【全文】
不断扩大的不平等加上与之相关的生态环境危险是全世界社会面临的最严重的问题。今天的全球化只是一定程度上的西化。[1]弗里德里克？道格拉斯指出，在一个公正缺失、贫穷肆虐、无知流行、所有阶层的人都觉得社会只是一个压迫、剥削他们，使他们日益贫穷的有组织、有阴谋的地方，人和财富都是不安全的。[2]理查德？威尔金森和凯特？皮克特也赞同这样的观点，即，不平等是各种社会问题的根源，严重的不平等与较高的暴力犯罪率之间存在清晰的关联。随着冷战结束，科技的迅猛发展和全球政治秩序的严重滞后和顽固保守，积压的矛盾和新兴的诉求不断交织着点燃此起彼伏的怒火和爆点。这个世界正在生病，恐怖主义就是其中之一。近年来关于恐怖主义的研究重心多放在政治和军事的框架之下，虽然不无妥当，但也有失偏颇。诚然，恐怖主义巨大的杀伤力和深远的影响力的确需要国家政府的全力招架，全面应对，但是这种牵一发而动全身的过度响应战略有时不仅不一定就能在特定的法治目标下取得短期、中期和长期相协调的理想效益，而且也有可能模糊了对恐怖主义的理性思考和理论研究，甚至可能会自觉不自觉地造成立法、司法尤其是执法和相关部门和机构的资源浪费和执法倦怠，反而降低了真正实践中恐怖主义应对的效率。迄今为止，指称恐怖主义的相关措辞较多，比如：反恐战争，预防性反恐，制恐，涉恐治理，恐怖主义军事应对，全球反恐，恐怖主义社会整治，恐怖主义刑法规制，跨国恐怖主义斗争，国际反恐等等。虽然种种术语背后分别基于不同的政治哲学思想，但相似点都是基于大法学或者政治学和国际关系的大背景下进行的解读和处置。本文认为，把恐怖主义视为一种犯罪现象和犯罪行为，将其置于现代社会大背景下，运用犯罪学的理论范式，对其进行针对性研究，提出警察反恐治理的新路径，似可期裨益于当下的恐怖主义理论研究和实践执法工作。
一、反恐的理念扫描
肯？麦克唐纳爵士曾说，没有反恐战争。挪威著名的反恐法律专家托尔？布约格提出，暴力恐怖活动是一种严重的犯罪，应当采用犯罪预防的整套机制与措施予以应对。反恐怖主义的主要目标是预防恐怖主义行为的发生以及对人身、财产和社会造成的伤害。预防具有广泛的含义：预防恐怖主义行为的发生和减少恐怖主义行为的数量及严重程度。[3]国际著名反恐专家布丽奇特？L?娜克丝也认同这样的观点，她认为，恐怖主义的各类术语的意思随着不断变化的语境而改变。在寻找一个没有价值判断的“恐怖主义”定义时，应关注政治暴力行为，而不是关注实施暴力者的动机和正当理由。[4]美国反恐专家马蒂厄？德弗兰就是最早从犯罪学视角进行反恐研究的学者之一，他指出，从犯罪学视角看，恐怖主义与反恐怖主义可以从概念上分别视为犯罪、越轨与社会控制：恐怖主义指违反规范的行为，反恐怖主义指社会控制的做法和制度。[5]通过以上梳理，可以比较清晰地看出，在反恐斗争中，理念的转变对于政策制定，所采取的措施类型以及措施的实施效果会产生至关重要的影响。迟到的正义不是正义，至少是一种不完整的正义，一种令人失望的遗憾的正义。尤其在事关人的生命、肢体完整、尊严与自尊，所赖以生存的物质经济基础和社会的道德基础时，处置的及时性、前置性和妥当性具有优先的地位和价值。基于此，形塑行动特征的反恐治理框架，不仅具有可行性和急迫性，而且具有效益性和合理性。反恐的行动治理在中短期目标上，尤其是短期目标上，必须凸显行动特征，突出行动地位，围绕恐怖行动和反恐行动的双维动态特征进行展开。
二、反恐行动架构的社会学解释
民不畏死，奈何以死惧之。各国一向以严刑峻法来打击恐怖犯罪，然而，“9.11”事件彻底打破了法律治理的神话。恐怖分子不惜以失去自己的生命为代价去完成组织的使命。法律尤其是刑法所搭建和保障的社会安全堡垒在自杀式恐怖袭击面前轰然倒塌。倒塌的不仅是法律的堡垒，更是法律所赖以建立的政治哲学基础和民众的社会心理基础。孙昂指出，不能高估刑法对准自杀者的规诫作用，既然已下定“可以生则生，可以死则死”的决心，又如何会介意刑法施加的痛苦呢？[6]建立于社会目标的恐怖行动理应需要建立于整体社会目标框架内的行动加以有效应对。恐怖主义行动的具有多维目标，社会不仅是他们行动的场域，而且是他们行动的对象。离开了社会的时空维度，恐怖主义行动就失去了方向和意义。即使是那种采取导致集体自杀来威胁和对抗主流文明社会的邪教组织或恐怖组织依然逃不脱社会的时空范围和人类社群的整体伦理和文化的管辖。仅仅是恐怖主义的社会基础就为应对反恐治理采取社会学和社会法学的相关理论进行解释提供了充足的理由和正当性基础。
恐怖行动从来都不是在真空中发生和运行的。恐怖主义有着极其深厚的社会根基，有着剪不断理还乱的社会牵连。“玉石俱焚”的恐怖行动策略恰恰证明了恐怖主义的社会性特征。恐怖行动是一种超越社会规范的行动，是一种相较于正常社会规范的非常规社会行动。张兆曙提出，非常规行动就是行动者在安排社会行动的过程中“不按套路（或常规）出牌”，或者在例行化的行动程序和路径之外“另起炉灶”。他认为，尽管非常规行动广泛存在于社会生活的各个领域，但向来注重社会行动研究的社会学对此反而缺乏应有的敏感与理论上的把握。[7]按照涂尔干的见解，任何失范现象如果触犯了集体意识的存在基础和整合逻辑，共同体就会以‘反常’、‘病态’、‘失范’的名义对其进行摧枯拉朽般的围剿和扫荡。[8]从此处可以观察，恐怖行动似可解释为非常规行动和失范行动的重叠，恐怖主义在主流话语圈之外有可能长期被孤立，被隔离和被边缘化，他们没有找到，不愿意去寻找抑或根本没有能力找到常规的妥善的合法的对话渠道，陷入了一个“处境困境”。他们想创立一个主导可控的结构化的意向渠道，去探索对其有意义的理想目标路径。同时，恐怖行动也是一种犯罪行为，他们希冀通过违法犯罪的方式来释放他们的怨恨、不满和困惑，寻求他们意欲的社会图景，从而，需要从社会的整体视角加以研究。正如吴鹏森所指出，犯罪学既不属于自然科学，也不属于人文科学，而是一门社会科学。他指出，犯罪本质上就是对公共安全的危害，研究犯罪问题其实就是研究公共安全问题。[9]
三、反恐行动架构的犯罪学解释
从犯罪学的视角观察，无论恐怖组织持有何种政治理由和“合理”诉求，其付诸的行动对主流民族国家的国内的秩序价值和主流国际社会的秩序价值均产生了史无前例的破坏性，打击、动摇甚至可能会摧毁其文明政治和文明社会的基础和根基。其中，最具争议性的事项有：目标上的“滥杀无辜”，方式上的“不折手段”，后果上的“残忍血腥”，理念上“决绝极端”，时间上的“持续影响”和地域上的“全面覆盖”等等。犯罪现象既指犯罪表象又指犯罪行为。孔一认为，不可否认的是，构成犯罪现象的基本元素是犯罪行为，因此，研究犯罪行为是清楚界定犯罪的前提。他的定义如下，有自由意志的人违反某一时空中之群体共识之规范，严重损害其利益或伤害其感情的行为。该群体需具有足够的制裁能力。[10]基于此，我们认为，提高警察机构在现实中的反恐参与力度，提高警察力量在反恐工作中的工作绩效，有助于更专业、更合法和更理性地展开恐怖主义犯罪的打击和治理，保障和促进公民个人自由和社会整体安全的双重目标的实现。
四、反恐行动架构的原则、目标、主体、策略和保障
（一）反恐行动架构的原则
现实中的反恐行动需要一个行动架构，需要厘清原则、目标、主体、策略和保障。首先，原则是行动的指导标准和准绳。反恐行动原则就是指导反恐行动的标准和准绳。结合我国的国情和社会反恐实践，我国反恐行动原则需要在党和国家的大政方针的指导下，在法律法规的框架内展开。详述之，可以将当前和今后相当长一段时间内的反恐行动原则界定如下：
1、坚持党和各级政府相关部门的统一领导
所有反恐行动单位需要认真学习和领会党和国家的既定的反恐方针政策，努力成为一支支思想政治合格、军事素质过硬和行动作风优良的反恐队伍。在平时，注重国家反恐战略战术思想的学习，积极参加针对各级各类人员的进修班，培训班和专题研讨会等等。把思想政治素质纳入所有反恐工作人员的工作业绩和绩效的考核中去，建立定期制度化的考核机制，善于使用定性和定量相结合的可行的科学方法进行反恐政绩的检查和管理。尤其需要树立“反恐安全底线”意识，确保党或国家的反恐战略和政策能够落实到位，各类参战人员要责任到人，各负其责，以身作则，敢于担当。
2、坚持在宪法和法律的框架内执行反恐行动
我国正在大力推进政治生态文明和法律生态文明建设，构建依法治国的社会环境，首先需要在法治的轨道上处理和治理违法犯罪问题。恐怖主义犯罪就是意欲通过极端手段挑战社会的基本法律底线，使民众失去安全感，进而使其对政府的社会管控能力和对法律至上原则的信仰产生怀疑、动摇甚至反对。而一旦恐怖袭击达到了其预期的打击效果时，政府及其各级各类机构应当严格克制自己的“愤怒”，坚守法律“红线”，不能被“恐怖暴行”所激怒而失去理智和理性，因为如果我们的思考和行动一旦出现“出轨”的偏离法律轨道倾向，则正中恐怖分子之怀，而这正是恐怖组织梦寐以求的。鉴于此，在制定和执行反恐的具体行动方案时，各级反恐决策层、组织层和执行层的所有人员，特别是决策关键人员和一线执法人员需要付出极大努力克制住情绪，避免冲动，既不能一味地追求所谓的“法律复仇”，更不能追求“法外执法”。只有坚守法律的底线，方能确保法律的权威和政府的公信力。
3、坚持国内外反恐机构间互通与合作
反恐是一场不折不扣的“法律战争”，在这场血腥的争夺战中，考验的是国内和国家之间各级各类反恐机构之间的沟通、协作和合作的及时性，畅通性和效益性。以往失败的反恐实践无情地暴露了反恐机构之间由于缺乏沟通和有效协作联动机制的问题和遗憾。从而，很多原本可以避免的悲剧实践正是由于情报共享的不足和合作机制的不畅所造成。这绝不是危言耸听，在恐怖主义全球化的大背景下，反恐实践中的部门合作和国家合作不仅可能直接决定着每一场反恐战役的成效，甚至在一定意义上能够左右一国反恐战争的成败。
（二）反恐行动架构的目标
反恐工作需要制定明确的工作目标，当前时期内的反恐行动目标可以简述如下：
1、维护社会稳定
我国正处于朝着建设社会主义现代化国家的伟大征程中和关键历史时期，建设和谐社会和实施宏伟的“一带一路”倡议最需要什么呢？答案无疑是社会宏观环境的稳定，社会秩序的和谐和不稳定因素的最小化和无害化。相对于西方某些发达国家的政治生态和社会民情，我国大陆社会和民众的独特特征难以面对和承受恐怖主义的威胁和袭击。中国广大民众有着长期的明哲保身、胆小怕事和盲动暴从的人性和社群特点。恐怖主义攻击的最主要的目标之一就是对特定国家和地区的社会稳定给予最沉重的打击，以期破坏该区域的社会稳定，中断其正常的政治和社会进程。基于此，最大限度把恐怖行动扼杀和阻止在萌芽状态，可以最小化其对社会稳定的负面影响，维护社会经济生活的安全营养环境。
2、保护人民安全
恐怖袭击专挑敏感目标和弱势群体，尽可能使用杀伤力大的武器和工具，对目标群体造成最大数量的生命杀戮和肢体伤残，造成极大的社会恐慌。在所有可以维护和值得保全的事项中，人的生命和健康无疑是排在所有价值的位序之首。在保护人民安全的日常工作和紧急状态工作中，广大公安民警和武警官兵无疑是第一线的卫护者和保护神。但是在现实的防恐反恐工作中，客观上由于下列因素的掣肘：人群的数量庞大、流动分散，预警力量缺失，反应的时差，安保机动迟滞性、反恐力量覆盖盲区等等因素往往导致了双重的生命暴露：一是普通群众的生命安全，二是广大执法人员自身的生命安全。当然，在保护好自身的人身安全的同时，必须把维护和解救广大普通群众的生命安全放在首位，切实履行好党和国家赋予的神圣职责。
3、保障关键基础设施
在优先保护广大人民群众的生命安全时，也不能忽略恐怖组织转而针对国家关键基础设施的打击和破坏。相较于直接攻击人身安全的残忍性和高风险性，针对物理设施的预谋和袭击显得血腥程度较低，心理道德压力变小，行动风险性变弱的“比较优势”。尽管如此，但绝不能忽视和低估恐怖行动对非人身物理目标的打击和破坏。其中，下列国家关键基础设施尤其值得重点布防：航空、港口、铁路和公路等交通基础设施，电信网络等通信基础设施，输油输气管道、水坝等农业基础设施，战略物资储备单位，保密机构与设施等等。
4、维护宪法和法律权威
如何保障宪法和法律的权威，是反恐斗争中最应该予以高度重视和谨慎处理的议题。反恐实践中，一线执法措施的运用可能会自觉不自觉地在一定程度上突破法律的限度，甚至“具有一定的反法律性”，比如对于恐怖分子人权的侵犯，广大民众隐私的冒犯以及法律原则的违背等等。这提醒我们一线执法人员需要摒除“个人义愤”和“法律侠客主义”，规范自己的执法行为，把执法权牢牢地固定在法治的牢笼之内，切实维护宪法和法律权威。
5、维护政府公信力
政府的公信力在危机管理中更显突出，恐怖主义犯罪属于一种典型的公共安全管理难题之一，暴恐与反恐可能是当代官民对抗的最高形式，既要在社会治安管控的范畴内做好法律应对与处置，又要在更大维度内采取多样措施维护政府公信力。说到底，反恐可以说是争夺民心之战，只有在反恐斗争中更好地建设好、维护好和巩固好政府的公信力，才能夯实反恐斗争的民众基础，才有希望夺取反恐斗争的真正意义上的最终胜利。
（三）反恐行动架构的主体
1、从行动的身份进行划分，可以简要分为军队、武装警察、国家安全单位、公安民警、消防医疗单位，专业救援单位，职业保安和私人保安，民间团体、专家，群众以及受害人等等。当然，他们在真实的反恐行动中的存在与否，参与角色，卷入程度，反恐贡献和资源消耗均不相同，这完全取决于每一场反恐实战的性质、规模和时空因素组合。
2、从行动的风险进行划分，各类警察无疑处于高危行列。如何在稳步提高警察的反恐实战能力同时又能保障反恐警察自身的安全理应成为一个前沿性、基础性和急迫性的问题？本文认为，反恐行动的训练，战备、应急响应、出战，处置，维稳和善后处理构成了反恐行动的一整条链条，环环相扣，缺一不可。其中，反恐战备和出警处置两个环节必然成为反恐风险控制的最关键环节。
3、从行动的专业进行划分，可以分为一线指战员、二线梯队、三线围捕管控，四线技术后勤保障和外围参与单位。如何提高不同警种、不同单位之间的协动能力是一个急需我们认真加以研究的问题。本文以为，发挥不同专业的技术特长，同时提高联合处置能力应该成为今后反恐演练的重中之重。其中，防止暴恐二次袭击、高效现场救护和媒体的优化宣传理应成为今后专业训练和提高的专业科目。
（四）反恐的策略指南和行动方针
警察机构或者警察单位应被视为一种独立的社会单元，此处的警察不仅仅指现实中专门从事各类具体警务的警察，而是将之视为一种社会控制机构。这类机构在承担反恐任务时具有与承担其他类型犯罪控制一样的基础和立足点。马蒂厄？德弗兰提出警务科层制理论用来解释当下反恐，他认为，从警方的视角来看，反恐不是对敌人发动的战争，而是在警务专业标准基础上对犯罪嫌疑人实施的犯罪控制。警务科层制理论认为，由于现代警察机构的科层化水平达到了前所未有的高度，警察机构在发展过程中获得了相对独立的地位，警察机关因而可以更好地抵制政府的政治化倾向，按照对恐怖主义的理解基于专业技能继续开展反恐行动，因为这些机构执行任务时是以效率以及对所采用手段的客观判断为指导标准。[11]
在较大规模的反恐实践中，迫于社会维稳压力，警察机构承当了前所未有的政治压力，但并不能因此否定警察机构自身的丰富专业经验和自身的专业地位，某种程度上的“去政治化”可能更好地发挥警察机构的专业知识和职业技能。然而，现实中的反恐工作仍然存在诸多需要研究加以解决的事项。
1、建立重点城市与一般城镇和乡村区分化流程化反恐处置程序
这一策略位于首位在于说明反恐的空间特征对于反恐效率的巨大影响。结合我国目前的城市空间分布的特征以及已经发生于国外的暴恐案件来分析，今后一段时期内，恐怖组织仍然会把直辖市，省会城市，枢纽城市和重要活动举办城市作为实施暴恐的首选地点。与此同时，鉴于中国城乡二元结构，广大中小城市，普通小城镇甚至广大乡村地区也极有可能成为恐怖组织招募人员，发展网络和展开特定规模和特定目的袭击的地点。这些地区是社会治安防控的软肋，不仅是由于警方力量的相对薄弱，而且由于政府和群众的安全意识的薄弱和应急响应能力和系统的滞后和不足。从而，根据反恐资源的总量，在国家层面和地方层面两个层面进行整合，建立重点城市的和非重点城市和乡村的区分化机制。前者重点放在对关键单位、关键区域、关键时段、关键活动和关键人员的预警和应急力量的建设和布防；后者重点放在群防群治，地方干部和干警实行分区分片，责任到人，重在防恐的社会网格化机制建设。尤其值得强调的是，在广大偏远县城，村镇，特别需要加大提防和瓦解恐怖组织的思想渗透工作，竭尽全力侦破和取缔恐怖组织的前期思想、组织和物资的囤积和准备；加快建设覆盖乡村区域的公开型和隐蔽型监控系统，为防控预警和证据采集提供科学依据。易言之，建立城乡有别的流程化反恐处置机制有益于提高警方反恐执法的针对性和效益性。
2、建立地方警察部门专业反恐单位
不同国家基于政体和行政设置差异，所采用的反恐机构设置呈现出多元化和重叠化特征。机构要么过于单一，要么过于臃肿，特别在地方层面上缺少一个理想的版本可资借鉴。本文无意探讨国家层面的反恐机制框架，而是聚焦于基于特定时空的地方警察单位的专业反恐机制。可以毫不夸张地说，建立地方警察专业反恐单位对提升反恐处置的及时性和果断性具有不可或缺的作用。现实中，还不是每一个地方层级的警察机构都设置完备独立的专业反恐单位，然而，暴恐犯罪的严重性和分散性要求地方警察机构应该设置独立全职的反恐单位，以化解在预防和打击恐怖主义犯罪时的出现专业反恐队伍真空和单位之间推诿、拖沓和滞后的弊病。
3、建立军，警和安全情报机构之间的反恐情报共享机制和设立反恐专职联络员制度
反恐情报的共享对于打赢反恐攻坚战具有决定性意义，要着力打破军，警和安全情报机构之间的反恐情报共享机制的各种阻碍和藩篱，建立一体化的专有通道和网络，从机制上、人员上和经费上保障最快高保真的反恐信息、情报和资料的共享。必要时，可以考虑设立反恐专职联络官制度，通过常任制机制，选调具有行政和技术双重背景的专业官员来坐镇，彻底解决行政区划和不同系统之间的联络问题，大幅降低沟通成本，大幅提高双方对话或多方会话的质量和效率。
4、建立一线执法人员的人身安全保障制度
每一位反恐执法人员都是国家投入大量资源培养的人才，每一位反恐执法人员的自身安全也是不容忽视的重大问题。诚然，人民的利益高于一切，但是利益的保护不能以执法人员的无谓的人身伤亡为代价。因此，建立一线执法人员的人身安全保障制度刻不容缓，意义非凡。城市地铁安检的“两棍一盾”的简陋模式，以及普通公安干警武器欠配模式，根本无力及时有效应对凶残的有组织有预谋的大规模攻击。因此，平时应充分利用反恐模拟器和实战演习训练一线执法人员的单兵素养和团队协作能力。本文认为，对于武器，车辆和各类设施装备的配发均应按照应对一定数量和规模的暴恐袭击为标准来装备。对于单警自卫和执勤装备，可以配发非执勤中的防御性武器装备和执勤中的进攻性武器装备；对于以派出所，武警小队，巡逻小队等反恐细胞单位，应配备足以控制30人以内的有组织攻击火力。从执法人员的人身安全角度考虑，最低标准的防弹防刺装备和足以控制7人以内的有组织攻击火力必须给予保证。
5、建立执法现场证据采集、保存、保密和移交制度
在打击和抓捕恐怖分子的过程中，一线执法人员是最早接触犯罪嫌疑人，最早介入犯罪现场的人员，在保证基本执法工作的同时，所有执法人员应该具备及时取证意识，充分利用一切有利时机，采取多种手段，采取和保存好各种犯罪相关证据和资料，以备未来呈堂公证时作为原始证据来使用。毕竟，爆炸式袭击和自杀式袭击往往会抹去大部分甚至全部犯罪痕迹，从而，建立反恐现场执法证据采集、保存、保密和移交制度从法律意义上讲具有十分现实的作用和意义。
6、建立执法人员秘密监控和秘密执法相关法律豁免和法律保护制度
技术侦查是应对有组织犯罪的不可取代的措施和手段。为了最小化潜在的暴恐威胁，必须把相当数量的反恐力量提前到防恐工作中去，最成功的防恐就是最成功的反恐。尤其对于像我国这样人口密度高的转型社会来说，防恐某种意义上重于反恐。基于此，不得不诉诸于一定的秘密监控和秘密执法，对于此类措施和手段可能涉及到的“执法违规”或“执法违法”应当制定专门的法律法规予以既定范围内的豁免和保护制度，以调动广大侦查人员的工作主动性和积极性，保证必要紧迫的防恐侦查工作有法可依。
五、结论
警察理应是反恐的最主要的社会力量，警方反恐仍然面临着诸多的困难和挑战，警察反恐正行走在一条布满荆棘的道路上。坚守警察的自主性和专业性，着眼于恐怖主义犯罪治理，聚焦于防恐反恐的行动性，似可在错综复杂的反恐斗争找到一条警察治理的有效路径。
【注释】[1]安东尼•吉登斯《失控的世界》，江西人民出版社2001年9月第11页
[2]理查德•威尔金森、凯特•皮克特《不平等的痛苦》，新华出版社2010年11月第126页
[3]托尔•布约格《恐怖主义犯罪预防》，中国人民公安大学出版社2016年3月 第1,2页
[4]布丽奇特•L•娜克丝，《反恐原理》，金城出版社、社会科学文献出版社 2016年8月 第36页
[5]马蒂厄•德弗兰《反恐警务》，中国人民公安大学出版社 2015年7月 第11页
[6]孙昂《国际反恐前沿》，黑龙江教育出版社 2013年5月第113页
[7]张兆曙《非常规行动及其后果》，中国人民大学出版社2009年12月第1页
[8]张兆曙《非常规行动及其后果》，中国人民大学出版社 2009年12月第15页
[9]赵国玲《犯罪学论丛（第十卷）》，中国检察出版社 2016年12月第19，26页
[10]赵国玲《犯罪学论丛（第十卷）》，中国检察出版社 2016年12月第3，10页
[11]马蒂厄•德弗兰《反恐警务》， 中国人民公安大学出版社 2015年7月 第 4，13页
