一、国外行政裁量控制与监督的相关做法

英国对行政裁量的司法审查已经有了一套比较完整的架构，对行政裁量权予以了行之有效的全方位控制。在奉行分权理念的英国，法院对行政裁量权的控制需要进行正当性论证，在传统主流观点看来，越权原则构成了司法审查的一个充分且必要的理据（rationale）。英国法院对行政裁量权的司法控制方法中，可以区分出两个不同的层次。在第一层次中，法院审查的对象是行政机关对裁量权的行使是否符合制定法所授予其权力的条件，是否符合制定法的目的以及是否考虑了不相关的因素及为考虑相关的因素，现在还包括是否侵犯了人权法所规定的基本人权，等等。在第二个层次中，法院可能认为尽管行政机关追求某一目的，但其为达到该目的所采取的方式是不合理的、不理性的或者是不成比例的。但随着政治社会形势的发展，特别是随着欧洲一体化进程的加快，英国对行政裁量权司法审查的传统方式正经受巨大的挑战，这些挑战既包括行政裁量权的宪法基础问题，也包括是否或如何将比例原则、实体性正当期待和基本人权等审查方式引入行政裁量司法审查体系中的技术性问题。

德国由于严格区分行政裁量和不确定法律概念，而在对行政裁量的控制方式中又大量运用比例原则，这导致德国法院对行政行为的司法审查显得过于严格，法院甚至常常以自己的意见代替行政机关的决定，因此目前德国也有部分学者从权力分工的角度认为法院应当谨守司法权的界限，不可侵越行政权的固有边界，但坚持司法严格审查目前仍然属于德国的通说。

美国也对行政裁量进行司法审查。从法院的实践来看，主要从以下方面展开：（1）不合乎法定目的，即如果行政机关行使行政裁量权不符合法律规定的目的或者追求某种不正当的目的，则可能构成明显的滥用裁量权。（2）考虑不相关的考虑（3）行政机关的前后不一致（4）行政机关事实认定及其选择之间的不合理关联（5）行政机关的不合理迟延。

法国行政法院对行政裁量权进行控制，首先是对行政裁量进行着不同强度的审查，主要由：最低审查、有限审查、一般审查、比例审查等等。行政法院还可通过控制行政机关的妥当性评价，即把法律文本上的裁量权转化为实际上的羁束权限。

澳大利亚传统上对行政裁量控制的方法主要有：（1）议会监督，包括部长责任制、委任立法得提交议会讨论和委员会审查。但是议会监督的效果不好，20世纪70年代进行的“新行政法”改革，是对议会无力保护公民权利做出的反应，当然也是防止公共服务规模迅速增长和权力过度扩张做出的对策。（2）法院的司法审查。传统司法审查的特点是，法院只审查合法性，不审查做出决定的事实和合理性。针对传统方法不能适应形势发展的要求，经过20世纪70年代进行的“新行政法”改革，现在澳大利亚控制行政裁量的方法主要由（1）要求行政机关对做出的行为承担说明理由的义务，（2）要求行政机关提供政府相关信息，（3）司法审查，（4）行政上诉裁判所的审查监督，（5）加强对委任立法得规范和监督，（6）议会监督专员的监督，等等。

二、我国行政裁量控制及监督的制度设计

借鉴国外方法及经验，立足本国实际情况，笔者对我国行政裁量的控制及监督做出如下制度设计：

（一）、针对行政人员水平不高带来的问题

1.健全领导干部学法制度

加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试。政府领导干部要带头学法，增强依法行政、依法办事意识，自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题。

2.加大公务员录用考试法律知识测查力度

要对公务员进行定期培训，不断提高公务员的素质，包括文化素质，工作能力，思想品质等，使其能主动地服从法律，自觉服务于人民。

（二）、针对滥用解释权带来的问题

1.加强法律的解释工作

防止并克服对不确定法律概念解释的随意扩大和缩小。尤其是行政机关制定例如实施细则的行政法规和规章时，应对不够确定的概念、对象、标准、幅度、范围及裁量权的行使方式，程序作出进一步合理规范。因为行政机关这种准立法不仅具有时间和区域、行业的相对稳定性，并且还有专门人员，技术熟悉的优势，在合理规范行政裁量方面可以发挥更大的作用。

2.缩小行政裁量的范围

长期以来，由于“立法宜粗不宜细”的影响，立法规范中弹性条款过多、操作性差。我国现行的有关行政管理的法律、法规和规章，有关裁量权的规范很多，但是许多规范过于宽泛。“无限自由裁量权是残酷的统治，它比起人为统治手段对自由更具有破坏性。”因此，在立法实践中，首先要把握的是立法机关在授予裁量权时要适当，必须慎之又慎，应清楚在哪些情况下应当授予裁量权，哪些情况下不应当授予裁量权。简而言之，立法宜粗不宜细的时代己经成为历史，从立法上缩小行政自由裁量范围的努力，在技术上可以得到一定程度的实现。

（三）、针对行政裁量蜕变为枉法、谋私、报复的工具的问题

1.加强行政程序立法

用程序规范行政自由裁量的行使权，以权力运作的程序化机制压缩执法的“弹性空间”、堵住权力的寻租之门，正在成为各级政府合理行政的共同趋势。在具有宽泛的行政裁量权的情况下，越需要严格的行政程序加以控制，通过程序的公开和公平原则将法律规范所设定的适当程序适用于行政裁量之中。世界上没有一个国家制定出统一的行政实体法典，而多数国家都拥有统一规范的行政程序法典或各种单行的行政程序法。我国也应借鉴国外行政程序立法经验，通过严格明确的行政程序法规定来控制行政裁量权的运用。

2.完善行政诉讼制度

应扩大行政诉讼受案范围，把抽象行政行为纳入到司法审查的范围当中。抽象行政行为量上剧增，自由度过大的违法问题日趋严重，而且抽象行政行为一旦被滥用，它在更大范围内多次适用，比具体行政行为更具有危险性和破坏力。《行政复议法》规定了对部分抽象行政行为的审查，奠定了司法审查的技术基础，我们目前也可将对抽象行政行为的司法审查范围局限于行政法规规章之外的其他规范性文件。

3.建立严格的行政责任追究制度

采用严格的行政责任追究制度并形成既定的成文规范，明确奖惩标准和有关程序，可以使行政权的享有者和实施者不敢滥用裁量权，而有助于促进其合法、有效地行使行政裁量权。其本质是变职权为职责，以责任制约权力，体现了权力与责任的统一，实现了权力本位向责任本位的转变。

4.发挥行政机关内部监督机制

相比于对行政行为的司法审查实行有限性原则，行政机关的内部监督无论从广度还是深度都更有利于制止行政裁量权的逾越或滥用。行政机关的内部监督范围不仅包括具体行政行为还包括抽象行政行为；不仅审查行政行为的合法性还要审查其合理性，这是目前的司法审查难以做到的。尤其是内部纠错的行政复议制度，复议机关对下级机关及本机关的行政行为进行全面审查，有利于全面及时地纠正错误，保护行政相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行政。从专业性和技术性的角度来看，复议机制与其他监督机制相比，更具有效性。

5.建立行政裁量的自我拘束机制

行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或采取一定的措施，那么在其后的所有同类案件中，行政主体都应受其前面所做出的决定或采取的措施的拘束，对有关行政相对人做出相同的决定或采取相同的措施。有人会质疑这是否有损于行政裁量的灵活性，笔者认为对行政裁量自我拘束原则不可机械地理解：社会是复杂多变的，每个个案的具体情况都不完全相同，行政自我拘束是一种原则，我们应灵活把握。如当行政机关出现反复无常，在同等情况下不同等对待或不同等情况下同等对待，我们就可以认为行政主体有违反自我拘束原则的嫌疑。

6.加强对行政程序中裁量的司法审查

对行政行为的程序性监控也是司法审查的内容之一，而且相对较为容易判断。程序的不公正就难以使他人信赖其结论或内容的正确性。因此，法院应严格审查行政主体在程序问题上的裁量是否存在着违法或不当。我国现行法律目前只规定以法定程序作为行政行为司法审查的程序性标准，致使司法审查的程序标准过于狭窄。笔者认为即使在没有法定程序为依据的情况下，法院也可根据相关行政程序法律规范规定的一般程序规则，或借鉴国外司法审查程序性标准的经验，引入正当程序标准，来判断行政主体对程序的裁量是否足以保障通过该程序作出的行政行为的合法性与合理性。

7.在司法审查中引进判例制

现代成文法国家与判例法国家都在借鉴对方的先进经验，呈现两大法系融合的趋势。作为典型的成文法国家，法国的行政法却是由判例法发展起来的，这的确值得我们思考与借鉴。行政判例的编纂可由最高院来进行，选择判例的重点在于行政自由裁量案件。我国的最高人民法院近年来一直在进行案例选编，但这毕竟不同于判例制的建立。判例是法律的渊源之一，且具有拘束力，而这些特征都是案例所不具备的。笔者认为我国的司法解释制度倒与判例制有几分相似，都是从审判实践中总结出来一定的经验，使之制度化并赋予其约束力来指导法院的审判工作。但判例制更具体，更细化，更有利于法院应对复杂多变的现实生活。同时，行政机关通过对行政判例的学习研究，也会增强其对行政裁量权自我约束的自觉性。

8.借鉴国外的陪审团制度

陪审团是在审查证据的基础上，对有争议的事实做出决定，并用以作为法官判决的基础。我国目前的人民陪审制并不是真正意义上的陪审制。笔者认为在行政裁量案件中建立陪审团制度是有其合理性的：因为对行政行为进行合理性审查更多涉及的是事实性问题，这正是行政审判中陪审团制度存在的基础。尤其是在现代行政中，许多问题都与一定的的专门性，技术性问题相关，而法官并不是所有问题的专家。如在环境污染测定与处罚的行政诉讼中，可以请若干环保问题的专家组成陪审团对事实问题进行审查，这样才能对行政裁量行为的合法性与合理性问题做出更为准确的判断，有利于法官适用法律做出公正合理的判决。

{1}朱新力主编：《法治社会与行政裁量的基本准则研究》，法律出版社2007年版。

{2}王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版。

{3}姜明安《外国行政法教程》，法律出版社1993年版。

{4}欧建华：《完善我国行政自由裁量权监督的构想》，《法制与社会》2009年第6期。

{5}寨利男：《论行政裁量权及其控制》，《贵州法学》2005年第10期。

{6}谢金涌：《浅论我国行政裁量的法律控制》，《法制与社会》2008年第5期。

{7}刘奎汝：《行政自由裁量权存在的必要性与控制》，《中共乐山市委党校学报》2009年第11卷第2期。

{8}杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。

{9}欧建华：《完善我国行政自由裁量权监督的构想》，《法制与社会》2009年第6期。