【中文关键字】腐败犯罪；成就；问题；建议

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引 言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的新一代中央领导集体，审时度势，以强烈的责任感和忧患意识，以顽强的毅力和决心铁腕惩腐，掀开了中国历史上罕见的反腐风暴，惩腐治贪取得重大进展和突破，凝聚了党心和民心，重塑了党的形象，党风、民风焕然一新，反腐败斗争压倒性态势业已经形成并得到了巩固发展。通过五年强力反腐，“99.3%的普通干部、99.6%的专业人员、95.1%的企业管理人员认为‘腐败总体上得到有效遏制’或‘腐败在一定范围内或一定程度上得到遏制’，比2012年分别提高11.3、29.4、34.1个百分点”。“96.7%的领导干部、96.5%的普通干部、93.4%的专业人员、90.9%的企业管理人员、89.2%的城乡居民对党风廉政建设和反腐败斗争‘有信心’和‘比较有信心’。”^［1］认真研究总结党的十八大以来我国反腐败犯罪的成就及其问题，寻找更好更有力的治腐之本之策，对于当前及今后我国腐败犯罪治理的具有重大的理论和实践价值。

一、十八以来我国腐败犯罪惩治取得的成就

（一）一大批腐败犯罪分子，特别是省部级高官的查处创历史新高

“党的十八大以来，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中，十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接受信访举报1218.6万件（次），处置问题线索267.4万件，立案154.5万件，处分153.7万人，其中厅局级干部8900余人，县处级干部6.3万人。”^［2］ 2018年“中央纪委国家监委立案审查调查中管干部68人，涉嫌犯罪移送司法机关15人；全国纪检监察机关共对52.6万名党员作出党纪处分，对13.5万名公职人员作出政务处分。”^［3］

根据公开的资料统计，1988年之前，被检察机关查办和法院判刑的省部级以上贪腐高官只有两人。^［4］从1987年到2012年这25年间我国查处贪腐高官共计145名，平均每年落马只有5.8个。^［5］而2013年至2017年，全国检察机关“立案侦查职务犯罪254419人，较前五年上升16.4%，为国家挽回经济损失553亿余元。其中，涉嫌职务犯罪的县处级国家工作人员15234人、厅局级2405人。……检察机关对周永康、郭伯雄、徐才厚、孙政才、令计划、苏荣等122名原省部级以上干部立案侦查，对周永康、薄熙来、郭伯雄、孙政才、令计划、苏荣等107名原省部级以上干部提起公诉。”^［6］被查处的腐败犯罪数量，特别是腐败高官数量大大高于2012年之前的任何一个五年（见表1）。与此同时各级人民法院“审结贪污贿赂等案件19.5万件26.3万人，其中，被告人原为省部级以上干部101人，厅局级干部810人”。^［7］

表1 1988年至2017年检察机关立案查办的省部级以上高官案件数

（二）国家监察委员会：一个统一、高效、权威的反腐败机构已组建完成

在监察体制改革之前，反腐败力量分散在党的纪检机关、行政监察机关、检察院反贪机构及公安机关经侦机构等多个部门，多头管理、政出多门造成各机构之间职能重叠、机构臃肿、人浮于事、效率低下。2016年我国启动反腐败体制改革。2016年11月7日，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，确定了监察体制改革思路。党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施。”“国家监察委员会是中国特色的反腐败工作机构，把原来的行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来，切实解决过去反腐败力量分散、职能交叉重叠的问题，把反腐败资源集中起来，增强反腐败合力、效力。” ［8］

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议正式通过的《中华人民共和国宪法修正案》，确立了监察委员会作为国家机构的法律地位。2018年3月20日，通过的《中华人民共和国监察法》共计69条，包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则等七个方面的内容，明确监察委履行的监督、调查、处置3项监察职责，可以采取的谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施。。一年多来，“党统一领导下的国家反腐败机构全部组建完成，全国31个省级、340个市级、2849个县级监察委员会共划转编制6.1万个，实际转隶干部4.5万人。”^［9］全国人民期盼的一个统一、独立、权威、高效的反腐败机构有望在我国落地生根。

（三）腐败犯罪立法获得重大进展

随着贪贿犯罪特点的新变化及我国反腐败力度的加大，现行贪贿犯罪的立法规定，越来越不适应反腐败的客观需要，贪贿犯罪的修订势在必行。2015年8月29日，经第十二届全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国刑法修正案（九）》（以下简称刑九）。《刑九》是1997年《刑法典》实施以来立法机关对贪贿犯罪修改条文最多、修改幅度最大的一次。修改的主要内容有：贪贿犯罪由单纯的“数额”标准修改为“数额或者情节”标准；修改贪贿犯罪量刑幅度；基本废除了贪贿犯罪的交叉刑和绝对确定的法定刑；进一步扩大贪贿犯罪坦白从宽的适用范围；增设对有影响力的人行贿罪，严密行贿犯罪法网；增设财产刑，加大对贪贿犯罪的处罚力度；对贪贿犯罪增设死缓期满后适用终身监禁等。^［10］为了保证《刑九》得到严格执行，两高于2016年4月18日颁布《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）对贪贿犯罪的定罪处罚作出了更为具体的规定。

2018年10月26日，十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议表决通过《关于修改刑事诉讼法的决定》。新《刑事诉讼法》明确侦查权的内涵，以法律规定明确刑事侦查权与监察调查权的界线；新增刑事缺席审判制度，为反腐败国际追逃追赃提供有力手段；新增认罪认罚从宽制度，体现宽严相济的刑事政策。监委成立前，纪检监察机关的调查材料不能作为证据直接用于刑事诉讼，腐败案件移交后，检察机关必须重新立案侦查、重新取证、重新制作笔录。《监察法》赋予监委职务违法和职务犯罪案件调查权，并与纪委合署办公，执纪审查和调查可以同时启动、同步进行。《监察法》第33条明确规定监察机关收集的证据可以在刑事诉讼中使用。这意味着监察机关依法收集的证据材料，可以在刑事诉讼中作为证据使用，从而实现纪法贯通、推进法法衔接。

（四）反腐败国际追逃取得重大突破

从上世纪90年代中后期以来，一些腐败犯罪分子为了逃避法律制裁，开始利用国家之间的制度差异和国际反腐败合作机制的不足和漏洞，向海外转移资产，并寻机出逃海外，腐败分子携款外逃成为社会各界关注的热点，并给国家反腐败斗争提出了新的挑战。一项发自于央行的课题报告称，从上世纪90年代中期以来，党政干部、国企高管及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达1万多人，携带款项达8000亿元人民币。^［11］早在2008年，中国人民银行反洗钱监测分析中心出具的《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》中就指出，贪腐资金跨境转移已对中国金融稳定造成了影响。^［12］目前，“从59名已归案的‘百名红通人员’外逃时间来看，24人外逃不足5年（含5年），16人外逃5-10年（含10年），10人外逃10-15年（含15年），9人外逃15年以上。”^［13］党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“加强反腐败国际合作，加大海外追赃追逃、遣返引渡力度”。2014年6月中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室成立。2015年4月，中央反腐败协调小组组织部署开展针对外逃腐败分子的“天网”行动，集中公布100名国际红色通缉人员名单，整合公安机关开展“猎狐”行动和检察机关职务犯罪国际追逃追赃专项行动。截至2018年4月底，通过“天网行动”先后从90多个国家和地区追回外逃人员4141人，其中国家工作人员825人，“百名红通”人员52人，追回赃款近百亿元人民币。^［14］而“天网2018”行动全国又追回外逃人员1335人（引渡17人，遣返66人，异地追诉1人，缉捕275人，劝返500人，边境触网202人，境内抓获198人，主动自首等76人），其中党员和国家工作人员307人，包括“百名红通人员”5人。追赃金额35.41亿元人民币。^［15］2019年1月28日，中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室召开会议，研究部署2019年反腐败国际追逃追赃工作，启动“天网2019”行动。^［16］由于追逃汇聚了强大合力，“天网”越织越密，我国新增外逃人员逐年大幅下降，越来越多的外逃人员主动回国投案自首。

二、党的十八大以来我国惩治腐败犯罪存在的问题

（一）治本力度不够，权力过于集中，制约监督机制缺失

1．权力过分集中。我国实行的是“议行合一”的政治体制。在这种体制下，一个县、一个市、一个省的几乎所有权力都交给了“一把手”。这类“一把手”反映了我们党和国家体制的最大特点，他们掌控着近乎绝对的权力，是最难以受到监督的一群人。^［17］早在1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上强调指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”^［18］“在位时，我做的决定，99.99%都不会有人反对，我反对的，其他人也不敢赞成。”因受贿被判刑的河南省某县原县委书记，就如此反省过他做县委书记时的权力。^［19］据财新记者不完全统计，中共党的十八大后，多个城市主政者“前腐后继”的记录被刷新。在河南省焦作近五任市委书记中已有三人被查，三任三门峡市委书记被查，云南昆明三任市委书记被查，湖南衡阳三任市委书记被查，广东茂名三任市委书记被查，安徽淮南四任市委书记被查，江西德兴四任市委书记被查。^［20］2016年，至少又有17名地市市委书记或市长被查，其中有6人已被开除党籍和公职。^［21］河南省交通厅16年4名厅长落马，两人被判无期。十六大曾提出要建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，创新“副职分管、正职监管、集体领导、科学决策”的权力科学配置体系。但实践中这一设想始终仍停留在口号的层面，没有得到真正实施。

2．制约监督机制缺失。目前，我国权力运行制约和监督体系存在的问题：一是权力配置和结构不尽科学，决策权、执行权和监督权之间有的没有形成相互制约。二是权力往往过分集中于主要领导干部手中。三是权力边界不清晰。五是权力运行过程不够公开透明，暗箱操作和“潜规则”问题突出。六是对权力的监督不够有力，各种监督的合力不强。七是制度不够健全，障碍和漏洞较多，存在“牛栏关猫”现象，对领导干部的监督管理难以发挥应有的作用。^［22］本来同级监督是最有效的，如县一级的常委、人大、纪委、司法等部门是离县委书记最近的监督者， 日常监督是最重要的监督。但在目前的机制下， 同级监督很难管得了县委书记。县委书记常兼任人大常委会主任，而纪委书记又是自己的下属，如何监督?“谁关心我， 我就让组织部长关心他；谁不关心我，我就让纪委书记关心他。”民间传言从某种程度上说明了县委书记对纪委的支配力。更重要的是，领导班子成员往往与“一把手”之间形成利益共同体，实现利益均沾。“同级监督”极易陷入不敢监督、不能监督、不易监督，导致不愿监督的困境。所以，近年查处的一大批腐败案件没有一件是同级纪委监督发现的，甚至还出现多起同级纪委书记向同级“一把手”行贿的案例。南方周末记者曾选取党的十八大后被广泛报道的83名厅级（含副厅）以上官员作为样本进行分析发现，三成是因窝案引发，没有一例是因同级纪委查处而落马。^［23］ “上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”，是对监督“一把手”现实难题的形象描述。^［24］

（二）刑事追究比率低，刑事处罚力度大幅度下降

1．刑事追究比例低。有学者曾根据中央组织部的数据计算，1993—1998年全国受党纪政纪处分的干部累计达2.89万人，平均每100名受党纪政纪处分的干部只有42.7人被检察机关立案侦查，只有6.6人被判刑。^［25］党的十八大以来，纪检监察机关查办的违法违纪人数大幅度提高，但移送追究刑事责任的人数比率明显偏低（见表2）。^［26］从上述数字可以看到，受党纪、政纪处分的人员与移送司法机关追究刑事责任人员之比悬殊，大量贪贿分子没有被追究刑事责任。根据何家弘教授的估算，在已经实施的腐败犯罪中大约有一半未被发现；在已经检举揭发或偶然事件而被发现的腐犯罪中大约有一半未能查证；在已经获得相关证据的腐败犯罪中大约有一半未能处罚。那么三个50%相乘的结果就是：受到处罚的贪官大概只占实在贪官的12.5%。换言之，腐败犯罪的黑数可能高达87.5%。^［27］据此，我国贪贿犯罪的黑数高达200多万。从1999年至2017年全国公安机关立案侦查普通刑事案件总体上不断上升，从1999年的224万余件，上升到2017年的548万余件，2015年达到717万余件，而检察机关立案查办的贪贿犯罪案件则不断下降，从1999年的3.8万余件（2001年曾达到4.5万余件），下降到2017年的2.6万余件（见表3）。从刑事审判看，贪贿犯罪在整个刑事犯罪中的比例也在不断下降（见表4）。

特别是监察体制改革后的2018年全国检察机关仅受理各级监委移送职务犯罪16092人，（已起诉9802人，不起诉250人）。如浙江省检察机关2016年立案查处职务犯罪嫌疑人1217人，而完全转隶后的2018年办理监察委移送的职务犯罪仅683人（提起公诉569人），职务犯罪查办人数大幅度下降。“2019年上半年，全国纪检监察机关运用监督执纪‘四种形态’处理81.2万人次。其中，第一种形态55.2万人次，占‘四种形态’处理总人次的68％；第二种形态19.6万人次，占24.2％；第三种形态3.2万人次，占4％；第四种形态3.1万人次，占3.8％。”^［28］其中涉及犯罪的比例就更低了。

表2：2013—2018年纪检监察机关查处腐败案件情况

表3：1999—2017年全国公安机关刑事立案数与全国检察机关贪贿案件立案数^［29］

表4：1999—2018年全国法院审理贪贿犯罪刑事一审案件结案数

2．贪贿犯罪轻刑化现象更加严重。我国不仅腐败犯罪刑事追究比率低，而且已被立案追究的腐败犯罪存在着严重的轻刑化问题。2009年5月至2010年1月，高检院组织开展了全国检察机关刑事审判法律监督专项检查活动，检查中发现，2005年至2009年6月，全国被判决有罪的贪腐犯罪被告人中，判处免刑和缓刑的共占69.7%。^［31］为了遏制职务犯罪轻刑化现象，两高分别于2009年3月12日和2012年8月8日颁布《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》、《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免予刑事处罚若干问题的意见》等司法解释。2007年以来的6年间，人民法院对贪污贿赂判处5年有期徒刑以上刑罚的重刑率不断提高，分别为17.58%、17.90%、20.82%、21.20%、21.78%和22.91%，呈逐年上升趋势，重刑率远远超过普通刑事案件。^［32］职务犯罪“轻刑化”现象得到了一定的遏制和纠正。但2013年以后，贪贿犯罪轻刑化现象更加严重。第一，司法解释大幅度提高贪贿犯罪定罪量刑数额标准。《解释》将贪贿犯罪定罪数量标准由5000元、5万元和10万元提高至3万元、20万元、300万元。第二，被判处死刑立即执行的贪贿案件渐趋消失。第三，判处死缓、无期徒刑以上的贪贿罪犯人数大大减少。^［33］第四，普通贪贿罪犯的刑罚处罚力度大幅度下降。笔者通过“对比《刑九》出台前后贪贿犯罪量刑情况可知，在涉案金额、量刑情节相同或者相似的情况下，《刑九》出台后贪贿犯罪量刑轻刑化更加严重。”^［34］笔者专门收集了2013年至2017年各级法院已作出终审判决的100例省部级以上高官刑事判决的量刑问题进行分析发现：《刑九》《解释》实施之后的两年多情况看，在贪贿犯罪定罪量刑数额标准大幅度上升的情况下，贪贿高官刑罚适用的力度则大幅度下降，至今已无一例高官因贪贿犯罪判处死刑立即执行，^［35］判处无期徒刑以上刑罚的比例已降至26%（见表5）。^［36］

表5：2013—2017年法院宣判的贪贿高官主刑适用情况

（三）如何加强对国家监委的监督成为新的难题

在转隶以前，主要由检察检察机关承担腐败犯罪查办职能。当时，学界对检察机关同时享有腐败犯罪立案权、刑事拘留权、逮捕权和公诉权（包括不诉权）提出了很多批判。其主要弊端是：“在程序上集公诉、监督、侦查于一身的检察机关，极易产生既当“运动员”又当“裁判员”的诟病，有违侦、诉、审相互制约，各负其责的基本法治原则。”^［37］为了回应公众的质疑，自1990年代以来，检察机关不断完善自侦案件内部监督机制的构建，包括侦、捕、诉分开，逮捕上提一级，人民监督员制度改革等。但基本上仍限于检察内部监督制约，效果并不明显。

监察体制改革打破了腐败犯罪查办检察机关一权独大的局面，形成了监察机关、检察机关、审判机关分工负责，互相配合，互相制约的新型制约机制。但改革以后的监察机关与纪委合署办公，代表党和国家行使“监督权”。这种监督包含了党纪监察、政府监察和刑事监察的内容。监察委员会同时行使监督、调查和处置三项职能，可以采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等措施，特别是“留置取代‘两规’，固然使得监察委员会的调查活动受到了更为严密的法律控制，但是，这种留置仍然属于在刑事强制措施体系之外所设置的剥夺人身自由的措施，动辄长达数个月，也不经过司法机关的审查批准，更没有给予辩护人参与辩护的机会，况且羁押场所被随意设置，经常规避了看守所的监控和管理，极易出现违法取证、虐待在押人员的情况。”^［38］在刑事诉讼中，辩护律师行业本来就有“九难”：即会见难、调查取证难、阅卷难、质证难、发问难、辩护辩论难、申请难、申诉难。^［39］而在腐败犯罪调查中，辩护律师连会见权都没有。“权力是一把双刃剑”，权力越大，被滥用的可能性就越大。监督者者如何受监督？成为监察体制改革中面临的重大理论和实践问题。

（四）腐败犯罪立法不完善

我国贪贿犯罪构成过于严格，导致不少贪腐行为难以纳入刑法调整的范围。“详细观察我国法律应对职务犯罪的实际情况就不难发现，自中华人民共和国成立以后，特别是自改革开放以来，虽然我们在政治上一直高喊严惩腐败的口号，但在实际刑事处理方面，对于职务犯罪却基本上抱着宽容态度，因而将我国职务犯罪的刑事政策归纳为‘明严实宽’是比较贴切的。”^［40］近年来，尽管立法机关和司法机关不断修改贪贿犯罪规定，增加了一些罪名。但法网不严、犯罪构成过于严格的特点没有得到实质性的改变。但从修改内容看，“总体上并没有破除贪污受贿立法本来存在的结构性积弊，重新编织的贪污受贿刑事法网以及调整的惩治力度，不但没有提升刑法对贪污贿赂犯罪的规制能力，反而是‘名严实宽’，难以满足反腐败刑法供给的需要。”^［41］ “从宽处罚的规定多于从严，从宽倾向较为明显，在建设法治国家、严惩贪污腐败的形势下，没有突出体现从严的一面，可谓‘严有限、宽失度’”。^［42］如常见的受贿罪，入罪条件过于苛求，立法要求受贿罪的构成要素是：国家工作人员（犯罪主体）、他人财物（贿赂）、利用职务上的便利（职务要素）、为他人谋取利益（交易对价）、数额（较大）或情节（较重）。行贿罪、（斡旋）受贿罪、利用影响力受贿罪还要求“谋取不正当利益”作为犯罪构成条件。如此严格的定罪处罚标准，使严厉的刑法适用变得困难，直接影响对贿赂行为的惩治和查处。如《解释》虽然将部分“感情投资”行为入罪，^［43］ 但仍然“没有解除贿赂犯罪中财物与职权行使之间的对价关系”。^［44］2019年8月6日湖南省纪委省监委通报了4起省管干部违规收受红包礼金案例，其中省直机关工委原委员、省委离退休工委原副书记周松柏，多次违规收受他人所送礼金，数额特别巨大，其中党的十八大后收受534万余元。但该行为只算“违反廉洁纪律”，不构成犯罪。^［45］又如在惩处贿赂犯罪中，我国长期存在着“重受贿轻行贿”对行贿行为打击不力的问题，而之所以难以追究行贿者的刑事责任，主要还是存在立法上的障碍。尽管“两高”司法解释已对不正当利益作出扩张解释，司法机关日益重视对行贿行为的打击。如“如行贿犯罪案件数量2016年较2013年总计增长45.34%，在贪腐案件中的占比持续增长，由2013年的 11.53% 上升至 2016 年的 17.74%，行贿案件与受贿案件的比例关系也由2013年的28.39%升至2016年的46.50%”。^［46］但行贿案件仍然不足受贿案件半数，定罪处罚比例仍然偏低。

三、关于我国惩治腐败犯罪的若干建议

（一）加大治本力度，从源头上治理腐败犯罪

党的十八大报告指出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针”。2013年1月23日，刚新任中纪委书记的王岐山提出，当前反腐“要以治标为主，为治本赢得时间”。五年过去，在“治标”已取得重大进展的条件下，应当更加重视“治本”问题。“反腐倡廉的核心是制约和监督权力。”^［47］在现代社会，腐败是指公职人员出于私人目的而滥用公共权力的行为。腐败的本质是国家权力的异化，“治本”就是要从源头上治理腐败，切实解决权力配置和制约监督问题。反腐败“治本”就是“管住权力”。在十八届中央纪委二次全会上习近平总书记又强调指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”^［48］因此，当务之急是要通过改革试点，积极稳妥地推进政治体制，加快构建使国家公职人员“不能腐败”的制度体系，使一切权力都在民主监督下阳光运行。

1．分解权力，解决权力过于集中的问题。反腐败的治本之策在于制约（公）权力；权力制约必须从权力结构入手；只有分权（制衡）才能实现权力制约。^［49］ “限制权力比监督权力更根本”。^［50］比如：党政一把手不进行具体事项的审批，不直接干预政府部门范围内的工作，避免直接决定干部选拔任用中的具体人选。^［51］

2．加强对权力监督制约。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。各个权力主体都有自己的权力认知能力和水平，都有自己相对独立的利益。无论是政治学中的“政治人”，还是经济学中的“经济人”，都是建立在一定的利益之上的，担任国家公职的人同样是理性自利的人。人的本性，决定着人的行为的原始根据。一个担任公职的官员同时是存在七情六欲的生灵，一个具有食色本性的自然人，因而决定了他与其他人一样，都具有产生各种贪婪和欲望的潜质。因此，掌权者同普通人一样，不会因为担任公职就自然变得神圣起来。^［52］正是基于人难以避免的认识和道德发展的局限性，要保证权力的统一性，就必须权力的行使进行监督和控制。《决定》还强调：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”

在制度建设中官员财产公示是预防腐败的指标性制度。^［53］从公务人员财产申报和公示的实践历史来看，财产申报制犹如一把利刃，直中腐败分子的要害。《财产申报（公示）法》被誉为“阳光法案”，1766年起源于瑞典，目前已有约140个多个国家推行了这项法律制度，是国际社会公认的一把反腐利器。制定《财产申报法》一直是我国社会各界的企盼。1988年国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》。1994年 第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划。虽然1995年 4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。但30多年过去，财产申报法的制定还是遥遥无期。^［54］官员的财产公示在世界各国都被视为反腐制度的基石，也被认为是真假反腐的试金石。各国的反腐经验表明，官员的财产如不向公众公开，社会监督和官员的廉政都是一句空话，笔者建议抓紧出台《财产申报法》，并建立相应配套措施，使财产申报制度成为反腐败的“杀手锏”。

（二）持续反腐高压态势，查办腐败犯罪不松懈

《法制日报》记者曾逐条梳理中央纪委监察部网站审查调查栏目信息统计，该栏目在2017年总计通报党纪处分了248名省管干部，其中169名省管干部被通报“党的十八大后仍不收敛、不收手”，占比近7成。^［55］这表明，目前的反腐高压态势并不足以威慑腐败分子。目前，在权力结构调整、权力监督制约机制构建难以取得重大突破的条件下，惩治力度的大小仍直接影响腐败治理的成效。“作为理性经济人的官员是通过比较私人成本与收益而进行腐败决策的。反腐败力度的加大，可以提高腐败官员被惩处的概率和强度，有效增加官员腐败的成本，使其不敢腐败，从而提高地方政府的清廉程度。”^［56］中央政治局2018年12月13日召开会议，听取中纪委工作汇报，研究部署2019年党风廉政建设和反腐败工作。会议强调：“反腐败斗争形势依然严峻复杂，全面从严治党依然任重道远，必须将‘严’字长期坚持下去。”^［57］中央的判断是符合客观实际的。

列宁曾引用意大利刑法学家贝卡利亚的名言指出：“惩罚的警戒作用决不是惩罚得严厉与否，而是看有没有漏网。重要的不是严惩罪行，而是使所有罪案都真相大白。”^［58］香港几十年的反腐败经验表明：“贪腐官员最怕的不是判死刑，而是被抓的风险和几率是不是足够大。”治理腐败“关键不在于刑罚轻重，而在于贪腐被处罚的风险有多大。”^［59］因此，要形成“天网恢恢、疏而不漏”，“手莫伸，伸手必被捉”的社会氛围，必须大力加强贪腐犯罪的侦破工作，提高破案率，减少“犯罪黑数”，提高犯罪成本，以遏制犯罪分子的冒险性和侥幸心理。近年随着反腐败高压震慑，腐败犯罪受到遏制，转隶后，监察队伍需要一个衔接磨合过程，腐败分子查办数量下降也属正常，但如果持续大幅度下降，则必须引起足够的重视。所以，如何加大对腐败犯罪的查办力度，提高腐败犯罪定罪处罚比例，是当前亟待研究的问题。

（三）加强对国家纪检、监委的监督制约，解决“监督者如何受监督”的难题

目前，对国家监察机关的监督主要依靠监察机关自身的监督。“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把！古今中外历史反复证明，同体监督是一种无效、低效，成本很高的监督。”^［60］规范监察权力的运行，仅靠自我监督是不够的。同体监督属于在一个体系内部的自律性监督，异体监督是在无隶属关系或利害关系的来自权力外部的他律性监督。

1．加强检察机关对监察机关的监督和制约。检察监督和监察监督共同构成国家监督体系。关于检察机关是否有权监督监察机关，当前存在争议。一种观点认为，检察机关有权监督监察机关。如有的认为，“检察机关的监督对象应由过去的监督公安、法院、监狱等延伸至监察机关。……如果检察院发现监察委员会在行使监察权的过程中有对被监察对象逼供、诱供的，或以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的，或徇私舞弊，利用职务之便谋取非法利益等等违法行为，应有权依法加以纠正”^［61］ “监察机关在监察过程中实施涉及公民人身权和公民、法人、其他组织财产权的刑事侦查行为或刑事强制措施行为，如查封、扣押、冻结、搜查、留置等，必须接受检察机关的监督。监察机关在监察过程中实施的这些刑事侦查行为或刑事强制措施行为，过去和现在由公安机关实施时，必须根据《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》接受检察机关的监督。今后国家监察机关实施这些行为，当然同样应当接受检察监督有的认为。”^［62］ “为了保证国家公诉权行使的合法性、统一性和严肃性，检察机关应对监察机关移送案件的事实、证据、法律等进行全面审查，严格把关，以确保公诉质量，同时还应对监察机关的调查活动是否合法进行监督，以实现监察程序与刑事诉讼程序‘依法衔接’。”^［63］另一种观点认为，检察机关无权监督监察机关。如有的认为，“由于监察（调查）案件尚未进入诉讼程序，检察（侦查）监督不能对监察案件适用，因而监察活动中监察人员的违法犯罪问题只能依照监察法规定，由监察机关查处，这是利弊权衡后比例原则的内在逻辑。”^［64］ “检察机关在监察机关职务违法和职务犯罪的立案调查阶段，只能予以协助，并不能进行监督与制约。”^［65］笔者认为，监察机关接受检察机关的监督制约具有扎实的法理基础：国家监察权的来源、性质、特点、行使要求检察监督制约；检察权对监察权的监督制约旨在确立“以权力制约权力”模式；纪检监察人员腐败现象的存在要求强化检察监督；纪检监察同体监督效果的有限性要求强化检察监督；公检法监督制约的实践教训要求强化检察监督。^［66］

2．明确规定监察职务犯罪调查案件的律师辩护权。关于辩护律师能否介入职务犯罪调查是《监察法》（草案）制定时，讨论最为热烈的话题之一。一种观点认为，辩护律师不能介入。“草案没有规定律师可以介入，就意味着将律师介入放到了司法机关接手案件之后（批捕以后或审查起诉阶段）。这样的规定是有考虑找个平衡点的。如果说律师介入既能保护被调查人权利，又不妨碍调查，那可以考虑介入。但实际上，律师介入对调查很有可能会产生一定的影响。为了确保对违法犯罪的调查行为顺利进行，没有规定在监察机关办案阶段律师可以介入。”^［67］另一种观点认为，辩护律师应当介入。如著名的刑诉法学者陈光中教授认为，允许被调查人在被留置后聘请律师，以确保他具备必要的防御能力。这是程序公正和人权保障的基本要求。律师介入总体而言“利大于弊”，可以保障被调查人的人权，防止调查过程中出现事实认定偏差乃至错误。^［68］肯定说得到了大多数人的赞同。最终立法机关采纳了否定说。2018年3月14日，第十三届全国人大会议期间，浙江省监察委员会主任刘建超接受《南方周末》记者采访时所阐述的观点充分体现了当时立法机关考量律师能否介入的因素：首先，律师介入根据的是刑事诉讼法的规定，是刑诉法对司法机关的约束。监察机关不是司法机关，不受刑诉法的制约，它行使职责的依据是监察法。第二，涉嫌职务违法和职务犯罪的案件与一般刑事案件不同。一般刑事案件强调物证、人证，职务犯罪案件主要涉及行贿、受贿，多数依靠言词证据，这类案件的突破最怕串供，最怕隐匿证据甚至销毁证据。律师介入会使我们的调查工作变得非常复杂，会影响调查进程，我们要排除这方面的干扰。第三，监委调查的所有结果，最后是要在法庭上得到印证的。进入起诉、审判阶段，律师都是介入的，那时律师对留置、调查过程是有权过问的。^［69］从法治角度看，第二种观点显然是不能成立的。刑事诉讼中律师介入权的发展是我国人权保障的缩影。我国1979年《刑事诉讼法》没有规定侦查阶段的律师介入权。1996年《刑事诉讼法》首次规定了侦查阶段的律师介入权，2012年《刑事诉讼法》修改进一步明确规定，除“三类案件”外，辩护律师凭“三证”就有权会见犯罪嫌疑人。由于《监察法》事实上否定了职务犯罪调查案件的律师介入权，2018年《刑事诉讼法》再次修改后，第39条第3款规定：“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪案件，在侦查期间辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦査机关许可。”即此次修改取消了原第37条第3款 “特别重大贿赂犯罪案件”的会见内容。在监察体制改革下，检察机关原先的职务犯罪侦查权移交给监察机关，由监察机关进行调查。而监察机关的调查权、留置权等权力并不属于刑事诉讼，导致辩护律师目前无法介入监察机关调查的职务犯罪案件。笔者认为，为了加强监察权的监督和人权的保障，应当允许辩护律师及时会见职务犯罪被调查人。

3．引入人民监督员制度。人民监督员制度原是指为了加强对人民检察院查办职务犯罪案件工作的监督，提高执法水平和办案质量，由职权机关组织推举选任的人民监督员，按照一定规范与程序，对检察机关管辖的职务犯罪案件行使自由裁量权进行监督，确保检察机关依法公正履行检察职责，维护社会公平正义的一种新型社会监督制度。2003年9月2日，最高检通过《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，开展了人民监督员制度试点。实行人民监督员制度，是在司法体制改革中推进检察改革的一项重要探索。2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议通过了《深化人民监督员制度改革方案》。最高检、司法部2015年3月7日出台《深化人民监督员制度改革方案》。

随着我国监察体制改革的推进，随着国家监察体制改革的推进，《宪法修正案》和《监察法》的通过，检察机关查处贪污贿赂、渎职侵权以及预防职务犯罪等相关职能整合至监察委员会，人民监督员制度存废及出路成为学界关注的问题。对此，有以下几种观点：一种观点认为，“由于检察机关职能调整以及监察委员会自身监督的需要，人民监督员制度具有进一步改革和完善的必要，担负起对监察委员会的社会监督责任。这种转型是可行的，也符合经济效率原则。”^［70］即将人民监督员由对检察机关的监督改为对监察委的监督。第二种观点认为，“人民监督员制度的设置初衷是监督检察机关自己侦查的职务犯罪案件，但其职务犯罪侦查权转隶国家监察委员会，监督的对象已经不存在”。所以，“人民监督员制度应当回归其应有功能，只对检察机关公诉权进行监督，防止不当不起诉和不当起诉。”^［71］即保留人民监督员对检察机关的监督，但监督的对象由原来的职务犯罪侦查权转变为公诉权。第三种观点认为，“人民监督员制度作为颇具中国特色的外部监督形式和人民民主方式，应当予以保留，应顺应改革的大趋势作出调整完善，进一步实现法治化发展”。改良后，“人民监督员的监督范围将以监察委员会的监察行为为主，并要顾及检察机关的部分行为”。^［72］笔者赞同第三种意见，对监察机关的监督，既要有严格的权力监督，也要有更广泛的权利监督。党的十八大以后，我国强力推进自上而下的“权力反腐”力度，取得了丰硕成果。但这种以政党和国家为中心的反腐败战略，一定程度上忽视了广大民众的力量。只有权力反腐与权利反腐并重，才能构建起有效、长效的反腐机制。有序、合法、制度化的公众参与，有助于大大提高腐败行为被发现和惩处的可能性。人民监督员制度不失为一种可供选择的权利监督方式之一。

（四）进一步完善腐败犯罪立法，降低腐败犯罪构成条件

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”2017年2月22日，香港前特首曾荫权因一项公职人员行为失当罪被判监禁20个月，即时收监。而他之所以被定罪，仅仅是由于“曾荫权于2010年11月2日至2012年1月20日期间，担任行政长官及行政会议主席的公职，但在行政会议举行会议商讨及批准雄涛广播有限公司提交的多项申请期间，没有向行政会议申报或披露他曾与雄涛的主要股东黄楚标商议租赁一个位于深圳东海花园的三层复式住宅物业的往来。”^［73］此案之所以引起社会各界的热议，除其特首身份外，还因为这种行为在我国大陆连一般的违纪违法都算不上，更谈不上犯罪了。尽管曾荫权最终被判无罪，但公职人员行为失当罪的设置及对曾的诉讼，对我国不无启发。在美国，“联邦刑法对公务人员受贿的介入程度之高，起刑点之低，不限于‘权钱交换’，任何沾染了公务人员职务色彩的收受好处行为都有可能成为起诉、处罚的对象。”^［74］

我国腐败犯罪构成过于严格，导致不少贪腐行为难以纳入刑法调整的对象。《刑九》虽然对贪贿犯罪作了重大修改，但“此次立法修正并未对中国公职刑法立法进行实质性调整，一些根本性的问题仍然没有改变。”^［75］如何进一步完善腐败犯罪法网，降低腐败犯罪构成条件，仍是今后腐败犯罪立法的重点。

1．大幅度降低贪贿犯罪入罪的数额标准。《解释》大幅度提高了贪贿犯罪入罪门槛，“《解释》实施后，新疆有三分之一左右的人因贪污受贿数额不到3万元而未被追究刑事责任”。^［76］这一解释是完全错误的，是特权表现之一。理由是：背离中央惩治腐败的基本立场和刑事政策；背离法律面前人人平等的宪法原则和刑法原则；提高数额标准的依据不科学，背离国情民意；违背优秀的中华历史法制传统；违背世界普适的腐败犯罪治理路径的选择；贪贿犯罪“非犯罪化”、“轻刑化”现象将更为严重。^［77］党的十九大报告强调“坚决反对特权思想和特权现象”。党的十九大闭幕以来，习近平总书记在党的十九届一中全会、中央政治局民主生活会、中央政治局会议上，多次讲到“反对特权”的问题。特权现象败坏党风政风，严重损害社会公平正义。笔者建议，贪贿犯罪的入罪标准由3万元调整到5千元。

2．扩大贿赂的范围。从腐败的现实情况看。目前，腐败已由最基础的权钱交易，发展为权色交易（这里的“色”泛指一切非物质化的东西）、权权交易。这种权色交易、权权交易，一般很难查，而且法律条文上没有对照的惩罚条款。^［78］与物质贿赂相比，非物质化贿赂的特点在于隐蔽性、温和性、多次性，其危害是“隐蔽性越来越深，潜伏期越来越长，投机性越来越强，对政策法律的规避和肢解越来越大，社会危害性越来越烈。”^［79］中国青年报社会调查中心的调查显示，87.0%的受访者认为亚腐败对社会危害较大。^［80］行为具有严重的社会危害性是犯罪的本质特征。当某一种行为具有严重的社会危害性时，刑事立法理当作出回应。从国外反腐败的立法潮流和国际公约看，随着腐败犯罪行为危害的不断加剧，世界各国普遍加大反腐败的力度。其中表现之一就是将其他非财产性利益纳入贿赂的范围。《联合国反腐败公约》第15条、第16条将贿赂界定为“不正当好处”。“不正当好处”＝“财物”＋“财产性利益”＋“非财产性利益”。我国作为已签署《公约》的国家有义务“采取必要的立法和其他措施”，使国内法达到《公约》的基本要求。否则，“将从根本上阻碍我国反腐败司法的推进，将损害中国作为一个负责任的大国的国际形象，也无法彰显我国政府一贯宣称的坚决与腐败作斗争的理念。”^［81］ 

3．取消受贿罪中的“为他人谋取利益”要件。受贿罪的本质在于侵犯了职务行为的廉洁性。只要公职人员利用了职务上的便利收受贿赂，就构成收买职务行为的事实，至于“为他人谋取利益”意图有无以及行为实施与否，均不影响其实质。受贿罪的客体决定了其构成要件中不宜包括“为他人谋取利益”的要件。而且现行刑法典中，对“为他人谋取利益”在犯罪构成中的地位也不明确。如果属于客观要件，则行为人收受了贿赂，但尚未为他人谋取利益，或正在为他人谋取利益，但尚未成功，就难以追究其刑事责任；如果将其作为主观要件，则行为人却根本不打算为他人谋取利益的行为，又被排除在刑法否定评价之外。“97刑法”第385条完全沿用《补充规定》的内容。将“为他人谋取利益”作为收受型受贿罪构成要件，给惩治受贿犯罪带来极大的影响。有记者曾在中国裁判文书网上检索2014年5月以来的裁判文书，发现共有相关裁判文书563份。其中有71起案件，辩护人对部分或者全部指控以“没有为他人谋利”作为辩护理由。从事反贪侦查局的检察官坦言，实践中不乏行受贿双方不提具体请托、承诺事项，仅是“心知肚明”的情况。在没有收集到签字、打招呼等方面证据的情况下，基本上无法认定其“为他人谋取利益”。^［82］取消受贿罪中的“为他人谋取利益”要件，检察机关只要证明行为人非法收受他人财物，而不需要拿出足够的证据证明受贿人为请托人谋取利益的事实，这样就减轻了检察机关的证明责任，大大节约司法资源，降低反腐败成本，提高办案效率。第三，《联合国反腐败公约》第15条所规定的“公职人员受贿罪”的客观方面表现为：“公职人员为其本人或其他人员或实体直接或间接索取或接受不正当好处，以作为其执行公务时作为或不作为的条件”的行为。它没有将“为他人谋取利益”作为受贿罪的基本构成要件。世界上绝大多数国家刑法的受贿罪也都没有规定“为他人谋取利益”这一构成要件。同时取消（斡旋）受贿罪、利用影响力受贿罪中的“为他人谋取不正当利益”要件。根据我国刑法第388条及第388条之一的规定，（斡旋）受贿罪及利用影响力受贿罪都必须具备“为请托人谋取不正当利益”要件。这极大地限制了对受贿犯罪的处罚范围，为腐败活动逃脱刑事处罚提供了方便，应予废除。

4．取消行贿犯罪中的“为谋取不正当利益”的要件。在惩处贿赂犯罪中，我国长期存在着重受贿轻行贿对行贿行为打击不力的问题，而之所以难以追究行贿者的刑事责任，主要还是存在立法上的障碍。尽管“两高”司法解释已对不正当利益作出扩张解释，^［83］司法机关也日益重视对行贿行为的打击。如“如行贿犯罪案件数量2016年较2013年总计增长45.34%，在贪腐案件中的占比持续增长，由2013年的 11.53% 上升至 2016 年的 17.74%，行贿案件与受贿案件的比例关系也由2013年的28.39%升至2016年的46.50%”。^［84］但行贿案件仍然不足受贿案件半数，定罪处罚比例仍然偏低。行贿罪的社会危害性并不在于谋取的利益是否正当，而在于其收买行为侵害国家工作人员职务行为的廉洁性。行贿与受贿是一对共生体，行贿不除，受贿难消。党的十九大报告指出，“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持行受贿一起查。”这体现了中央对惩治行贿犯罪的明确态度和导向。只有取消行贿犯罪中的“为谋取不正当利益”的要件，才能保证行贿案件得以严格依法查处。

5．增设新罪名，扩大贪贿犯罪圈。“从目前我国腐败犯罪的特点看，越来越多的腐败发生在利益冲突领域。”^［85］党的十八大以来查处的腐败案件昭示：“家族腐败”、“亲缘腐败”现象十分严重。“从2015年2月13日至12月31日，该网站共发布34份省部级及以上领导干部纪律处分通报，其中21人违纪涉及亲属、家属，比例高达62%。”^［86］一些公职人员的亲属，利用官员的职权便利，建立“官商勾结”、“钱权交易”和不当利益输送网络。但现行立法都没有把这种利益冲突行为纳入刑事惩罚的对象。“利益冲突罪作为美国贿赂犯罪体系中别具一格的罪名系统，不同于传统贿赂犯罪在反腐体系中地位，利益冲突罪有其独特的作用和价值，不仅促进了刑法功能的转变，而且将积极治理主义理念引入反腐立法体系之中，降低了腐败作为美国‘政治之癌’的癌变机率。”^［87］我国应当尽快将利益冲突行为纳入刑法规制的范围，以加大对腐败行为的打击力度。

结 语

治理腐败是一个困扰全球的难题，世界大部分国家和地区都面临腐败的挑战。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央采取一系列新的理念、思路、举措“打虎”、“拍蝇”，使腐败蔓延势头得到遏制，惩防腐败的力度、成效得到广大民众的认同。反腐败“只有进行时，没有完成时，反腐败永远在路上”。党和国家要在继续保持高压反腐态势的同时，着力推动权力结构和监督制约机制的改革，特别注意用法治思维和法治方式解决腐败问题，努力实现从“权力反腐”到“制度反腐”、从“治标”到“治本”、从“不敢腐”到“不能腐”的转型，从而构建起具有中国特色、又具有世界借鉴意义的“法治反腐”新模式。

【作者简介】

张兆松，浙江工业大学法学院教授。

【注释】