生态补偿是我国生态文明建设的重要举措，它旨在通过经济补偿的方式促使人们正视生态环境的价值，激发人们保护生态环境的积极性，是推动地方将资源环境优势转化为经济发展动力的重要手段，特别是对于农村地区而言，除了传统农业补贴之外，生态补偿为农业绿色发展提供了一种新的政策工具。

一、对农业进行生态补偿的理由

生态补偿包括对自然生态的补偿和对人的补偿两种模式。实践中，我国生态补偿主要包括：一是流域生态补偿，即由流域下游区域对上游区域的生态环境保护进行补偿；二是对水源涵养区、生物多样性保护区、防风固沙、土壤保持区以及调蓄防洪区等重要生态功能区的补偿；三是对森林、草地、湿地、海洋等特定生态系统服务所进行的补偿；四是对自然资源开发进行的补偿，包括土地复垦、植被修复等。其中前三种主要是对人的补偿，第四种是对自然生态的补偿。法学上通常将生态补偿作为一项创新性环境经济措施，强调对人的补偿。就农业生态补偿而言，其应属于对农业生态系统服务补偿这一类型，也即将农业作为一个生态系统，是对人所提供的生态系统服务功能所进行的补偿。

所谓生态系统服务是指生态系统为人类提供的效益。联合国发起的千年生态评估将其归纳为供给服务、调节服务、文化服务和支持服务四种。就农业生态系统而言，它为人类提供的服务除了农作物的产出之外，还包括保护自然等诸多生态功能，也即农业具有多功能性。开发农业的多种功能成为当今各国农业政策的共同特点之一。例如，欧盟的共同农业政策注重开发农业的食品生产功能、环境功能和农村发展功能。其中，食品生产功能包括以合理的价值提供充足的、高质量和安全的食物；环境功能包括田园风光、生物多样性、文化以及自然价值；乡村发展功能是指对偏远地区农业活动的维护。我国2007年的中央一号文，即《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中也强调了农业的多功能性，指出：“农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能。建设现代农业，必须注重开发农业的多种功能，向农业的广度和深度进军，促进农业结构不断优化升级”，并明确要求“开发农业多种功能，健全发展现代农业的产业体系”。

然而，农业所提供的生态环境和文化服务并没有体现在市场交易中，而是作为农业的溢出效益被他人无偿享用，即农业存在“正外部性”现象。为此，需要通过政府干预来对市场机制加以“矫正”，政府的通常做法是以经济补偿的方式将农业的这种“正外部性”“内部化”。从这个意义上讲，农业生态补偿实质上是为解决农业生态系统服务中存在的生态环境正外部性问题，通过经济补偿将其予以内部化的政策和制度。

二、农业生态补偿不同于传统农业补贴

农业生态补偿作为一种以生态系统服务理论为指导、以发展多功能农业为导向的农业政策激励机制，不同于传统意义上的农业补贴。后者是根据农业产业的特点而对其做出的经济支持。众所周知，因农业生产面临“自然风险”和“市场风险”的双重威胁，与其他产业相比处于弱势，是弱质性产业，需要政府通过补贴等政策来为农业发展提供动力，因而，作为产业补贴的农业补贴与作为生态系统服务补偿的农业生态补偿在适用范围与条件等方面存在很大不同。例如，农业生态补偿以受补偿者对农业生态服务做出贡献或受到损失为前提，而农业补贴体现的则是政府的单边意志，并不以受补贴者须付出对价作为必要条件。同时农业补贴主要体现为价格支持、直接支付等货币手段，而生态补偿的方式则还可以包括技术扶持等其他非货币补偿方式，等等。

理论上厘清农业生态补偿与农业补贴的关系有助于深化政策层面对二者关系的处理，从各国农业补贴政策演变的过程看，强化农业补贴的环境保护导向，加大对农业环境保护方面的补贴成为共同的选择。由此，农业环境补贴与农业生态补偿由于共同服务于农业生态保护这一政策目标而在实践中产生了“交集”，因而需要协调二者之间的关系，构建农业补贴+农业生态补偿的政策支持体系。以欧盟为例，在其共同农业政策框架下，生态环境目标导向的农业政策分属于两个不同的领域：一是对农户的直接支付，即将对农户的直接补贴与农产品的产量脱钩，而与生态环境、食品安全、动植物病害防疫以及动物福利等标准相挂钩，并进而建立起交叉遵守规则，也即只有在遵守农业相关环境保护要求的前提下才能获得直接补贴，以此突出农业补贴的环境保护导向，这属于传统农业补贴的范畴；二是在农村发展的框架下设立项目资助，用于农业生物多样性保护、水资源管理等，这实际上就是我国所讨论的农业生态补偿。可见，欧盟为农业生态补偿与农业环境补贴设定了各自的作用领域和适用方式，并通过综合运用二者来共同推进农业和农村的生态化转型。就我国而言，一方面， 2016年12月，财政部、农业部联合印发了《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，提出以现有补贴政策的改革完善为切入点，在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长的前提下，突出绿色生态导向，将政策目标由数量增长为主转向数量质量效益并重上来，到2020年基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制。另一方面，2016年4月，国务院办公厅印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中也将耕地保护补偿作为生态补偿的重要内容，但在协调农业生态补偿和农业环境补贴方面缺乏清晰的政策框架。笔者认为可以参照欧盟的做法，一是将遵守我国农业方面的环境保护要求与农业直接补贴挂钩，以此防止和降低农业生产对环境造成的损害，并以此为依托构筑我国农业生态环境保护应当遵守的“基线”；二是在此基础上，通过设立农业生态补偿项目来推进我国农业更好地发挥其生态环境保护方面的服务功能，从而在政策层面上构建以绿色生态为导向的农业直接补贴与生态补偿项目相结合的“二元”农业环境政策激励机制。

三、生态补偿为农业绿色发展带来新机遇

生态补偿引入农业支持政策之中，有助于更好地推进农业绿色发展，具体表现为：

农业生态补偿可以为农业现代化发展助力。专业化、集约化通常被认为是发展现代农业的基本路径，但与传统小农经济相比，却更容易对原来的农业生态系统造成破坏，为此需要在发展农业现代化的基础上重构农业生态链，生态补偿即是在农业现代化条件下发展农业多种功能，特别是生态环境功能的政策工具。

农业生态补偿将农业作为一个生态系统，改变了传统仅仅是对耕地等要素进行生态补偿的做法，更强调对农业生态系统健康和生态系统服务功能的维护，便于将农业和农村发展联系起来，真正将“山水林田湖草”作为一个有机的整体加以保护和合理利用，为农业和农村的绿色发展奠定基础。

农业生态补偿采取的是“项目+协议”的运行模式，它为现代经济组织通过申请项目的形式进入农业绿色发展领域提供了新的机遇，有利于通过农业组织结构调整和体制机制创新来推进产业升级和绿色发展。