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城市管理是社会管理的一个重要组成部分。在中国加速城市化建设的过程中，城市管理综合行政执法应运而生。经过二十余年的各地试点和不断推进，对深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府的成效显著。中国共产党十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。这一决定为深化行政执法体制改革提供了指引。本论文就以宜昌市西陵区城市管理综合执法改革为实例进行探讨，系统梳理了城市综合执法改革的现状和存在的问题，主要就城市管理综合行政执法的法律依据、机构设置、人员编制、职能分工、执法手段和方式等问题，提出了对策建议。
一、城管综合执法现状
（一）匡定管理职责，明确执法范围
原西陵区城市管理（执法）局已有管理职责和事权维持不变，将区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）承担的园林绿化管理全部职责划入新成立的区城市管理执法局。城市管理的主要职责是市政公用设施运行管理、市容环境管理、园林绿化管理的全部工作和城市管理执法工作等。
（二）科学设置机构，规范管理权限
1.以西陵区城市管理局（执法局）为基础，组建西陵区城市管理执法局，主管本辖区城市管理和执法工作，为辖区人民政府工作部门，负责本辖区内城市管理和执法工作的政策研究、法制宣传、业务指导、综合协调、监督检查和考核评价。西陵区城市管理执法局下设二个执法大队：将原西陵区城市管理监察大队更名为西陵区城市管理执法大队，原执法范围不变；在葛洲坝区域组建葛洲坝城市管理执法大队，具体承担葛洲坝区域城管执法工作。原城市管理局所属环境卫生管理处管理职责、权限不变，管理范围增加至葛洲坝区域。原城市管理局所属市政维修管理处管理职责、权限不变，管理范围增加至葛洲坝区域。原园林绿化局管理职责、权限不变，管理范围增加至葛洲坝区域。
2.城市管理执法大队，现有在编人员63人，协管员100人。下设应急处置中队、环境卫生管理中队、市政公用设施管理中队、园林绿化管理中队、步行街管委会中队及街道办事处中队，具体承担辖区（或行业）的城管执法工作。
（三）整合行政资源，提升执法成效
1.整合执法力量，在一定程度上解决了多头执法问题。通过整合归并现有执法队伍，实行综合执法，由城市管理行政执法局统一行使市容、规划、园林、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部或者部分行政处罚权，原有执法队伍被撤销或者相应精简，从源头上减少了以往执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。
2.划转执法权限，提升了执法效率。城市管理综合执法权向城市管理综合行政执法机关划转后，一个执法机关行使多种领域的执法职责，通过明确权限、落实执法责任，改变了以往多支执法队伍分兵作战或者推诿扯皮现象，执法力量更加集中，执法力度大大增强，执法水平和效率显著提高。
3.优化职能配置，加强监督制约。实行城市管理综合行政执法改革的部门，在制定政策职能与监督处罚职能相对分离方面进行了探索，在一定范围内实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既管审批又管监督的体制机制，为深化行政管理体制改革积累了经验。
4.加强规范化管理，提高执法水平。在城市管理综合行政执法改革中，着力改变以往分散执法、突击整治的行政执法方式，大力推行规范化管理，强化执法人员培训和制度建设，提高执法人员的素质，严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制度，使执法行为更加公平、公正。
二、城管综合执法存在的问题
（一）法律依据缺失
目前，城管综合行政执法的依据主要是各单行法律法规，规定分散、条目众多，城管综合行政执法机构的职能定位不明确，城管综合行政执法的法律依据和法律地位经常被质疑。《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性和程序性都有很高的要求，但缺乏保障行政执法实效性的手段，且程序复杂、时间较长，无法对违法行为进行及时查处，影响了执法效率，催生了以罚代改现象。2015年12月24日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》出台，也不是完整意义上的法律法规，具体操作性不强。
（二）执法体制分割
西陵区域一部分区域由葛洲坝城管负责，另一部分由西陵城管负责，形成分而治之的局面。这种体制带来了诸多的弊病：第一，人财物分属于不同的单位，在业务素质上也不同，影响整体的城管执法组织的执法能力和效果。第二，区域的不统一带来城管执法组织的执法独立性完整性难以保障，带来执法推诿扯皮问题。
（三）公众法治意识不强
城市的主体是“市民”，城市小区的主人也是“市民”。政府主导的民生工程，比如：背街小巷、老旧小区整治、违法建设拆除、环境卫生治理、停车秩序管理等，在实施中却被居民多方阻扰，政府要花大量的功夫去宣传解释，甚至有时还要动用执法力量，导致党群、干群关系日益紧张。其根本原因公众法治意识不强，没有形成自己维护自己权益的观念，主客体关系错位，认为都是政府的事。
（四）公务协作体系不完善
第一，有些管理领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，有的部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）转移，仍在从事某些执法工作，形成新的职责交叉和多头执法。如环境保护方面中的商业噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查处集中到城管，但环保部门仍然保留有执法队伍和其他处罚职能，有些环保违法行为的管辖权归属难以界定。
第二，城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来一些的执行性职能，其中有些执法事项是无法单独处理的，需要得到相关部门的支持配合，如违法建设案件的查处通常都需要规划部门、公安部门等的配合。在日常行政执法中，综合执法部门通常会请求有关政府部门的配合，但这种请求往往被有关部门推诿或拒绝，而综合执法机构的层级地位较低，无力协调相关部门的行动，影响了执法效能。
（五）队伍素质不高
按照法律和国务院的相关文件明确规定，城管综合行政执法人员应是公务员，但因为行政编制名额有限，都是行政与事业混编、混岗，仍然没有参照公务员管理，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了许多难题。为了应对大量的执法任务，普遍聘请协管人员，但协管人员几乎没有经过执法培训，不具备执法资格，参与执法过程中不规范，也带来一些执法的问题。
三、对策建议
（一）提请立法规范
城市管理是转型社会综合治理的重要一环，在剧烈的社会转型中城市管理具有相当的综合性、复杂性和艰巨性。十余年来，城管执法一直面临法律缺席的尴尬窘境，法律地位和职能定位始终被质疑。在全国没有统一的城管立法之前，建议可以授权地方立法将城市管理纳入计划，有针对性地明确和解决城管执法的范围、体制、协调、执法队伍的法律定位以及综合行政执法行为的规范、责任追究等问题。
（二）理顺执法体制
一是科学界定市、区、街道三级城管机构的职权，构建属地管理机制，建立城管综合行政执法网络，形成既纵横交错，又紧密联系、反应迅速的执法体系。二是合理划定城管综合行政执法的职权范围。具体而言，法律明确规定只能由某行政机关行使的职责不能划转。除此以外的其他城市管理职责应当划转给综合执法机构。
（三）引进公众参与
坚持以人为本的原则，强化宗旨意识和服务意识，牢固树立为人民管理城市的理念，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。一是突出以人为本，建立公众参与的工作机制。充分发挥社区居委会作为基层性群众自治组织的积极作用，动员辖区内的业委会等社会组织和居民群众参与城市管理。二是加强信息公开，通过召开民主协商座谈会、听证会等形式，保障公众在城市管理中的知情权、建议权、决策权和监督权，实现城市管理工作由政府部门、社会组织、市民群众共同参与的机制。
（四）完善公务合作制度
第一，处理好城管执法机关与相关部门的关系，需要在明确综合执法机构的性质和职责的基础上，建立起全面而规范的公务合作制度。主要包括：信息与资源共享制度、联席会议制度、联合执法制度、行政协调制度、行政协助制度等，加强相互之间的协调配合，及时解决共同面临的问题。
第二，存在职能衔接的有关部门之间应该建立紧密的协作关系：有关部门在城市管理领域中做出行政许可的，要加强后续管理，发现违法行为，应及时告知城管执法机关；城管执法机关在进行查处之后要将处罚情况及时反馈给有关部门。
（五）加强队伍建设
一是明确城管综合行政执法机构的法律地位。城市管理属于社会管理的重要组成部分，城管综合行政执法机构履行行政职能，行使执法权力，属于政府的执行性行政机构。二是加强对城管综合行政执法队伍的建设和管理，实行统一的行政执法人员录用、考核、培训、交流与回避制度。加强业务培训，提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平，建立持证上岗制度，并配备与执法任务相匹配的装备和设施。三是设立城管综合行政执法专项经费，严格执行罚款与收缴分离的法定原则，避免以罚代改，树立规范执法、文明执法的良好形象。
