【全文】
海事安全具有明显的国际性、共通性、低政治敏感性和突出的国际法义务性，国际社会历经百余年努力，已经构建了体系较为完备、内容较为丰富、适用海域较广的海事安全条约体系。
在相关海洋法律争端持续发酵的情况下，适时将海事安全议题和海事履约导入相关海域治理，不仅是国际社会持续有效解决海洋法律争端的一个重要切入点和较优选择， 而且是沿海各国全面履行海事安全条约国际法义务和切实承担海洋治理责任的重要体现。
目前，学界关于“海事安全”（Maritime Security）一词并没有一个较为统一且权威的定义，这既不利于精准把握海事安全发展趋势，也不利于梳理现存海事安全法律制度的构成。
海事安全具有明显的低政治敏感性，在海洋法律争端持续发酵的情况下，导入海事安全议题，具有转移问题面向、达致共识焦点、构建相关海域海事安全保障共同体的作用，进而可在相当程度上延缓和弱化海洋法律争端。 国际社会已初步构建了较为全面的海事安全法律体系， 形成基于国家管辖权、 区域性安排和海事条约治理的多元海事安全保障制度，但仍存在一定的法律困境。借助海事安全议题延缓和弱化海洋法律争端的法律对策包括国家海事管辖权的合法行使、 区域性海事制度安排的合理协调和强制履约审核的积极响应。
目前，学界关于“海事”一词的内涵与外延的界定并不完全统一。通过对当前海法学科建设和海事法律研究范畴的文献梳理，“海事”一词可分为最狭义、狭义和广义之分。其中，最狭义“海事”是指海上货物毁损、海上船舶交通事故等，英文通常用maritime accident、maritime casualty或average accident予以描述；狭义“海事”是指公法与私法分类下公法领域所涉事项，即与船舶航行安全有关的所有事项，如水上交通安全、防治船舶污染、船舶及海上设施检验等；而广义“海事”包括最狭义、狭义“海事”和“海商”，其中“海商”是私法领域的事项，如船舶物权、海上运输、海上保险、共同海损、合同救助等。{1}（P1）基于公法与私法的划分、研究对象的确定性、法律层面的研究意义，本文“海事”一词指的是狭义概念。
“安全”的范畴包括传统安全和非传统安全两个方面。传统安全主要是指国家的政治、军事等领域的安全； 非传统安全主要是指相对于传统安全而言的对人类整体生存和发展构成威胁的因素，包括经济安全、恐怖活动、环境污染、跨国犯罪等。{2}冷战结束后，和平与发展成为时代主题，非传统安全成为国际社会广泛关注的问题。
结合“海事”和“安全”的概念，可将“海事安全”界定为船舶航行安全，其内容由两部分构成：一是保证海上航行的船舶及其所载人员与货物的安全；二是减轻或消除船源海洋污染。
从1912年“TITANIC”号海难事件促成《国际海上人命安全公约》（SOLAS）的诞生到2017年开始实施的《船舶极地水域作业强制性规则》，经过百余年的发展，国际社会已经构建了覆盖全球海域的海事安全保障制度，全球海事法律治理体系初步形成。海事安全法律制度由三部分构成，即基于国家管辖权的海事制度、基于区域性安排的海事制度和基于条约治理的海事制度。
基于国家管辖权的海事制度包括船旗国属人管辖权的海事制度、 沿岸国和港口国属地管辖权的海事制度，其法律依据除了《联合国海洋法公约》（UNCLOS）外，主要是船旗国、沿岸国和港口国的国内法； 其规制形式主要包括对船东、 船舶承租人或经营人等相关责任主体采取滞留、罚款等强制或处罚措施。{3}
基于区域性安排的海事制度是特定海域的国家所构建的通过对进入该特定海域的所有船舶实施特定检查后限制或禁止不符合相关标准的船舶驶入或驶离的制度。此制度实现了在特定海域内的监督内容统一、标准要求一致，在相当程度上避免了以往经常出现的低标准船舶通过选择性停泊以逃避较为严格的海事监管的情形，有力地保障了该特定海域的船舶运营安全和海事监管秩序。{4}截至目前，全球已建立了拉丁美洲监督备忘录组织、亚太地区港口国监督备忘录组织、加勒比海地区监督备忘录组织、地中海区域监督备忘录组织、印度洋备忘录组织、中西非备忘录组织、黑海地区备忘录组织、利雅得备忘录组织等9个区域性海事制度安排。{5}基于条约治理的海事制度主要包括以《国际海上人命安全公约》（SOLAS）为核心建立的海上航行安全制度、以《1973年国际防止船舶污染公约》（MARPOL）为核心建立的海上防污染制度和以《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》（STCW）为核心的海员培训与管理制度。{6}这些制度通过国际海事组织（IMO）履约审核机制的建立与强化，已达成体系化、全海域覆盖化的目标，并构成各国从船舶的设计与建造、航行安全、海难救助等所涉海事管理机构所必须遵循的规范性文件，在海事安全保障领域发挥着关键性作用。{7}
随着经济全球化的发展，国家（地区）间的互联性、依赖性日益增强，海运业的快速发展使得海事安全逐渐成为国际社会高度关注的领域之一。 鉴于目前国际社会已经构建较为全面的海事安全法律制度，因此，在相关海洋法律争端持续发酵的情况下，将海事安全议题导入相关海洋争端，无疑具有转移问题面向、达致共识焦点、构建相关海域海事安全保障共同体的作用，进而可在相当程度上延缓和弱化相关海域法律争端。
（一）海事安全成为国际社会高度关注的领域之一海运业具有基础性、全局性和先导性的作用。海运业的基础性在于海运业是能源、资源和产品等全球经济贸易不可替代的运输方式，离开了海运业，其他相关产业的中下游产品则无法实现消费或转入再生产过程。海运业的全局性在于海运业已然构成沿海国家（地区）的本源竞争力和经济转型发展的关键要素，离开了海运业，沿海国家（地区）的能源、冶金、化工等战略性、支柱性产业以及临海区域的工业化、现代化均难获创新发展。海运业先导性在于海运业是沿海国家（地区）产业结构调整的较优推进途径，离开了海运业，则沿海国家（地区）海运金融、港建、海事仲裁、信息服务与技术咨询等有利于产业结构调整的相关产业就无法获得发展。
海运业的基础性、全局性和先导性的作用以及海运业所面临的风险，使海事安全成为海洋强国和国际社会高度关注的领域之一。2005年，美国率先出台《海事安全国家战略》，确定海事安全的目标，其中包括提高美国抵抗海事安全风险能力、确保船舶及其船载人员与货物的安全及有效运转、有效增进和提升海事安全。{8}欧盟则在Erika号事件后迅速启动海事安全一揽子措施，截至目前已经出台三套“海事安全一揽子措施的建议案（MSP）”，不断加大海事安全保障力度。2012年，第十二次环印度洋地区合作联盟（简称环印联盟）部长理事会会议发表的《古尔冈公报》，明确提出将海事安全设定为环印联盟未来十年的合作领域的重点之一。2013年，在文莱召开的东亚系列外长会将海事安全与南海行为准则并列为会议的两大议题。{9}
海事安全成为各国易于达成共识和采取共同一致行动的领域，具有明显的低政治敏感性。
海事安全与海运紧密相关，而海运具有明显的开放性：海运市场开放，国际化程度高，航企、船舶、船员等海运要素在世界范围内自由流动性强。海运具有高投入风险性：海运属于资本密集型行业，特别是作为海运基本要素的船舶造价较高，且随着船舶大型化趋势，单船造价不断提高，而相对其他行业来看，海运业投入较高、投资回报率较低。海运业具有较强的国际技术规制统一性：船舶建造与航行、海事监管等皆受制于海事公约的一体化调整，国家排他性管辖权的行使须高度考量国际统一规范的要求。另外，全球海事安全并未因海事管理技术的快速进步而获得预期的效果，海难、海损等现象屡见，从而促使国际社会在客观上存在采取共同海事行动、构建海事安全共同体以维护全球海事安全。因此，相对于政治、领土、军事等领域，海事安全属于敏感度较低的领域，国际社会也易于就此领域快速达成诸多共识或妥协。
基于风险的传统和非传统的类型划分，海事安全风险亦包括传统风险和非传统风险，前者如海上军事武装冲突与控制、封锁和管制海上重要运输通道、海上船货的军事征收征用等；后者如海盗及海上恐怖主义活动，海啸、地震、巨浪等海上自然风险，船舶溢油、压载水不合理排海洋法律争端中海事安全议题的导入放、船舶有害防污底系统等船源海洋环境污染。{10}目前，世界上重要海域均面临着较为突出的海事安全风险。例如，南海运输航线是目前国际运输系统当中最为重要的航线之一：37条国际航线和全球商船的50%、30%以上的货运总量途径南海。{11}尽管目前南海争端较为突出，军备竞赛加剧、地缘政治敏感，但南海问题仍呈现平稳态势， 故海南传统海事安全风险仍在可控范围内。 由于南海海域通航环境通航秩序比较复杂，水域范围比较开阔，因此，相比于传统海事安全风险，南海非传统海事安全风险近年来有所上升，主要表现为海盗活动、恐怖主义、海上走私、海上船舶溢油等。
海事安全执法属于行政执法范畴，而行政执法相对军事行动，其强制性、冲突性均较低，主要表现在限制公民人身自由，查封场所设施，查封或者扣押财物，冻结存汇款等。{12}在遵循国际海事条约的情况下，一般不会引起暴力冲突，不会造成行政行为相对人的伤亡，其手段较为温和，不易激化各方矛盾。此外，海事安全执法的覆盖面较广，执法内容丰富，执法手段多元，不仅可将大部分海事行为纳入管理范围，而且具体执法行为具有伸缩性，可在一定程度上实现沿海国对相邻海域的有效管控。在全球法律治理趋势下，通过海事安全执法实现对海洋的治理，不失为一种较优性的选择。
随着海事安全治理诉求的持续旺盛，加之国家主权的排他性管理、区域性制度安排管辖海域的地理分割性以及海事安全条约规制内容与手段的妥协性，海事安全议题导入海洋争端面临着一些亟待解决的法律问题。
（一）基于国家管辖权的海事制度割裂了海事安全风险法律管控的统一性一国采取单边主义，基于国际法所赋予的国家的主权、主权性权利和管辖权，可依法创制本国的海事安全风险管控制度，并可以依据“平等者之间无管辖权”原则完全排除他国的干涉。
基于国家主权的对内效力的最高性和对外效力的独立性，美国、澳大利亚、欧盟一些国家在单边海事制度创设与实施方面采取了更为严厉的手段， 从而在客观上割裂了海事安全风险法律管控的统一性。{13}
例如，澳大利亚于2004年效仿防空识别区制度创设和实施了“海事识别区制度”（MIS），要求他国船舶在驶入澳大利亚港口时预先（一般为距离澳方港口1000海里）提供船舶及其营运信息，包括船籍、船舶配员、船载货物、航行路线、挂靠港口等。美国则分别于2002年和2003年创设了“集装箱安全倡议”（CSI）和“防扩散安全倡议”（PSI），前者要求对船载可疑货物在国外装货港起运前即实施安全检查，这种“检查前置”的做法使美国港口由首道防线成为最后一道防线，从而将海事安全风险拒在“千里之外”；后者旨在通过拦截较敏感国家的船舶，以避免船舶可能因被用于非法运输大规模杀伤性武器及相关原料而对船舶停靠国构成一种海事安全风险。{14}MIS、CSI和PSI有效保障了澳大利亚、美国的海事安全，但这一单边性极强的国家法律管控措施在事实上导致了国与国之间的海事安全风险管控的法律冲突，不利于塑造海事安全治理规则与标准的全球一致性。
（二）基于区域性安排的海事制度易形成“划海而治”和“分而治之”的状态区域性海事制度安排虽然实现了监督内容统一、标准要求一致等效果，避免了低标准船舶途经或停泊所带来的海事安全风险，但目前9个区域性海事制度安排的适用仅限于各自所划定的海域，在所有的区域性海事制度安排不能覆盖全球海域的情况下，其结果是各区域性海事制度安排的“划海而治”和“分而治之”。{15}特别是各区域性海事制度安排彼此并未实现监督内容、监督要求和监督程序的一致性，不同的区域性海事制度安排之间产生冲突便不可避免。例如，作为全球最具有影响力的两个区域性海事制度安排，巴黎备忘录（PARIS MOU）和东京备忘录（TOKYO MOU）在船舶检查率计算方法、确定风险船舶的参数标准等方面存在一定的差异，这种差异在具体适用途径或停靠两个备忘录海域的同一船舶时便演变成两个区域性海事制度安排的冲突。
巴黎备忘录采用的是“区域整体＋单个国家计算法”，东京备忘录采用的则是“区域整体计算法”。{16}前者先确定对进入该区域的船舶实施检查的整体数量，然后再确定每一个成员国对进入本国港口的船舶实施检查的比例；后者只是确定了对进入该区域的船舶实施检查的比例，对每一个成员国对进入本国港口的船舶实施检查的比例或数量并没有明确规定。
此外， 巴黎备忘录和东京备忘录虽然在确定风险船舶的参数标准方面总体一致， 如在船型、船龄、认可组织绩效等3个参数标准相同，但在船旗国绩效、过去36个月的缺陷数和滞留次数、高风险船舶标准等4个参数标准存在差异。俄罗斯和加拿大均为巴黎备忘录和东京备忘录的成员，但由于两个区域性海事制度安排在船舶检查率计算方法、确定风险船舶的参数标准等方面存在一定的差异， 使得俄罗斯和加拿大两个国家在具体实施港口国监督行为时无法完全符合巴黎备忘录和东京备忘录的要求，从而在客观上表现出区域性海事制度安排之间的冲突。
（三）基于条约治理的海事制度不能有效实现彼此之间的衔接旨在构建国际性普遍海事规则的海事安全条约体系，由于各条约之间的宗旨和诉求不同，在具体履约过程中，规制同一对象或行为的条约之间易出现冲突。{17}例如，SOLAS是专门规制船舶航行安全风险的海事条约，MARPOL是专门规制船源海洋污染的海事条约。两个条约及其构成内容从各自的规制目的出发创制了诸多技术性较强的条款或标准， 但有时这些条款或标准过于关注其所属条约规制的针对性而在彼此照应层面上缺少衔接性， 进而导致条约适用冲突，即在达致某一条款或标准所追求的效果时，在某种程度上减损或削弱另一条款或标准所追求的效果。
例如，SOLAS体系的构成规范《国际散货船和油轮目标型船舶建造标准》（GBS）为追求船舶航行安全，要求船舶在建造时需加大船舶钢板的厚度，但这在客观上导致所建造的船舶自身重量的增加；而MARPOL体系的构成规范《船舶能效设计指数》（EEDI）为追求CO2排放量的控制，实现节能环保的诉求，则要求所建造的船舶自身重量的减轻。这种冲突和矛盾也体现在对船舶航行速度的要求层面。为追求CO2排放量的控制，实现节能环保的诉求，进而达到EEDI的要求，船方往往被要求降低主机功率和船舶航速，然此要求却与GBS的诉求相悖，因为船舶在恶劣的自然环境航行中，为保障船舶航行安全，更有效地操控船舶的航向和船位，船方往往需要借助增强主机功率和加大船舶航速的途径。{18}国际海事安全条约旨在创建全球一致的规范体系，如果条约之间存在冲突，必无益于这一目标的实现。
四、导入海事安全议题延缓和弱化相关法律争端的对策尽管海事安全条约大部分是由IMO等相关国际组织创制的，但海事安全条约的执行依赖于海洋法律争端中海事安全议题的导入各缔约国及其政府，IMO等相关国际组织并没有这方面的权力。故此，缔约国是海事安全条约的执行主体，具体包括船旗国、沿岸国和港口国。缔约国执行海事安全条约的方式是缔约国将海事安全条约的规定适用于其船舶并采取相应的措施，对违反条约的行为进行处罚，基于海洋互通性和海事安全共利性，缔约国往往会通过区域性安排形成合力，共同履行海事安全条约规定的义务。借助海事安全议题延缓和弱化海洋争端的法律对策主要包括以下几个方面。
基于属人管辖、属地管辖等，船旗国、沿岸国和港口国承担着保障海事安全和贯彻执行海事安全条约的最为重要的职责。缔约国及其依船旗国、沿岸国和港口国角色，根据《联合国海洋法公约》和海事安全条约所规定的义务，结合本国国内法赋予的职权及其行使方式，对危及海事安全的行为予以惩防。{19}
如前所述，澳大利亚、美国等实施的“海事识别区”“集装箱安全倡议”等制度虽有效保障了本国自身的海事安全，但这些制度极具单边性，在事实上导致了国与国之间的海事安全风险管控的法律冲突，不利于塑造海事安全治理规则与标准的全球一致性。由于主权的固有法律性质以及“平等者之间无管辖权”，加之《联合国海洋法公约》等国际公约对此并无明确的约束规范，故针对澳大利亚、美国等国家实施的单边海事安全制度，较为合理的解决办法即是协调该些国家的相关制度，使其能在遵循国际法原则的基础上适度削弱其中不合理的制度。
我国是国际海事组织（IMO）A类理事国，又是亚太地区的海洋大国。为进一步维护我国海洋权益和提升海事安全保障水平，在必要时也可借鉴美国、澳大利亚等国家的做法，基于船旗国、沿岸国和港口国的法律身份，根据海事安全条约的相关规定，适时创新和实施基于国家管辖权的海事安全制度，在法律制度供给层面提高谈判和协商的能力。
海洋互通性、远洋船只全球流动性、海事风险溢出性等特征，决定了单凭一国之力或一国海事行动实难达到有效管控海事风险。区域性海事制度安排因实现特定海域内的监督内容统一、标准要求一致，有力地保障了该特定海域的船舶运营安全和海事监管秩序，故其可以有效地避免基于国家管辖权的海事安全制度自身存在的缺陷，在事实上成为一种较优的制度选择。
针对基于区域性安排的海事制度易形成“划海而治”和“分而治之”状态的弊端，可采取两种对策： 一是持续协调各区域性海事制度安排的内容与标准， 构建彼此借鉴的运行体制与机制，使监督内容、标准要求趋于同一化，从而避免船舶利用不同区域性海事制度安排的差异实施选择性的驶入或驶离。二是积极构建海域范围更广的区域性海事制度安排，除了地中海、红海等水质特别敏感的海域仍实施单独的安排外，及早确立基于四大洋的区域性海事制度安排。
我国是亚太地区港口国监督备忘录组织（TOKYO MOU）的重要成员，应充分利用该区域性海事制度安排及其运行机制，在其所覆盖海域进行常规性港口国检查，并适时主导区域性海事制度安排的创新，以提高我国在亚太海域的海事安全管控能力与水平。
履约审核是指条约缔约国基于“条约必须信守”原则接受相关组织对其履行条约义务情况进行评估、审核和监督，以促进条约目标的实现。
海事安全条约的履约审核经历了从自愿审核到强制审核的过程。2003年，国际海事组织通过了《关于开展IMO成员国自愿审核机制的决议》，从而使国际海事组织获得了对成员国进行履约评估和审核的权力，国际海事组织的地位不仅是“创制海事规范执行的主体”。2005年，国际海事组织大会通过有关审核机制的两个决议，即《IMO强制性文件实施规则》和《IMO成员国自愿审核机制程序和框架》，并借此形成一个完整的“IMO成员国自愿审核机制”（VMSA）。其中，《IMO强制性文件实施规则》是实施审核的标准，规定了对缔约国及其以船旗国、港口国、沿岸国的身份适用其所缔结和加入的海上安全和防污染相关公约文件的情况进行评估和审核时的具体内容与要求，并对船旗国、沿岸国和港口国规定了不同的执行措施（见表1）。
自2006年9月对丹麦进行第一次审核以来，国际海事组织已对50余个国家进行了履约审核。虽然VMSA是以缔约国“自愿”接受审核为基础来开展工作的，但没有加入VMSA体系的成员国，一旦其船舶进入该体系的成员国海域，则极有可能被施加更多或额外的技术检查，在客观上构成一种技术壁垒，给非体系成员国及其船舶带来一种隐性或潜在的“损失”。从这个角度讲，VMSA在很大程度上具有一定的“强制性”。但是“自愿”接受审核存在着诸如主观随意性，缺少“平等压力”易使履约审核停留在纸面上，相关经验与教训不能分享等弊端，故随着履约审核工作的开展和经验的积累以及国际社会对海事安全的持续关注和重视， 实现履约审核由自愿性转为强制性的时机逐渐成熟。2009年，国际海事组织第26届大会决定，自2016年起，对所有成员国实施强制性的履约审核， 并将审核结果与提供具有援助性质的综合技术合作项目实现“挂钩”，以此促进各成员国积极履行海事条约义务和提高海事履约水平。
海事安全条约强制履约审核对我国提出了严峻挑战。 为进一步维护我国海洋权益和提升我国海事安全水平，切实维护好我国作为国际海事组织A类理事国的良好形象和担当负责任大国义务，我国须全面响应国际海事组织的强制履约审核，包括进一步完善我国海事立法体系，明确海事执法部门职责，提高执法效率，积极完善海事监管措施等。
海事安全条约调整的范围愈来愈广泛：由近海开始走向深海和极地，由海洋渗透到临海陆地，由船舶安全、船载货物与人员安全扩展至海洋环境安全，由关注船源油污扩展至船源其他形式污染。在相关海域法律争端持续发酵的情况下，导入海事安全和海事履约议题，并采取相应措施，无疑为相关海域法律争端的解决提供了新的思路、新的视角和新的策略，对转移棘手海洋法律争端中海事安全议题的导入问题、形成共识、构建海事安全保障共同体以及延缓和弱化相关海域法律争端都具有重要的意义。在相当长的一段时期内，我国对海洋争端问题的解决方法较为单一，主要依靠政治对话、外交谈判、合纵连横、经济驱动等政治、外交和经济手段，但这些手段只能维护相关海域的一时和平，而无法确保其长治久安。{20}检视我国周边邻国的出尔反尔、任性行为的原因，与我国主要依靠上述手段不无关系。因此，借助海事安全条约，通过海事安全执法行为，并辅助于政治、外交和经济手段，不仅能体现我国“条约信守”的秉持和负责任大国的气度，而且更能彰显我国的领土主权不可侵犯的立场。
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