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城市交通事关亿万人民的基本需求,是重大的民生问题,对建设宜居宜业城市,提高人民群众生活质量具有重要作用。《“十四五”规划纲要》在加快建设交通强国中提出建设现代化综合交通运输体系,推进各种运输方式一体化融合发展,提高网络效应和运营效率。城市交通是城市区划内的社会公共服务,立足城市发展全局,着眼于整个城市群空间布局和结构,以及建设现代化都市圈要求,把解决交通拥堵问题放在建设宜居城市的重要位置,形成绿色出行为主导的交通结构,更好服务于城市经济社会发展和人民群众出行需求。结合城镇化、城市现代化发展的背景,认真梳理《“十四五”规划纲要》交通工作的要点,理解社会经济发展新时期城市交通的法律需求,掌握城市交通法律制度体系发展的新趋势,有利于深入理解城市交通法律制度的发展规律,完善城市交通法律制度理论体系。
《“十四五”规划纲要》在第十一章中专节提出加快建设交通强国战略,强调推进城市群、都市圈交通一体化发展,并在之后章节提出打造城市智能交通、绿色交通等相关主题:
在“第十一章 建设现代化基础设施体系”中提出积极稳妥发展车联网,加快交通传统基础设施数字化改造,加强泛在感知、终端联网、智能调度体系建设;并专节提出加快建设交通强国,建设现代化综合交通运输体系,促进各种运输方式一体化融合发展,推进城市群都市圈交通一体化,有序推进城市轨道交通发展,构建多层级、一体化综合交通枢纽体系。
在“第十五章 打造数字经济新优势”中提出构建基于5G的应用场景和产业生态,在智能交通、智慧物流等重点领域开展试点示范。
在“第十六章 加快数字社会建设步伐”中提出分级分类推进新型智慧城市建设,推动交通出行等各类场景数字化,打造智慧共享、和睦共治的新型数字生活。
在“第十七章 提高数字政府建设水平”中提出加强公共数据开放共享,优先推动交通等高价值数据集向社会开放。
在“第二十八章 完善城镇化空间布局”中提到建设现代化都市圈,推动市内市外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”;完善大中城市宜居宜业功能。
在“第二十九章 全面提升城市品质”中提出推进新型城市建设,提升城市智慧化水平,优先发展城市公共交通,建设自行车道、步行道等慢行网络。
在“第三十八章 持续改善环境质量”中提出深入推进交通领域低碳转型。
在“第三十九章 加快发展方式绿色转型”中提出全面提高资源利用效率,坚持节能优先方针,深化交通领域节能。
在“第五十四章 全面提高公共安全保障能力”中提出深入推进交通等重点领域安全整治,实行重大隐患治理逐级挂牌督办和整改效果评价;亦提出科学调整应急物资储备品类、规模和结构,提高快速调配和紧急运输能力。
二、加快建设交通强国战略对城市交通发展理念提出新要求
关于城市交通,在《“十四五”规划纲要》中,部分内容是对2019年中共中央和国务院印发《交通强国建设纲要》的再次重申和具体细化,另有部分内容是对近五年工作的具体要求。整体来看,对我国城市交通法律制度的基本理念提出了新要求:
1. 明晰城市交通发展的前进方向——智能交通、数字交通
《“十四五”规划纲要》中多处提及“智能交通”“数字交通”的建设理念,城市交通的发展与科学技术的进步密切相关,5G技术、物联网、泛在感知等技术的日益革新,使现代城市交通智慧运输网络的构想成为可能。智能交通是智慧城市建设的重要内容,其根本目标是为城市创造一个智能、便捷、通畅的交通出行环境。
2. 考虑城市交通运行突发事件的预防应对——韧性交通
突如其来的新冠疫情,是对我国城市交通治理的一次大考。韧性交通理念的提出,核心是提高公共安全保障能力,形成在面对风险时能够展现较强的快速应对能力、适应能力和恢复能力的城市交通体系。为实现城市的正常运行,保障城市运行安全、高效、可持续的基本秩序,避免公共事件发生对城市的影响,城市交通法律制度应促进城市的韧性建设,以“防患未然”为原则,不仅要对已经出现的城市问题或者潜在风险做到“既病防变”,又要为应对不确定性预留“冗余空间”,即“未病先防”。
3. 明确城市交通发展的重点领域——绿色、节能交通
当前城市交通发展的外部环境正在发生变化,资源和生态约束凸显。城市交通的发展要立足城市发展全局,着眼整个城市群空间布局和结构,满足建设现代化都市圈的要求,通过构建绿色出行为主导的交通出行格局,优化城市交通网络,衔接好航空、铁路、公路等对外交通体系,从而更好地服务于城市经济社会发展和人民群众出行。坚持人与自然和谐共生,大力发展绿色交通,在能耗排放上做“减法”、在经济发展上做“加法”。
4. 考虑城市交通发展的整体布局——城市群、都市圈一体化交通
城市与城市并非孤立而存,城际之间的“交流”“互动”,亦是城市交通发展的重要板块。在城际间打造“一小时经济圈”,推动市内外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”,提供优质、快捷的交通运输服务,推动交通运输方式一体化融合发展,建立多层次、一体化的综合交通运输网络,对优化城市功能布局、促进大中小城市和小城镇协调发展、扩大有效投资等具有一举多得之效,有利于发挥中心城市辐射带动作用,有利于扩大公共交通服务供给、有效缓解城市交通拥堵、推进新型城镇化发展,有利于实现城市宜居宜业的目标。
理解城市交通满足城市居民出行需求的本质,理解当前形势下城市交通发展的法律需求,需要进行前瞻性的思考判断,并以此形成一定的制度模式,随着时代的发展注入实践性的元素,使城市交通法律体系更加适应于城市建设和发展的当下与未来。
1. 适应智能交通、数字交通的发展,完善交通新业态规制制度
大力发展智能交通、数字交通的背景下,大数据、互联网、人工智能、区块链、超级计算等新技术与交通行业正在深度融合。对交通新业态和城市交通法律法规预期研究的前提是深刻理解技术变革影响着人类的工作方式和空间选择,是塑造城市形态和交通布局的重要隐形力量。新业态可能具有“技术先进性”和“应用负外部性”双重特征,现行的政府管理架构、职能分工、管理机制、标准规范都将面临严峻挑战,城市交通系统的复杂性以及各类矛盾的严峻性将全面升级。完善交通新业态规制制度,应对“互联网+”城市交通中出现的核心问题,如交通责任主体、服务公平和社会公正、个人隐私与信息保护、法律公平伦理等给予回应。
交通运输在现代城市呈现出多基点、多方向立体辐射状态,城市交通出现突发事件时,需要政府和社会共同行动,制定重大突发公共事件的应急预案,并利用技术模拟各突发事件发生的情境及采取何种方案最为有效,最终定型上升为相关制度。城市交通法律制度应从整个城市公共应急管理体系的角度,对现有以部门工作为立法基点的法规进行整理复盘,并作相应的修改,提高应对突发事件的交通韧性。
城市交通法律制度应坚持社会主义生态文明观,坚持人与自然和谐共生,加快构建绿色节能发展标准、交通科技创新和交通环保监督管理等制度体系,实现绿色交通由被动适应向先行引领、由试点带动向全面推进、由政府推动向全民共治的转变,推动形成绿色、节能发展方式和生活方式。坚持体制机制创新、管理创新、技术创新和方式创新,着眼于建设现代化经济体系的战略目标,着力深化交通运输供给侧结构性改革,转变交通发展方式,优化交通运输结构,推广绿色出行方式,推动形成城市交通绿色发展、节能发展长效机制。坚持政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与,通过法律、经济、技术和必要的行政手段,着力构建约束和激励并举的绿色交通制度体系,努力建设政府企业公众共治的绿色交通行动体系。
4.建设交通一体化体系,保障综合运输体系运行效益发挥
城市交通法律制度应保障综合运输体系效益的充分发挥,实现交通经济效益和社会效益的最大化。城市交通法律制度应促进综合运输体系的形成,突出统筹协调,注重各种运输方式融合发展和城乡区域交通运输协调发展。国家综合立体交通网是一项系统工程,必须充分发挥好各种运输方式的比较优势和组合效率,坚持系统观念,优化网络布局,调整运输结构,加强交通运输资源整合和集约利用,提升设施网络化和运输服务一体化水平,提升综合交通运输整体效率。
在“十四五”规划的开局之年,落实交通强国战略的各项工作必须在法治轨道进行。城市交通法律制度的制度设计应立足城市发展全局,推动城市群、都市圈交通一体化建设,与时俱进,以构建智能交通、数字交通、绿色交通、节能交通为目标,提高城市交通韧性,促进城市宜居宜业目标的实现。
