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当下，我国机动车交通事故已成为最严重的侵权行为之一。为保障交通事故受害人权益，我国在完善侵权责任制度的同时，通过《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）实施强制责任保险制度与道路交通事故社会救助基金制度，通过《中华人民共和国社会保险法》和《社会救助暂行办法》（以下简称《暂行办法》）实施社会保障制度，建立起受害人四元救济措施。关于救助基金补偿损失的范围，《道路交通安全法》第75条规定为超过机动车强制责任保险限额的“部分或全部抢救费用”；《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）第53条规定为“被侵权人人身伤亡的抢救、丧葬等费用”，至于“等费用”的范围如何确定，侵权责任法原理无法解决该问题。尽管其表述“为将来扩大交通事故社会救助基金垫付范围，例如因机动车逃逸或者责任人无资力赔偿的情形，垫付‘死亡赔偿金’、‘残疾赔偿金’预留‘空间’”，但是，依据侵权责任法确定的“死亡赔偿金”、“残疾赔偿金”是否全部由交通事故社会救助基金补偿（或垫付），是否需要规定补偿限额？这个问题涉及交通事故社会救助基金的补偿标准制度。
我国道路交通事故社会救助基金制度属于“舶来品”。实施道路交通事故社会救助基金制度的域外立法例，均将救助基金制度的功能定位于强制责任保险缺失情形下保障受害人权益，这属于救助基金的基础功能。我国虽然通过《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》）规定了道路交通事故社会救助基金制度的补偿对象、补偿情形、补偿范围与标准，但《试行办法》出台仓促，属于部门规章，效力层次低；各省级、地市财政部门牵头公安等单位，结合本地区情况制定地方实施办法，区域碎片化现象严重。由于国内法学界对该制度研究不足，理论储备不够，被使救助基金制度构成存在诸多瑕疵。这不仅导致该制度无法发挥其应有的功能，而且导致车主交纳的大量资金被闲置，甚至成为神秘“黑金”，受害人无法从救助基金中获得应有的救助。救助基金在补偿制度方面存在的问题主要体现为：（1）补偿“受害人”的范围没有包括车上乘客。我国机动车强制责任保险制度已错误地将车上“乘客”排除在强制责任保险的承保范围之外，救助基金再次拒绝向“乘客”提供保障。（2）补偿受害人的条件没有作出明确规定。我国现行救助基金制度只规定其救助情形为肇事机动车逃逸、肇事机动车没有投保强制责任保险或抢救费用超过强制责任保险限额。在司法实务中，机动车没有投保“交强险”，但投保了“商业第三者责任险”，此种情形下，是由救助基金还是由“商业第三者责任险”向受害人承担第一顺位的赔偿责任？《试行办法》未作明确规定。（3）应补偿受害人哪些损失？补偿标准应如何确定？对这个问题，《试行办法》规定只补偿受害人的抢救费用或丧葬费，5个省级地方政府增加对特困家庭的补偿。救助基金的补偿对象（受害人）、补偿情形、补偿范围、补偿标准，是划分侵权责任制度、机动车强制责任保险制度与交通事故社会救助基金制度的功能边界，如果对上述问题不进行充分研究并做出正确评判，一方面将造成上述制度适用边界不清，另一方面将侵蚀受害人权益保护制度、不当增加机动车保有人的交费负担。有鉴于此，笔者在此以交通事故受害人权益保护为宗旨，以救助基金功能为研究基石，以我国22个省级救助基金实施办法为研究对象，以跨法域制度比较与归纳为基本研究方法，试图对上述问题产生的制度根源进行论述，提出解决上述问题的对策，重构我国道路交通事故社会救助基金制度。
救助基金制度的功能服务于交通事故受害人权利保障宗旨，其功能定位是整个救助基金制度构成中的基石。如何结合中国国情定位中国社会救助基金制度功能，关涉中国道路交通事故社会救助基金制度的实现。如何加强对交通事故受害人权利保障，是汽车时代面临的共同问题，救助基金制度的缘起尽管在不同国家有先后之分，但具有共同的社会基础，遵循共同的原理。
在交通事故领域，受害人赢得了诉讼，但因肇事司机责任财产不足或肇事逃逸，判决无法得以执行，这对受害人而言，正义没有得以实现。立法机关应充分关切那些遭受意外伤害和财产损失且无法获得赔偿的人们。欧盟成员国与美国等先后通过实施强制责任保险制度，增加潜在侵权责任人的责任财产，责任保险公司在责任限额内，赔偿受害人因交通事故遭受的人身伤害、财产损失。但是，这些国家机动车强制责任保险制度在运行过程中，因下列情形无法向受害人提供保障：（1）肇事机动车没有投保强制责任保险；（2）肇事机动车逃逸且无法查明。如果不创设其他保护制度，这两种情形下的受害人只能通过下列途径求偿：（1）向侵权责任人求偿；（2）向社会保障经办机构申请保障。这两种途径存在的弊端是：（1）侵权诉讼程序耗时长、成本高，受害人即使胜诉，但因侵权责任人责任财产不足，仍无法获得赔偿。（2）社会保障条件严格、保障程度低。受害人未必符合社会保障条件，即使符合社会保障条件，也难以让受害人恢复到交通事故发生前的生活质量。为解决强制责任险缺失情形下受害人权利保障问题，发达国家探索有效的救济路径———道路交通事故社会救助基金制度。
美国纽约州根据《纽约州保险法》第52章《机动车事故补偿公司法》规定，于1958年成立机动车事故补偿公司，属于非盈利性组织，不属于社会保障范畴。其宗旨是向交通事故受害人及其家庭提供最高标准的支持、资助和同情，向受害人提供有效、及时的帮助，从而使公共利益获得充分的保护。纽约州规定补偿基金的功能定位：弥补强制保险保障的漏洞。英国为保护无保险驾驶人造成的交通事故、身份不明驾驶人（肇事逃逸者）造成的交通事故的受害人，于1946年6月5日成立了机动车保险人局，组织形式是有限担保公司，由所有的机动车保险公司组成。1946年6月17日，机动车保险人局与政府达成了“无保险承保的驾驶员协议”；1969年5月1日，与政府签订了第一份“逍遥法外的驾驶员协议”，这两份协议补偿受害人的前提条件是：因无保险的驾驶人或者逃逸的驾驶人的过错，导致交通事故发生，使受害人遭受损失，且该受害人没有其他补偿途径。该条件包括两个重要构成要件：（1）侵权责任人对受害人承担侵权责任；（2）侵权责任人确定，但因没有责任保险承保，且其责任财产不足，无力赔偿受害人；或者侵权责任人因逃逸而无法查明。德国根据1965年《强制汽车责任保险法》第12条至第14条的规定成立了交通事故受害人补偿基金，1965年12月14日通过的《机动车事故损害补偿基金条例》对其进行了补充。基金名称为“交通事故受害人救助公司”，其组织形式为非盈利的私人公司，由其成员保险公司控制与管理，受联邦政府监管。补偿基金的赔偿严格限定为补偿性的，受害人只有在用尽其他求偿途径不能获得赔偿后，才有权从赔偿基金获得赔偿。德国《强制汽车责任保险法》规定受害人请求“救助基金”赔付的条件是：（1）肇事机动车无法查明；（2）肇事机动车或肇事驾驶人没有义务投保强制责任险，如政府公务用车；（3）肇事者故意造成他人损害，责任保险不予赔偿者；（4）负给付义务之保险人被宣告破产。
上述立法例关于交通事故社会救助基金的名称虽然不同，但通过考察其补偿条件，发现其遵循共同的法理，即均将“救助基金”定位于机动车强制责任保险的替补制度，旨在弥补强制责任保险的保障功能缺失。笔者将救助基金替补强制责任险缺失的功能称之为基础功能，基础功能运行成本由危险共同体———机动车保有人———分担，其在补偿受害人的范围、补偿损失的范围及其补偿限额方面，与科学的机动车强制责任保险的保障一致。如果一国在救助基金的基础功能之外，还增加救助基金的保障范围，如对特困家庭的补助、超过交强险限额的抢救费用、对肇事者的抢救等提供保障，属于救助基金的附加功能，其性质属于社会保障中的社会救助。这部分功能产生的成本由国家财政承担，救助基金救助受害人后不能对其行使追偿权，因为社会救助权是一项基本人权，其实现依赖于财政给付。社会救助本质上是一种公共物品，相对于社会组织和个体而言，政府作为社会救助的供给者是义务性和兜底性的，建构以中央为主的资金供给主体。
基础功能是救助基金制度必备功能，具有刚性，其补偿的受害人范围、补偿损失的范围及其限额不能低于强制责任保险的保障程度。当下，我国救助基金制度基础功能刚性不足，主要体现在救助的受害人范围、补偿损失的范围及其限额方面。车上乘客被我国《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称《交强险条例》）不当排除在保障之外，本应被纳入救助基金基础功能保障范围，但《试行办法》没有对其提供保障，这就大大削弱了基金的基础功能。救助基金的附加功能具有灵活性（柔性），可以交由社会救助法或社会保障法规定，如果社会救助基金制度规定其附加功能，应与社会救助法无缝衔接。《试行办法》第12条规定，救助基金在“抢救费用超过交强险责任限额”的情形下进行垫付；广东、北京等五省市救助基金实施办法规定对因交通事故导致的特困家庭进行救助，这些保障属于救助基金的附加功能。我国2014年实施的《暂行办法》规定的8种救助属于普遍救助，即，救助对象不局限于交通事故受害人；《试行办法》和北京市等地方政府规定救助基金的附加功能，与《暂行办法》规定的普遍救助间存在互补与重叠。所谓“互补”是指社会救助基金制度附加功能没有规定的救助，如最低生活保障、教育救助、住房救助等，交通事故受害人如果符合《暂行办法》规定的普遍救助条件，可以申请普遍救助。所谓“重叠”是指北京市等地社会救助基金制度规定的特困家庭救助，与《暂行办法》规定的“临时救助”性质相同且内容重复，交通事故受害人从北京市救助基金获得困难家庭补助后，能否再依据《暂行办法》申请临时救助？为解决该重叠问题，有两种解决方案：（1）修订《试行办法》，将救助基金补偿特困家庭的功能删除，由《暂行办法》“临时救助”提供保障，但这种建议的弊端是牺牲了交通事故专项救助基金的功效，导致救助基金大量的资金被闲置浪费。（2）修订《暂行办法》第47条，将涉及道路交通事故的“临时救助”交由救助基金提供，该方案的优点是充分运用救助基金被闲置的资金，但缺点是现行的救助基金管理机构不被社会公众知晓，社会救助基金运行机制效率低下。为解决第二种方案存在的负面效应，一方面应修订《试行办法》，理顺救助基金的运行机制；另一方面，规定社会救助经办机构受理交通事故受害人临时救助申请后，通知救助基金组织审核该申请，符合条件的，由救助基金管理机构直接将临时救助补偿款支付给交通事故受害人；如果受害人向社会救助基金经办机构申请“特困家庭救助”，该机构向受害人直接进行补助后，受害人不得再向社会救助机构申请“临时救助”。
三、重构之二：救助基金补偿“受害人”的范围应包括车上乘客
交通事故受害人，广义上是指因交通事故而遭受人身伤害或财产损失的人，包括因单车事故受伤的驾驶人、车上乘客、行人及其他路权使用者；狭义上的受害人属于侵权责任法范畴，仅指机动车交通事故责任中，“有权就机动车造成的任何损失或伤害从侵权责任人获得赔偿的任何人”。由于道路交通事故社会救助基金的基础功能是在机动车强制责任保险缺位情形下保障事故受害人，救助基金保障的受害人范围应与强制责任保险承保的受害人范围一致。因此，在探讨救助基金保障的受害人范围之前，应讨论机动车强制责任保险保障的范围。机动车强制责任保险只对交通事故中狭义上的提供保险保障，享受该保障的，“于责任保险中，称之为第三人、第三者或受害第三人，其实质内容均指责任保险之被保险人对之负有损害赔偿责任之人”。但是，由于社会公共政策的需要，“第三人”范围，也就是说，被保险人对之负有损害赔偿责任的人，未必都能获得强制责任保险制度保障，如祖国大陆将“本车人员”（车上乘客）、我国台湾地区将因交通事故遭受财产（物）损失的受害人，排除在“第三人”之外。
机动车强制责任保险的宗旨与功能是对交通事故中除被保险人以外的受害人提供保险保障，但《交强险条例》第3条规定，强制责任保险不承保“本车人员（乘客）、被保险人”，强制责任险对作为“本车人员”的车上乘客不提供保险保障，这不仅有违机动车的用途之一（载客），而且弱化了强制责任保险的保障功能。将车上乘客纳入机动车责任保险保障的理由如下：（1）相对于机动车保有人（被保险人）而言，在安全驾驶方面，乘客也是弱者，无权操控机动车。机动车的用途之一是载客，交通事故受害人既可能是路上行人及非机动车使用者，也可能是车上乘客。（2）机动车乘客座位险属于自愿投保的险种，不是每辆机动车保有人都投保该险种，即使投保，该险种的保额只有“1万元-5万元／座位”，显然不能充分保障作为受害人的乘客。（3）公民投保的意外伤害险不能分散其乘车风险。中国平安保险股份有限公司销售的“个人交通工具意外伤害险”，对乘客因乘坐非营运车辆（含私家车）而遭受的意外伤害，不予以承保。鉴于此，完善的机动车强制责任保险制度应承保下列受害人：（1）因机动车交通事故造成其人身伤害或财产损失，对机动车保有人（被保险人）享有赔偿请求权的主体，是否为乘客，在所不问。（2）侵权责任人（被保险人）的家属或其组成人员，前者含其配偶、子女、父母、兄弟姐妹，后者包括其单位员工（肇事驾驶员除外）。在下列两种情形下，因强制责任保险缺位，上述两类主体应属于道路交通事故社会救助基金基础功能补偿的受害人：肇事机动车没有投保强制责任保险（或“商业第三者责任保险”），或者因肇事机动车逃逸导致肇事机动车和侵权责任人均无法查明。至于抢救费用超过强制责任保险限额的受害人、单车交通事故致害的驾驶人、因交通事故陷入特困的家庭，是否属于救助基金保障的受害人，取决于一国是否规定救助基金的附加功能及其成本由财政担当。
《试行办法》规定救助基金补偿的受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。该条规定存在如下缺陷：（1）受害人的界定不周延。救助基金补偿受害人的情形之一是肇事机动车没有投保强制责任险，既然该机动车没有责任险承保，那么肇事机动车就不可能是“被保险机动车”，肇事司机也不可能是“被保险人”。《试行办法》关于受害人的界定，仅适用于下列情形，即肇事机动车投保了责任险，但受害人的抢救费用超过了“交强险责任限额”。这种立法错误导致实务中救助基金判断受害人范围时无所适从。（2）补偿受害人范围宽窄失当。应获得补偿的受害人却没有纳入保障范围，如属于车上乘客的“本车人员”；不应纳入救助基金基础功能保障范围的受害人，却获得了保障，如抢救费用超过交强险限额的受害人。（3）没有合理平衡受害人保障、车主负担与财政职责。抢救费用超过交强险限额的受害人、因交通事故陷入特困的家庭，对这些受害人进行救助，属于社会保障，其救助成本应由财政承担，否则会不当增加机动车保有人的交费负担。为填补强制责任保险漏洞，《试行办法》应将“本车人员”中的车上乘客纳入救助基金的保障范围，但《试行办法》在解释“受害人”时，犯了前属不周延等错误，增加了实务中受害人识别的难度。判断受害人范围的主要依据是法律关系，确定该法律关系的逻辑起点是肇事机动车或肇事司机———对肇事司机（形式被告）享有赔偿请求权的人，属于受害人。如果该受害人因无责任险承保的肇事机动车致害，则救助基金对其承担第一顺位的补偿责任；如果由责任保险承保的肇事机动车（“被保险机动车”）致害，在责任限额内，由责任保险公司承担第一顺位的赔偿责任，仅在抢救费用超过责任险限额情形下，救助基金才承担补偿责任。《试行办法》未将车上乘客纳入受害人范围，导致车上乘客再次被“遗忘”，无法获得救助基金的保障。
通过对国内可以检索到的22个省市救助基金实施办法文本的研究发现，地方政府关于受害人的界定，除了江西省与广东省外，其他均遵循《试行办法》的规定。江西省将“受害人”解释为：“受害人是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。受害人是否扩大至机动车本车人员、被保险人，由各市、县救助基金管委会结合本地实际确定。”该解释虽然突破了《试行办法》将车上乘客除外的规定，但江西省关于受害人范围的规定属于软性规定，各救助基金管委会存在其自身利益诉求，即为了节约救助基金的资金支出，减少财政拨款，市县救助基金管委会未必能主动结合本地实际情况，将车上乘客纳入救助基金保障范围。广东省关于受害人的规定，除了遵循《试行办法》解释外，还将电动自行车或其他非机动车辆道路交通事故受害人纳入保障范围，这在全国属于首例，虽然缓解了电动自行车或其他非机动车辆事故受害人保障措施的问题，但由于该规定没有将救助基金救助的受害人限定为“机动车”致害的自然人，无疑偏离了救助基金的基础功能；如果将不属于“机动车”的车辆（即非机动车辆）致害的人纳入救助基金的保障范围，应属于救助基金的附加功能，该部分的成本应全部由财政承担。重庆市在实践中，将单车事故受害的驾驶员纳入救助基金保障的范围。这些实践都是对救助基金附加功能的诠释。
四、重构之三：救助基金补偿受害人的条件应遵循制度边界
救助基金制度是保护受害人多元措施的有机组成，救助基金在何种条件下补偿交通事故受害人，应由立法予以明确规定，一方面有助于明确“救助基金”的功能边界，另一方面有助于受害人行使求偿权。我国道路交通事故社会救助基金制度既然是“舶来品”，那么，在规定救助基金补偿受害人条件等事项时，应充分研究救助基金制度的缘起，洞察其基本法理与制度构成。不同立法例关于补偿受害人条件的规定，同中存异，但揭示了共同的法理———救助基金制度弥补强制责任保险缺位情形下产生的保障漏洞，加强对交通事故受害人利益的保障。
域外不同立法例规定“救助基金”补偿受害人的前提条件是：（1）肇事车辆的保有人对受害人的损失承担侵权责任。之所以规定该项条件，原因是：责任保险承担保险责任的条件之一是责任保险标的已客观存在。责任保险标的是侵权责任，即被保险人对受害人承担侵权责任，如果侵权责任不成立，则责任保险因构成要件不具备，对受害人不承担保险责任；救助基金是责任保险的替补性制度，救助基金之所以替代责任保险补偿受害人，不是因为责任保险标的不具备，而是由于肇事机动车没有责任保险承保，或者肇事机动车逃逸，导致其是否由责任保险承保无法查明。英国机动车侵权适用过错责任原则，侵权责任的成立需要受害人证明机动车保有人主观上存在过错。在肇事逃逸的情况下，受害人必须证明其损害是由肇事逃逸者造成的，如果不能证明，则因侵权责任不成立，受害人无权请求机动车保险人局赔偿。德国机动车侵权适用严格责任原则，如果受害人的损害属于侵权行为人免责范围的，如受害人故意行为遭受的损害，救助基金不予赔偿。（2）该侵权责任本应在机动车强制责任保险承保范围内，但因下列情形导致责任保险缺失：因机动车保有人违反强制投保义务，没有投保；或者肇事机动车不属于强制投保的机动车；或因机动车肇事逃逸，导致肇事机动车和驾驶人的身份不明。
我国规定救助基金补偿交通事故受害人的情形包括三类：（1）抢救费用超过交强险责任限额的；（2）肇事机动车未参加交强险的；（3）机动车肇事后逃逸的。其中，第（2）、（3）种情形与发达国家立法例规定一致，第（1）种情形具有中国特色，主要是为了弥补我国机动车强制责任险责任限额分项缺陷而采取的补救措施。我国机动车强制责任保险承保范围将医疗费从死亡伤残赔偿金中分离出来，而且保险金额过低，只有1万元，不能满足实践需要，因为需要治疗的伤残人数远高于死亡人数。国外立法例规定救助基金的功能是为了填补因强制责任保险缺失而产生的保障漏洞，这对完善我国救助基金的补偿条件具有指导意义，我国在规定救助基金的补偿情形时，应考虑与机动车强制责任保险缺失或其免责情形的衔接，否则，救助基金难以发挥其补充性功能。因此，在借鉴发达国家立法例、结合我国机动车责任保险制度构成与承保现状的基础上，我国救助基金补偿受害人的条件应是：（1）肇事机动车的保有人对受害人的损害承担侵权责任。（2）受害人损失因下列情形之一，无法获得机动车强制责任保险保障：肇事机动车无强制责任保险承保；肇事机动车逃逸，导致机动车及其驾驶人身份无法查明；因强制责任保险法定免责情形，保险公司对受害人损失不承担保险责任；受害人为车上乘客。
肇事机动车没有投保强制责任保险，但投保了“商业第三者责任险”，此种情形下，救助基金是否承担补偿责任，该问题值得探讨。这种现象在欧盟成员国不会发生，因为这些国家在机动车责任险方面没有区分“强制责任险”与“商业第三者责任险”，而是实施统一的强制责任险种，在强制责任险的保险金额方面，规定最低限额，各被保险人根据其风险承受心理，在此限额之上，选择不同的保险金额，支付对应的保费。我国机动车强制责任险与“商业第三者责任险”并行，产生上述现象的制度根源是《交强险条例》第44条规定，将军车与武警用车投保强制责任保险管理办法授权给中国人民解放军与武警部队制定，但由于后者迟迟没有出台该管理办法，导致部分军车与武警用车没有投保强制责任保险，但投保了“商业第三者责任险”，因为相比较商业责任险而言，交强险保费高，保险金额低。此外，实践中，由于交强险与“商业第三者责任险”的投保时间不一致，交强险先到期却没有及时续保，这也会导致民用车交强险缺失、“商业第三者责任险”仍在有效期内的情形。此种情形下，救助基金是否对受害人承担补偿责任，取决于机动车强制责任险法定保险金额与“商业第三者责任险”保险金额间的关系：当后者小于前者时，保险保障基金在两者差额内承担补偿责任；当后者大于或等于前者时，保险保障基金不承担补偿责任。之所以做出这种制度设计，其基础理论依据是：（1）强制责任险是机动车上路行驶应具备的最低责任保险保障要求，在此基础上，机动车主可以通过投保商业责任险分散赔偿额更高的风险，两险种都属于商业责任险，本质区别之一是后者自愿投保。（2）我国“商业第三者责任险”保单约定强制责任险与“商业第三者责任险”对受害人进行理赔的顺序：先由强制责任险理赔，不足赔付的损失，由“商业第三者责任险”承保。根据该约定，可以得出如下结论：肇事车辆如果没有投保强制责任险，意味着此时强制责任险的保险金额为零，受害人遭受的财产损失、医疗费与死亡伤残赔偿金等，均由商业责任险在保险金额内承担保险责任；当“商业第三者责任险”的保险金额低于应投保的强制责任险法定保险金额时，其差额部分应被认定为没有获得强制责任险保障，由于救助基金是机动车强制责任保险的替代品，该差额应由救助基金提供保障。该基本原理与补偿条件的设计，对解决实务中的纠纷具有重要的指导意义与规范作用。
五、重构之四：救助基金补偿受害人损失的范围及其限额应彰显“同命同救助”原则
（一）规定救助基金补偿受害人损失的范围及其限额的理论依据
如何规定救助基金补偿受害人的损失的范围及其限额，取决于救助基金的功能设计及其运行资金来源。通过考察救助基金制度的缘起与发展，发现域外立法例仅规定救助基金的基础功能，定位于强制责任保险的辅助制度，因此，救助基金补偿受害人损失的范围和补偿限额，应同该国强制责任保险提供的承保范围和保险金额一致。我国救助基金制度不仅规定了基础功能，而且规定了附加功能。从形式上看，我国发展了国外救助基金功能，但从实质上审视，我国救助基金制度基础功能刚性不足，其补偿受害人损失的范围没有达到强制责任保险的承保标准。立法之所以应规定救助基金补偿损失的范围与限额，重要原因之一是救助基金的资金来源。我国救助基金制度虽规定了基础功能与附加功能，但对各功能运行成本的来源没有进行区分。财政部《道路交通事故社会救助基金财务管理暂行规定》第5条规定救助基金的来源包括：（1）根据国家有关规定按照交强险的保险费的一定比例提取的资金；（2）地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；（3）对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；（4）救助基金孳息；（5）救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；（6）社会捐款；（7）其他资金。关于7类资金来源，财政部与中国保险监督管理委员会仅对第1项提取比例做了强制性规定。第（2）项资金来源具有中国特色，地方政府之所以承担一定比例的财政拨款职责，其深层次理由是：（1）我国绝大多数省级救助基金组织不具有独立的法人地位，缺乏融资途径，现有资金不足以赔付当年的受害人。（2）救助基金承载附加功能，但立法对第（2）项财政补助的数额或比例没有做出刚性规定。虽然救助基金的主要资金由保险公司从收取的保费中提取交纳，但最终还是转嫁给广大车主，如果救助基金补偿受害人损失的范围无限扩大、损失补偿限额缺失，势必增加车主的交费负担，甚至导致救助基金的资金入不敷出。救助基金补偿受害人损失范围大小与补偿限额高低，涉及受害人权益保障、车主费用负担与财政职责间平衡，为了平衡三者间权益或职责，有必要通过立法规定救助基金补偿受害损失的范围及其补偿限额。
（二）我国救助基金补偿受害人损失的范围及其限额的制度构成
我国救助基金补偿受害人损失的范围与补偿限额，主要体现在《试行办法》第12条的规定中，救助基金“垫付”受害人损失的范围仅包括：（1）丧葬费；（2）部分或者全部抢救费用。《试行办法》没有对丧葬费的补偿限额作出规定，抢救费用的限额通过抢救时间来进行限制，这在全球立法例中罕见，在实务中当事人对是否属于“抢救费”产生争议。《试行办法》关于赔偿受害人损失范围及其限额的具体规定，反映了立法者对救助基金的功能定位模糊，也对地方政府制定实施办法产生误导。《试行办法》与省级救助基金补偿受害人损失规定主要存在如下问题。
1.抢救费。包括三种情形下发生的抢救费：（1）肇事机动车没有投保交强险；（2）肇事机动车投保了交强险，但抢救费用超过交强险限额的；（3）肇事机动车逃逸导致侵权责任人无法确认的。《试行办法》通过抢救时间来限定抢救费用总额，没有明确规定其限额，这种制度设计，从理论上看，有助于受害人救治，但实践中会产生两个问题：（1）在伤情与抢救时间相同的情形下，因医院用药与抢救技术不同，产生的抢救费用不等，这会导致抢救费用总额因患者不同而各异。（2）抢救费用没有总额限制，容易滋生医院过度治疗，而且突破救助基金制度的功能边界，会大大增加机动车保有人的交费负担。如前所述，在保障范围与限额方面，救助基金基础功能与机动车强制责任保险是一致的，但由于《交强险条例》将机动车强制责任保险医疗费从死亡伤残赔偿金中分离出来，已饱受争议，不利于受害人利益保护，抢救费用本应与死亡伤残赔偿金合并计算，其限额为12万元。因此，救助基金基础功能垫付抢救费用的限额应为12万元，12万元以上的抢救费用纳入救助基金的附加功能保障，其产生的全部成本由财政承担。北京市规定抢救费用最高不得超过交强险赔偿限额，该表述存在歧义，这里的“交强险赔偿限额”是指整个交强险的赔偿限额12.2万元（死亡伤残赔偿限额11万+医疗费赔偿限额1万元+财产损失赔偿限额0.2万元），还是仅指其中的医疗费限额1万元？广东省人民虽然没有明确规定抢救费用的限额，但规定根据不同的抢救时间与抢救费区间限额，适用不同的审核程序，抢救时间越长（72小时以内、72小时至7天、大于7天）、垫付费用越多（以6万元为分界线），审核程序越复杂。同时规定，交通事故受伤人员抢救时间较长或者数额较大的，经当地救助基金主管部门和卫生部门同意，可以分期结算已经发生的抢救费用。广东省政府通过这些审核程序规定，试图约束医院的抢救行为、控制抢救成本。这些地方性文件虽然规定了救助基金的限额，但整体而言，距离救助基金的应然赔偿限额12万元仍有很大的差距；广东省对超过6万元的抢救费实施一事一议，主观随意性大，容易滋生寻租，不利于受害人求偿。
2.丧葬费。《试行办法》规定的丧葬费用是指丧葬所必需的遗体运送、停放、冷藏、火化的服务费用，具体费用应当按照机动车道路交通事故发生地物价部门制定的收费标准确定，《试行办法》对丧葬费的补偿限额没有作出规定，是否属于实报实销，也不明确。有些地方政府对丧葬费的限额做出明确规定。例如，北京市规定丧葬费限额为1万元，对垫付丧葬费的，由救助基金管理办公室将费用直接拨付给殡葬部门。如果立法明确规定救助基金基础功能的补偿限额为12.2万元，那么，这里规定丧葬费的限额已没有意义，因为依据侵权责任法的规定，受害人死亡情形下的赔偿限额远远超过12.2万元，仅此一项就用尽救助基金的补偿限额。
3.特困家庭补助费。实践中，因侵权人诉讼中逃匿、受害人死亡、伤残或巨额医疗费等，可能导致受害人家庭特别困难。《试行办法》规定的救助基金补偿范围不包括特困家庭救助费，但根据可检索到的省级救助基金文件规定，全国只有5个省级行政区突破了《试行办法》规定，将特困家庭补助费纳入救助基金的保障范围。对特困家庭进行救助，既是实践需求，也反映了地方政府关爱受害人及其家庭的执政情怀。对特困家庭进行救助的省级人民政府，根据受害人伤残等级、生前抚养的人数、被抚养人的其他抚养义务人数等因素确定特困家庭补助额，该补助额因当地救助基金收入与地方政府对受害人家庭的关怀度不同而不等。例如，江苏省规定，死亡人员一次性经济补助费用最高限额为50000元，重伤人员一次性经济补偿费用最高限额为30000元。如遇特殊情况，由救助基金管理人报省救助基金协调小组办公室研究决定。但实践中，江苏省救助基金协调小组成员有各自的诉求，财政厅希望低保障、广覆盖；公安厅希望多投入，减少、化解道路交通事故纠纷；保监局则关心垫付是否合理，希望保持、减少交强险保费的提取比例。因此，该协调小组成员对“特殊情况”下的补助能否高效地达成一致意见，不无疑问。江苏省对困难家庭进行经济补助的标准明确，但程序复杂，受害人及其家属获得补助前，必须进行伤残等级鉴定，否则申请补偿的数额无法确定。北京市规定一次性困难救助费用最高不得超过交强险赔偿限额。广东规定各地每年用于交通事故困难群体救助的费用不得超出各市从交通违法罚款中提取的金额，该规定对具体家庭困难救助费用的限额而言不具有可操作性。对这些临时困顿的人而言，“临时性救助远远胜过永久性的济贫机构”。但是，将交通事故造成的“特困家庭”纳入救助基金的保障范围，是否妥当，取决于一国是否规定道路交通事故社会救助基金的附加功能及其财政支持。社会的安排是否符合正义，不能单从它们的动机活动进行判断，更需要制度保障。
（三）我国救助基金补偿受害人损失的范围及其限额制度述评
综上所述，中国救助基金制度区域化现象严重，各省救助基金补偿受害人的损失范围与补偿限额存在差异，导致对受害人“同命不同救助”，破坏了社会救助制度的公平价值。我国机动车强制责任保险既承保受害人的财产损失，也承保受害人的人身伤亡（死亡伤残赔偿金）与医疗费，其中，财产损失的赔偿限额为0.2万元，死亡伤残赔偿限额为11万元，医疗费赔偿限额为1万元，但我国救助基金只垫付受害人“人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用”。因此，我国救助基金基础功能提供的保障范围大大缩水，背离了救助基金的宗旨及其基础功能定位，不利于保护交通事故受害人的权益。上述救助基金垫付超过交强险限额的抢救费用、对特困家庭进行的补偿，属于社会保障性质的社会救助，其成本应由财政承担，如果全部转嫁给机动车保有人，那么，保费将大幅增加，机动车保有人的交费负担将加重，本应由国家财政承担之责转嫁给广大车主了。因此，有必要完善政府向救助基金财政拨款制度，明确规定救助基金附加功能产生的成本，均由政府财政承担。至于受害人是否存在其他补偿途径，不影响受害人对救助基金的请求权，但受害人申请救助基金补偿时，如果其他义务主体已部分赔付受害人的，救助基金在补偿受害人时，应将其他义务主体已支付的赔偿额扣除；如果其他义务主体没有赔付，救助基金在补偿受害人后，有权对其他赔偿义务主体进行追偿。关于《道路交通安全法》、《侵权责任法》与《试行办法》间在补偿受害人损失范围的差异，应通过修订《试行办法》解决，将其升格为“条例”，同时规定其基础功能补偿受害人损失的范围为“人身伤害赔偿金与财产损失”，救助限额分别为12万元、0.2万元；至于临时困难救助，应适用《暂行办法》关于临时救助的规定。
《道路交通安全法》第17条规定，规范交通事故社会救助基金的“具体办法由国务院规定”，而《试行办法》的制定机关为财政部等五部委，违反了《道路交通安全法》的规定。“要坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系……为全面推进依法治国提供基本遵循。”建议国务院应修订《试行办法》，将其升格为条例，将救助基金的功能区分为基础功能与附加功能。其基础功能补偿的“受害人”与机动车强制责任保险中的“第三者”基本一致，即，对侵权责任人（被保险人）享有赔偿请求权的主体，均属于救助基金补偿的“受害人”。但是，由于我国机动车强制责任保险没有将“车上乘客”纳入承保范围，救助基金应将“车上乘客”纳入保障的受害人范围。救助基金基础功能补偿受害人的条件是：（1）侵权责任人对“受害人”承担侵权责任；（2）强制责任保险缺失。（3）肇事机动车仅投保“商业第三者责任险”的情形下，救助基金是否对受害人承担补偿责任，取决于法定交强险保险金额与“商业第三者责任险”保险金额间的关系：当后者小于前者时，救助基金在两者差额内承担补偿责任；当后者大于或等于前者时，救助基金不承担补偿责任。其基础功能补偿受害人损失的范围与补偿限额，根据强制责任保险的承保范围与保险金额确定。《交强险条例》第22条规定，机动车强制责任保险在下列情形下，保险公司只在“强制责任保险限额范围内垫付抢救费用”，对受害人遭受的财产损失或死亡伤残赔偿金，保险公司不承担赔偿责任：（1）驾驶人未取得驾驶资格或者醉酒的；（2）被保险机动车被盗抢期间肇事的；（3）被保险人故意制造道路交通事故的。该项规定没有体现受害人优先保护的宗旨，欧盟成员国立法例规定，在这些情形下，保险公司在保险责任限额内，先向受害人承担财产损失与人身伤害赔偿责任，然后向侵权责任人进行追偿。为解决这些情形下受害人财产损失与死亡、伤残赔偿金问题，我国应修订《交强险条例》，此三种情形下受害人就其财产损失、死亡伤残赔偿金与医疗费，如果先向保险公司行使保险给付请求权，保险公司不得拒赔，保险公司赔付后，有权向被保险人或侵权责任人进行追偿。但在修订《交强险条例》之前，这部分损失应通过修订《试行办法》，纳入救助基金基础功能保障范围。至于对交通事故造成的特困家庭补助、超过强制责任保险限额的抢救费、单车事故受伤肇事司机的抢救费救助，应纳入救助基金附加功能的保障范围，其产生的成本均由财政承担。通过修订《试行办法》后出台的“条例”应规定对特困家庭进行补偿的条件：（1）受害人因道路交通事故死亡，或者因受伤致残，部分或全部丧失劳动能力；（2）肇事者责任财产不足，无力赔偿；（3）受害人家庭收入低于其经常居住地上一年度人均可支配收入。
此外，救助基金管理机构对交通事故责任人及其商业责任保险公司的追偿权行使，不仅影响救助基金补偿成本的降低，而且关涉机动车主的交费负担。在实践中，有的救助基金管理机构不对责任人行使追偿权，有的因追偿权提起诉讼后不出庭应诉，法院能否直接定性为撤诉？申请撤诉的，法院对该撤诉行为如何审查？在责任人或责任保险金不足以实现受害人的损失赔偿请求权与救助基金的追偿权时，哪项权利优先获得清偿？这些问题有待以后的深入研究。
