【全文】
条约是国际关系的重要法律形式，在我国对外关系中发挥重要的作用。中华人民共和国成立60多年来，已同外国缔结了数以千计具有条约性质的文件。其中，由全国人大常委会决定批准或者加入的条约和重要协定总计有427件（截至2016年9月），涉及经济、政治、社会生活各个领域，为我国开展对外交往、参与国际事务提供了依据和保障。全国人大常委会对条约的权力是我国主要国家机构条约权力结构中的重要组成部分，以宪法和法律为基础，反映了条约生效需要履行的国内法律程序之一。几十年来的国家条约实践表明，这项宪法性权力本身存在瑕疵，运行过程有不少漏洞，影响了全国人大常委会的权力行使和权威体现。本文试图分析并检讨全国人大常委会对条约的权力，为完善这项权力提出合理化建议。
为保障国家对外缔约活动的正常开展，我国1954年宪法对主要国家机构在缔结和批准条约方面的职权作了规定。该宪法第三十一条第（十二）项规定，全国人大常委会行使“决定同外国缔结的条约的批准和废除”的职权。第四十一条规定，国家主席根据全国人大常委会的决定，批准同外国缔结的条约。第四十九条第（十三）项规定，国务院行使“管理对外事务”的职权。[1] 这些条款奠定了我国主要国家机构条约权力“三元结构”的基础。
为保障上述权力的运行，全国人大常委会于1954年发布《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》，列举了中国同外国缔结的和平条约、互不侵犯条约、友好同盟互助条约和其他在条约中明文规定必须经过批准的一切条约，包括协定在内，应当办理批准手续。凡不属于该列举范围内的协定、议定书等，由国务院核准。[2] 国务院于1958年颁布《国务院关于同外国缔结条约程序的规定》（1962年修订），对国务院及其部门办理缔约工作作出规范。
之后，在国家政治生活不正常时期颁布的两部宪法，延续了1954年宪法对条约权力的规定。1975年宪法由于没有设置国家主席，仅在第十八条规定全国人大常委会行使“批准和废除同外国缔结的条约”的职权，并且笼统规定国务院“管理国家行政事务” [3]，主要国家机构条约权力呈现“二元结构”。1978年宪法仍然没有设置国家主席，由全国人大常委会委员长代行国家元首的职权。第二十五条第（九）项规定，全国人大常委会行使“决定批准和废除同外国缔结的条约”。第二十六条第一款规定，全国人大常委会委员长根据全国人大常委会的决定，“批准同外国缔结的条约”。国务院则行使“保护国家利益”的职权。[4] 主要国家机构条约权力恢复了“三元结构”。尽管从1965年至1978年长达13年期间，全国人大常委会没有批准过一件条约[5]，但是宪法在主要国家机构条约权力结构问题上所作规定的延续性，以及全国人大常委会在条约权力架构中从未缺席的实践表明，对外缔结的条约在国内的决定权力（决定批准、决定废除）始终是全国人大常委会的一项固有权力。
1982年宪法是中华人民共和国制定的第四部宪法，颁布之后三十多年间，虽然经过几次小的修改，但建立的主要制度为改革开放后的中国社会发展提供了全面的规范和指导。具体到对外缔结条约问题，该宪法第六十七条第（十四）项规定，全国人大常委会行使“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”的职权；第八十一条规定，国家主席根据全国人大常委会的决定，“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”；第八十九条第（九）项规定，国务院“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”。[6]这三个条款再次明确了主要国家机构在我国对外缔结条约工作中的权力分配，一直沿用至今。其特点是：
第一，继承了1954年宪法关于条约缔结和批准问题的“三元结构”。
第二，承袭1954年、1978年宪法，明确了全国人大常委会决定批准条约和重要协定的权力。从国际法角度来看，这种权力通常指一国议会依据该国宪法对条约认可的程序，甚至严格来说，不能称为批准，而只是议会认可该约并授权行政部门进行批准的行为。[7]而在国内法上，这种权力反映的是条约生效需要履行的国内法律程序。[8]总之，它是有别于国际法上批准程序的一种权力。
第三，增加了全国人大常委会对“重要协定”的决定批准权力，这表明，全国人大常委会对具有重要性质的条约性文件，即使不以“条约”为名称，也有权决定批准；同时暗示，不具有重要性的一般协定，可能不在全国人大常委会的权力范围内。
第四，明确了国家主席批准条约和重要协定的权力，必须依据全国人大常委会的决定才能行使。
第五，明确了国务院的权力是缔约权，反映了国际社会关于缔约权由一国行政机关行使的普遍实践。[9]
综上，自1982年起，在缔约问题上，我国宪法建立了主要国家机构权力分享的“三元结构”：国务院负责启动并管理缔约程序、对外谈判条约（以“缔约权”概之），全国人大常委会负责条约国内生效的程序（以“决定权”概之），国家主席负责条约的对外生效（以“批准权”概之）。当然，这个权力结构只适用于“条约和重要协定”，其余的协定和其他具有条约性质的文件，则由国务院全权负责缔结、国内生效、对外生效的一系列程序，包括核准、接受、通知照会等条约生效形式。1990年颁布的缔结条约程序法对这个“三元结构”作了细化规定，保留了1954年全国人大常委会《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》和1958年国务院《关于同外国缔结条约程序的规定》中尚可适用的内容，吸收了1969年《维也纳条约法公约》和1986年《关于国家和国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》的一些内容，参考世界许多国家的实践，反映我国之前的缔约实践做法。[10]在全国人大常委会的权力方面，与宪法相比，这部法律增加了“决定加入条约”的权力。自1990年以后，我国缔结条约的工作和法律程序，就是依照宪法和缔结条约程序法开展的。依据宪法和法律的规定，全国人大常委会决定批准或者加入某个条约的权力是国家主席批准该条约的前提，是中国政府对外表示同意受该条约拘束的前提，是该条约在中国国内生效的前提。
从上述主要国家机构权力“三元结构”的形成及其特点可以看出，全国人大常委会对条约的权力以1982年宪法、1990年缔结条约程序法为基础，完成了“条约和重要协定”在国内生效所需要的法律程序，保障这些条约和重要协定与国内法律的衔接融合，有力促进我国参与国际法治。但是，细致检讨这项权力的依据与内涵，不难发现它本身并不严谨，而且与国务院缔约权的关系存在不平衡，影响它充分行使，甚至影响了全国人大常委会的权威。
如前所述，1982年宪法建立了全国人大常委会、国家主席、国务院在条约缔结和批准问题上的“三元结构”，并且仅规定了条约和重要协定在国内生效需履行国内法律程序的唯一一种方式，即经由全国人大常委会决定批准、由国家主席批准。1990年颁布的缔结条约程序法在“批准”之外，增加了“加入”、“核准”、“接受”等条约生效的国内法律程序，并分别明确在各种程序中作出决定的主体。其中，“加入”的决定既可以由全国人大常委会作出，也可以由国务院作出（第十一条），具体由谁作出，则根据某个条约是否属于该法第七条第二款所列范围的多边条约和重要协定。
宪法和法律关于决定加入条约权力的规定存在以下两方面问题：
第一，1982年宪法仅规定“批准”是条约生效的国内法律程序，在1982年至1990年缔结条约程序法颁布前我国加入的条约中，作出“加入”决定的主体是不明确的。在这期间，有的条约由全国人大常委会作出“加入”决定，而还有一些条约则由国务院作出“加入”决定。例如，在此期间由全国人大常委会作出加入决定的条约和重要协定共有14项，[11]这似乎表明，宪法赋予全国人大常委会的决定批准条约权已经暗含了决定加入条约的权力；而在同一时期，国务院也曾决定加入一些条约，例如1989年7月4日国务院决定加入《保护臭氧层维也纳公约》，似乎表明，国务院“管理对外事务、同外国缔结条约和协定”的权力也暗含了决定加入条约的权力。在宪法和法律没有明确规定的情况下，两个主要国家机构都做出了决定加入条约的实践，体现了作出“加入”决定主体的不确定性。对此，笔者倾向于认为，根据全国人大是最高国家权力机关、全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关的宪法法理，可以将全国人大常委会决定加入条约的权力理解为最高国家权力的一部分，是全国人大常委会在宪法框架内行使宪法权力的一种创新。但是也必须承认，在1990年缔结条约程序法颁布之前，条约在国内生效的决定权力与国务院缔结条约权力之间的关系是模糊的，如果将后者理解为广义的、包含条约缔结过程所有环节的“缔约权”，那么国务院除了谈判、签署、登记、备案、通知照会等权力之外，自然也可以拥有使条约在国内生效的决定权。综上，在1982年至1990年之间，条约在我国国内生效的法律程序是不清晰的，客观上造成了那个时期我国缔约实践的不一致。
第二，对在1990年之后我国加入的条约，作出“加入”决定的主体是明确的，但还需根据条约的类别进一步确定。1990年缔结条约程序法实施后，在“批准”、“加入”、“核准”、“接受”等条约生效的国内法律程序中，“批准”由全国人大常委会决定、“核准”和“接受”由国务院决定，只有“加入”的程序需根据条约的类别由全国人大常委会或者国务院决定，而这个类别的标准是缔结条约程序法第七条第二款所列的几种条约。不难看出，缔结条约程序法扩展了全国人大常委会的权力，在决定“批准”之外，还可依据“批准”条约的类别标准，决定“加入”某些条约；同时，缔结条约程序法也扩展了国务院决定条约在国内生效的权力，在1954年《关于同外国缔结条约的批准手续的决定》中的国务院“核准”权力之外，赋予了国务院决定“加入”、“接受”条约的权力。其中，作出“加入”决定的权力由全国人大常委会与国务院分享。1990年以来，在我国缔结条约的实践中，全国人大常委会和国务院这两个都有权作出“加入”决定的主体，分别对不同领域的条约行使着决定加入的权力。例如，对环境保护类条约，由全国人大常委会决定加入的情况比较常见，而经由国务院决定加入的实践很少，这既可能是因为环境保护类的多数条约都符合缔结条约程序法第七条第二款的类别标准，[12]也很可能是因为此类条约对人类健康和环境的保护有重要意义，主管缔约工作的机构（国务院）倾向于选择由全国人大常委会对这些条约行使国内生效的决定权力。与此相对比，我国在加入国际民航、国际海事、国际渔业领域的许多条约时，都是由国务院作出“加入”决定，[13]可能的原因是这些条约的技术性比较强、对条约生效方式要求灵活、与国内法律没有明显不同，由国务院决定它们在国内的生效程序即可。
根据宪法和缔结条约程序法，全国人大常委会对我国缔结的条约和重要协定行使决定批准或者加入的权力，从文字上看，这是一种单纯的“决定”权。除了作出决定，全国人大常委会对条约权力还有其他内涵吗？根据宪法和全国人大常委会议事规则，国务院等机构可以向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的议案，除了法律草案、决算和预算调整方案，提请批准的条约和协定也是以议案的形式提交给全国人大常委会的。[14]但是，现行法律（全国人大常委会议事规则、缔结条约程序法）并没有对提请批准的条约和协定是否需要由全国人大常委会审议作出明确规定，更无法和法律草案须经全国人大常委会多次召开会议审议的过程相提并论。实践中，全国人大常委会对提请批准或者加入的条约和重要协定，一律实行“一审终审制”，即在列入会议议程的当次常委会会议上，先由全体会议听取条约主管部门对条约议案的说明，再由分组会议审议条约议案，然后就由全体会议表决通过，并作出批准或者加入的决定。[15]这表明，全国人大常委会对条约并不像对待法律草案那样，进行充分的、细致的审查，仅行使形式的审议权和一审决定权。其表面原因是宪法和法律没有为条约的充分审议权提供依据。根本原因是，在我国现行法制框架内，全国人大常委会对条约的权力只是重大事项决定权的一项，与人事任免权属于同类，而并不具备与立法权同样的性质和重要性，不在最高国家权力机关审议的对象之列。[16]有的学者仅根据宪法文本的叙述就认为，条约的缔结和法律的制定在程序上是基本相同的，因此可以说条约和法律在中国国内具有同等的效力。[17]这种观点忽略了全国人大常委会对条约权力的实际运行情况，准确性值得商榷。
没有审议而作出的决定，能够保证权威性，体现最高国家权力机关的权力吗？答案是否定的。国家缔结条约，需要善意遵守，这是国际法的一项基本原则，首先是国家的一种政治承诺。同时，国家通过履行条约，发展和完善本国法律制度，以衔接并遵循国际法规则，体现了国家的一种法治承诺。全国人大常委会是中国最高国家权力机关的常设机关和国家立法机构，它对条约的权力是国家对条约政治承诺和法治承诺的最好载体。
从政治角度来看，条约是否符合国家利益和外交需要，是否有利于我国参与国际关系，如果经过全国人大常委会的充分审议和决定，可以证明缔结条约不再只是政府行为，而是国家态度，并获得了人民代表机关的同意。这在政治类条约（含友好合作、和平等领域）中体现得最明显，通常由我国国家主席或者政府总理签署，由全国人大常委会决定批准，如1950、1960年代我国与东欧社会主义国家、一些“第三世界”国家、尼泊尔等周边邻国缔结的友好（合作）条约、边界条约多数由时任国务院总理周恩来签署，少数由时任国家主席刘少奇签署。近年来在环境保护、反恐怖主义等国际社会广泛关注的领域，这样的例子也不少，例如在1992年里约环境发展大会上通过并由时任国务院总理李鹏代表中国政府签署的《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》，在2001年上海合作组织成立大会上由时任国家主席江泽民代表中国签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，均由全国人大常委会决定批准，体现了中国在这些领域积极参与国际合作的政治姿态。
从法律角度来看，条约是否与国内法衔接、若不衔接怎么处理，一些条约如何转化成具体的国内法律制度，来规范我国社会各个领域的事务，这都是必须由全国人大常委会把握和掌控的。对条约进行充分、细致的法律审查或审议之后作出决定，是全国人大常委会的职责所在。这样的条约在经济贸易领域尤为典型，2000年全国人大决定批准《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》之后，中国集中清理了2300多部法律法规和部门规章，对其中不符合世界贸易组织规则和中国加入世界贸易组织承诺的，分别予以废止或修订。[18]在环境保护领域，我国缔结的条约与国内法律的衔接也是全国人大常委会关注的主要内容，例如，全国人大常委会于1991年决定批准《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》四年后，于1995年通过《固体废物污染环境防治法》；于1992年决定批准《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》后，先后制定可再生能源法、节约能源法，修改森林法、野生动物保护法、海洋环境保护法、渔业法等。
条约进入我国法律体系的方式，既不是完全的“纳入”，也不是纯粹的“转化”，目前在理论上没有一致的认识，在实践中也没有统一的标准，我国的宪法和法律对这个问题都保持沉默。[19]因此，当条约需要进入国内法律体系，需要转变为能够遵守和执行的规则，立法机关在这个过程中的作用就是不可或缺的，也只有立法机关能够担负起审查条约是否与国内法衔接、如何解决冲突的责任。
概言之，全国人大常委会兼具最高国家权力机关常设机关和国家立法机关的双重属性，它对职权范围内的事项既有作出决定的权力，也有充分审议的权力。前一项权力行使的结果，是形成一种具有仪式性、权威性的文件；后一项权力的行使，则是为这种决定文件提供有权威性、有宪法效力的保障。对条约来说，它在国内的生效既需要经过国家有权机关的认可，也需要与国内法律进行一定的衔接，宪法赋予全国人大常委会的地位和权力，使这个机关拥有了审议并决定批准或加入条约的资格，为了实现条约在国内生效之目的，全国人大常委会对条约的权力由其属性决定，是宪法性的权力。因此，全国人大常委会对条约权力的完整内涵，应当是“充分审议 + 作出决定”，两项内容不能偏废。只审议而不决定，就没有成果文件；只决定而不审议，则有形无实。目前实践中，全国人大常委会对提请批准或者加入的条约和重要协定实行“一审终审制”，即在列入常委会议程的当次会议上一次表决通过，且常委委员通过分组审议讨论条约议案的机会仅有一次、时间仅有半天，对拟作出决定的条约并没有充分讨论、延搁决定甚至反对通过的可能，可以说，全国人大常委会对条约有审议之名而无审议之实。
这个问题存在于全国人大常委会决定批准或者加入的所有条约中，即便是那些经由我国政府首脑在国际会议上签署的、举世公认非常重要的条约（如《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》、《联合国气候变化框架公约》），以及那些与我国国内法律有明显不同、尚待制定或修改法律的条约（如《联合国海洋法公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》），无一不是在全国人大常委会进行形式上的简单审议之后就作出批准或者加入决定的。总之，全国人大常委会对条约权力的内涵是不完整的，不符合宪法对这个国家机构的定位，权力配置在宪法和法律文本上、在实践运行中都存在瑕疵，全国人大常委会对条约的权力有沦为“橡皮图章”的嫌疑。
（三）全国人大常委会对条约权力与国务院缔约权的关系不平衡
如前所述，根据宪法对全国人大常委会属性的定位，它对条约的权力是一项宪法性权力，完整内涵应当是“充分审议 + 作出决定”。但实践中，一方面，缔结条约程序法对这项权力的一部分内容作了再次分配，即由全国人大常委会与国务院分享决定加入条约的权力。另一方面，宪法和法律没有为全国人大常委会实现其条约权力的完整内涵提供依据和保障，全国人大常委会只是经过形式上的简单审议就对条约作出批准或者加入的决定，与全面管理缔约工作，对条约谈判、签署、登记、备案、通知照会等环节全面负责的国务院比起来，全国人大常委会的条约权力似乎只局限于象征性的讨论、仪式性的表决、形式上的发布文件等事项上。
全国人大常委会对条约权力与国务院缔约权的关系不平衡，既有宪法和法律上的原因，也有实践上的因素；既有实体权力方面的原因，也有程序方面的因素。
在法律上，宪法仅对全国人大常委会的条约权力作了非常原则性的规定，不仅没有规定它适用的范围、行使的程序，也没有规定它与国务院缔约权的关系。缔结条约程序法细化了全国人大常委会的条约权力，但该权力适用的条约范围比较粗疏，与国务院缔约权的关系也不清晰、存在重叠。全国人大常委会议事规则对全国人大常委会及有关专门委员会审议条约的程序作了描述，[20]但这仅是全国人大的内部程序，未涉及与国务院的关系。
在实践上，长期以来，全国人大常委会决定批准或加入条约被认为是行使对有关（法律）问题的决定权，实行“一审终审制”，条约并没有像法律那样被认真对待，条约在国内生效问题通常被理解为只需要走个法定程序的问题，不被认为是一个既需要程序保障、也需要赋予权威的重要法律问题。
在实体权力上，虽然全国人大常委会对条约的权力集中表现为使条约在我国国内生效，但是，确保条约在国内生效的权力却并不由全国人大常委会专享，全国人大常委会的权力内容也很简单。一方面，我国宪法和缔结条约程序法采用了狭义的条约概念，即“条约和重要协定”必需经由全国人大常委会决定批准或加入，剩余的条约性质文件在国内生效的权力则由国务院享有了，但是法律对“条约和重要协定”的区分标准并不精细，而且在这个粗疏的区分标准基础上，全国人大常委会与国务院还分享了对条约和协定作出加入决定的权力。这表明，全国人大常委会对条约的权力不是全面的、专享的，它只对我国参加的众多条约中一部分符合特定标准的条约行使有限的权力。另一方面，全国人大常委会对条约的权力仅是简单的作出“决定”，没有基于慎重考虑的、充分翔实的审查、询问、讨论过程，也没有全国人大的内部机构予以协助、某些会议制度予以保障，这种形式上的简单权力，与缔结条约程序法多个条款赋予并详述国务院及外交部的权力根本无法相提并论。
在程序上，全国人大常委会行使决定加入或批准条约的权力，是以国务院“提请”的方式启动的，这意味着，某个条约在我国国内生效是否需要经过全国人大常委会行使权力，不由全国人大常委会决定，而由国务院决定；某个条约是否缔结条约程序法第七条第二款规定的“条约和重要协定”，判断权和决定权在国务院而非全国人大常委会。依此逻辑，根据缔结条约程序法，对一些具有重要意义、涉及我国重大利益或者与我国法律有明显不同的条约，如果国务院出于加快国内生效程序的便利考虑或者由于工作疏忽而没有提请全国人大常委会决定，则全国人大常委会难以主动行使权力，这可能导致某些条约得不到最高国家权力机关和立法机关的审查，造成条约与法律的冲突，更严重后果是可能带来国家利益的损失。而且，“提请审议”的程序表明，权力运行是单向的、不可逆的，即由国务院指向全国人大常委会，一旦提请则势必决定批准或加入，双方没有互动机会，全国人大常委会不仅没有驳回条约议案的权力，甚至没有延搁、推迟作出决定的余地。在这样的程序中，全国人大常委会对条约的谈判签署过程事先未知，自身的审议程序不严密，与国务院缺乏充分协商，很难保证所作出的批准或加入条约的决定都是审慎的、权威的、经得起历史检验的。
上述的全国人大常委会条约权力的问题与瑕疵，及其与国务院缔约权的不平衡问题，普遍存在于我国缔约实践中。完善全国人大常委会对条约的权力，既可突显国家对参与国际合作及国际规则制定过程的重视，更可以此为契机，强化全国人大常委会的权威和权力。
第一，缔结条约程序法第七条第二款“条约和重要协定”的类别应当作出更精细的规定。如前所述，缔结条约程序法第七条第二款对哪几类条约和重要协定应经批准作了规定。根据1990年制定该法时的立法原意，“批准条约是一个国家表示同意受条约拘束的最隆重的法律手续，国际上通常由最高立法机关和国家元首行使此种权力。一般来说，只有重要的条约才需经批准。”[21]二十多年来，我国每年都缔结大量的双边条约，参加了国际社会许多重要条约的谈判和缔结，这些条约覆盖的范围是政治、经济、社会生活的方方面面。缔结条约程序法第七条第二款第（六）项（其他须经批准的条约和协定）作为兜底条款，笼统的规定已经无法满足实践中越来越多应当经过全国人大常委会决定批准或加入的条约的需要了，例如，涉及国家财政税收、国家法律基本制度、对国家利益有重大影响的条约，必须由全国人大常委会对其行使决定批准或加入的权力，不能因为难以归入第七条第二款第（一）至（五）项的几个类别而有可能不提请全国人大常委会审议决定。因此，解决这个问题最直接有效的办法就是，修改缔结条约程序法，根据当前国家条约实践，对第七条第二款“条约和重要协定”的类别作出更精细的规定。
第二，决定加入条约的权力应当统一由全国人大常委会行使。“加入”是一国在没有签署或者特定的签署日期截止后成为某个条约缔约方的方式。[22]对一个国家而言，选择“批准”还是“加入”某个条约，取决于国家是否接受、何时接受该条约拘束的意愿，而并非取决于该条约的重要程度。既然条约的决定批准权由全国人大常委会行使，那么，当我国需要加入一个之前未参加、已经生效的条约，则应当仍由全国人大常委会行使决定加入的权力，保证权力的集中统一。
第三，明确全国人大常委会对条约的权力是“审议并决定批准或加入条约和重要协定”。如前文详述，全国人大常委会对条约权力的完整内涵应当是“充分审议 + 作出决定”，充分审议是作出权威决定的前提，只讲“决定”而略谈“审议”，主观上会形成“人大决定是橡皮图章”的错误意识，客观上会疏于设计配套保障的审议制度，将在根本上减损全国人大常委会的权力和权威。因此，明确全国人大常委会对条约的权力是“审议并决定批准或加入条约和重要协定”是非常必要的。
第四，完善全国人大常委会行使条约权力的程序。首先，参照立法程序将“一次审议”改为“多次审议”，完善审议条约的会议制度。经过签署的条约，由国内有权机关予以认可，虽然通常不涉及条约文本的修改，但是应当有对是否符合国家利益、是否与国内法衔接、国家是否具体履约能力的评估，这种评估需要客观上的会议时间保障、会议之外的研究分析，仅仅依靠为期半天的“一次审议”是达不到充分审议的目的的。其次，将国务院“提请审议”程序改为“提请审议”与“认为需要审议”相结合，对全国人大常委会对条约权力的行使路径予以完善，既有国务院根据需要提出审议请求的情况，也有全国人大常委会要求审议的情况，以此遏制行政部门基于便利考虑、盲目加快条约国内生效程序的冲动，也杜绝行政部门由于工作疏忽而导致重要条约得不到全国人大常委会审议和决定的可能性。再次，引入全国人大工作机构提前介入并了解国务院缔约工作的程序。全国人大常委会召开会议审议条约议案，信息提供、材料准备、可行性研究的大量工作是在会议之外开展的，这需要全国人大的工作机构发挥作用，与国务院相关部门提前磋商，就条约涉及的法律、政治、程序问题交换意见。特别是在一些专门领域，专业性强、信息量大，如果能发挥全国人大专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会等机构的作用，有助于全国人大常委会及时充分行使对条约的权力。
当然，上述建议针对的是法律中的不完善之处，也反映了实践中的复杂情况。这些建议能否实施，有的需要在实践中摸索，如全国人大工作机构提前介入、对条约实行“多次审议”程序，更多的是需要通过修改缔结条约程序法、全国人大常委会议事规则等法律来实现。鉴于目前国内的宪法学界和国际法学界尚无针对全国人大常委会对条约权力的专门研究，笔者希望，结合对我国缔约实践的梳理和关注，能有助于对完善全国人大常委会条约权力的深入思考，如有可能，通过推动制度的改进，还这个权力原本应有之面貌。
【注释】
[5] 参见全国人大外事委员会法案室编：《第十一届全国人大常委会决定批准或加入的条约和重要协定汇编》（2013年版），中国民主法制出版社2013年6月版，第579页。
[7] 参见李浩培著：《条约法概论》，法律出版社2003年1月第2版，第65、66页。
[8] 参见缔结条约程序法第十条：缔约双方为使同一条约、协定生效需要履行的国内法律程序不同的，该条约、协定于缔约双方完成各自法律程序并以外交照会方式相互通知后生效。
[9] See Duncan B. Hollis, Merritt R. Blakeslee & L. Benjamin Ederington (edited by), National Treaty Law and Practice, (Martinus Nijhoff Publishers, 2006)., p19. 根据该书作者的调查研究，涉及的15个国家都将谈判、缔结条约的权力赋予了行政机关。
[10] 参见钱其琛：《关于< 中华人民共和国缔结条约程序法（草案）>的说明》，载《人民日报》1990年8月31日第7版。
[11] 政治类有《南极条约》（1983年），外交领事类有《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》（1987年），司法协助类有《承认及执行外国仲裁裁决公约》（1986年），人权类有《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》（1983年），环境保护类有《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》（1985年），空间类有《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（1983年）、《关于援救航天员，送回航天员及送回射入外空之物体之协定》（1988年）、《外空物体所造成损害之国际责任公约》（1988年）、《关于登记射入外层空间物体的公约》（1988年），文化卫生类有《保护工业产权巴黎公约》（1984年）、《经< 修正一九六一年麻醉品单一公约的议定书>修正的一九六一年麻醉品单一公约》（1985年）、《一九七一年精神药物公约》（1985年），战争与武装冲突类有《一九四九年八月十二日日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》和《一九四九年八月十二日日内瓦四公约关于保护非国际性武装冲突受难者的附加议定书》（1983年）、《禁止细菌（生物）及毒素武器的发展、生产及储存以及销毁这类武器的公约》（1984年），参见全国人大外事委员会法案室编：《第十一届全国人大常委会决定批准或加入的条约和重要协定汇编》（2013年版），中国民主法制出版社2013年6月版，第557—574页。
[12] 例如，《禁止为军事或任何其他敌对目的使用改变环境的技术的公约》第九条第2项规定，“本公约应经各签字国批准”。《核材料实物保护公约修订案》包含了引渡和司法协助的内容。《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》在我国加入的时候，我国还没有制定防治荒漠化方面的法律。
[13] 例如，国务院于1994年决定加入《1965年便利国际海上运输公约》，于1996年决定加入《养护大西洋金枪鱼国际公约》等。
[14] 参见宪法第八十九条第（二）项、全国人大常委会议事规则第十一条第二款、第十六条。
[17] 参见王铁崖著：《国际法引论》，北京大学出版社1998年11月第一版，第209页。
[19] 参见段洁龙主编：《中国国际法实践与案例》，法律出版社2011年3月第1版，第216页，“上述实践并未明确给出国际条约在国内法整体地位的答案”。参见前引王铁崖著《国际法引论》，第210页。
[20] 参见全国人大常委会议事规则第十四条、第十六条第二款。
[22] See Malcolm N. Shaw QC, International Law, 7th edn, Cambridge 2014, p662.
