地方金融资源的能力不断提升。（1）某种意义而言，来自地方政府的资产延伸和风险联保，即政府信用“企业化”，使得融资平台公司实质上获得了一定的“金融特权”。也即相对于一般市场主体，其在金融市场上拥有了金融“势能”优势，尤其是信用优势。这使得融资平台公司更容易在资本市场以较低的成本获得融资，甚至对民间资本产生融资挤出效应。（2）在融资平台公司面临偿付困难时，地方政府往往会施以援手，通过调动整合金融资源助力其化解危机，从而进一步强化了“城投信仰”和隐性担保预期。
着眼于优化营商环境，维护投融资领域的公平竞争秩序，融资平台公司转型的要义就是要去政府信用。也即有效隔离政府信用与企业信用，促使其转型成为财务自主可持续且独立于政府信用的市场主体，从而在制度层面实现融资平台公司自身的经营风险与政府、社会风险的有效隔离，推动其回归基于商业信用的具象化交易逻辑。
值得注意的是，融资平台公司转型的目标是“去政府信用”而不是“去信用”，转型中其作为市场主体的金融功能将获得保留和延续。转型后的融资平台公司要注重提升企业信用，着眼于市场运营需求，采用市场化的方式在金融市场进行债务融资活动。要脱离“城投信仰”，构建市场化的债券信用评级体系，严格按照商业化原则予以评级、授信，同时要适当控制债务规模和增速。
进言之，转型后的融资平台公司作为独立的市场主体，要严格按照《民法典》《公司法》《企业债券管理条例》等实施市场经营行为及融资行为，并独立承担市场风险及责任。这就要求着眼于地方政府投融资体制改革，进一步理顺“地方政府—融资平台公司—金融机构”的关系。一方面，要摆脱不必要的公权力干预，减少融资平台公司对政府的依赖，消除不合理的金融“势能”优势。严格隔离政府信用与企业信用，有效抑制风险联保，阻断地方政府对于融资平台公司债务的隐性担保。另一方面，要强化金融市场约束，有效规范融资平台公司企业信用建设，引导其依托自身信用进行市场化举债。
（三）属性的公共意涵不变：恪守公共目的及约束
迥异于一般市场主体，融资平台公司市场化转型还必须坚持对公共属性的彰显，保障其公共供给职能的有效发挥。进言之，在摆脱不必要的公权力控制，增强市场性、自治性的同时，融资平台公司绝不能偏离对公共属性和公共价值的追寻。前已述及，融资平台公司所处领域一般是基础设施、公用事业等非竞争性行业，承担一定的地方公共产品供给职责。其在本质上属于公共企业，具有双重特征：一是所有权的公共性、目的的公共性和规制的公共性；二是追求经济效益效率的市场性、自治性。其中，公共性是政策目标，而市场性则是实现该目标的手段。进言之，在公共性与市场性之间，公共企业必须努力实现有效融贯。
公共企业产生的根本动因在于，利用相对灵活的企业机制，能动承担本应由地方政府承担的公共职能。这实然属于政府功能的延展，涵盖了一定的公法人属性。在融资平台公司市场化转型过程中，固然要考量经济效益与效率，更要眷注于其公益属性和服务公众需求、维护社会公共利益之宗旨。避免单纯以经济利益最大化为目标，使其沦为以营利为目的一般商事工具。当然，强调公共属性和公共责任的承担，并不排斥其在转型后要努力实现企业财务平衡。前已述及，对于具有积极外部效应但又不能通过营业收入实现财务平衡的融资平台公司，需要通过适度的财政补贴等方式予以襄助。
于公共产品和服务的供给而言，政府和市场之分野并非泾渭分明、一成不变，即使是政府负有供给责任，也并不是意指政府须事必躬亲。对于易于实现排他又具有外部性的“俱乐部”类准公共产品的提供，如供水、供暖、供气、公共交通、污水和垃圾处理、医疗和养老服务设施等宜采取市场化运作机制，政府可借由政府采购、特许经营、政府参股、财政补贴等手段参与其中。地方政府融资平台公司所经营的具有稳定经营性收入且主要依靠自身收益偿还债务的项目，大多属于前述准公共产品的范畴。
毋庸讳言，作为一种普适性的公共基础设施项目实施模式，即使是在地方政府债券制度相对发达的市场经济国家，亦广泛存在着类似融资平台公司的公共企业，如美国的田纳西河流域管理局、圣劳伦斯海路发展公司、德国柏林自来水公司等。它们在债务隔离的前提下，代替政府开展项目的组织实施，其主营业务一般是公共基础设施，多以基础设施的使用者付费及发行债券作为资金来源。
为保障融资平台公司转型后对公共产品供给职责之履行，避免借转型之名行“公法责任遁入私法”之实，进而脱离公共属性和公共目的。必须着眼于民主机制对其施以公共调控和约束。正如经济合作与发展组织（OECD）所强调的，“迥异于一般企业，国家为公共企业所特别制定的公共政策目标和社会责任标准乃是一种近乎强制的、法定的约束”。以美国公共企业田纳西河流域管理局为例，1933年通过的《田纳西河流域管理法》对其没有盈利性要求，但是该法强调其主要目的在于为市民提供电力，故而其应“将电力优先销售给州、县、市和非营利、非商业性市民或农民合作组织”。
我国目前对于公共企业尚没有专门的立法规制。为防止转型后的融资平台公司决策偏离“公共利益”之目标，保证其公共性目的实现和公共性职能发挥，着眼于公司治理，对于其转型后的股权设置及董事会结构需要进行特别考量。在地方政府融资平台市场化转型过程中，为实现“政企分开”，“一刀切”地禁绝政府部门工作人员兼任融资平台公司职务的做法有待商榷。在域外公共企业治理中，为确保公共企业在具体经营中有效贯彻公共目的，除设置一般公司董事外，往往通过设置专门的公共董事的方式，从内部来影响企业决策。公共董事来自政府委派，由政府部门公职人员兼任。以美国为例，其公共企业联邦融资银行的董事会5名成员全部由财政部官员兼任，董事长则由财政部长担任。负责管理圣劳伦斯河出海的海路运输安全与有效运转的圣劳伦斯海路发展公司的管理权力，则属于由总统任命并直接向运输部长报告工作的行政官。这种由政府公职人员兼任公共董事的制度设计，有利于高效贯彻政府公共政策意图，确保公司经营过程中对公共属性的遵从和坚守。
融资平台公司市场化转型的精髓在于阻断政府信用，阻却与政府的财政关联，但绝不是摒弃公共部门的参与和监督。（1）为保障企业对公共性的坚守，建议可以设置一定比例的公共董事，由政府委派公职人员兼任。当然为确保公共董事独立性，避免其被所任职的公共企业“俘获”，应明确规定公共董事不得从任职企业取酬，同时强化对其绩效考核和责任追究制度。（2）着眼于公共企业的公共属性，相较于一般商事企业，其财务自由和信息管理往往受到约束。故而，融资平台公司转型后，不仅要强化其信息披露义务、提升治理透明度，更要强化公共监督。要按照《经合组织国有企业公司治理指引》等要求，统筹平衡“公共规制”和“商事自治”，从财务会计、人事任免、信息披露及社会责任等方面加强监督。在妥善平衡商业秘密及国家秘密保护的前提下，企业不仅要向地方人大报告其运营状况，接受人大代表质询监督，还要建立信息公开制度，定期将资产负债情况、对外担保情况、经营业绩等信息向社会公众公开，保障公众知情权和监督权。（3）由于融资平台公司所提供的公共产品和服务一般关涉社会公众的基本权利，但又大多处于非竞争领域，公众一般没有缔约选择权。为保障民众持续性获得公平有效的普遍性的服务，要强化对其转型后经营行为的公共监督约束和制衡，防范可能衍生的价格压榨、拒绝交易等负外部性。具而言之，在市场准入、退出和运营层面要施以更为严苛的管制，尤其要着眼于交易规则和交易价格等层面，框定并强化义务性准则，防范其滥用企业经营自主权，妨害公共产品和服务供给的“普遍性”和“不间断性”。
