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城镇化是一个伴随经济要素集聚而发生的就业方式转换、生活方式变革的人造空间景观演进过程。从时间维度来看，作为现代化的子议题，人口城镇化与经济工业化、通讯数据化、思想多元化、政治民主化、规则法治化等过程交错共存。城镇化建设中的法治任务，是转型中国法治建设任务的缩影。发达国家的城镇化建设总体经历了从重视物质空间改造到关注人本需求，从追求经济繁荣到关注社会等多元功能目标，从关注短期效益到强调可持续发展的过程。中国的城镇化过程就是中国从农耕文明社会向工商文明社会转型的过程，同样也是中国走向现代社会与融入全球社会的过程。“中国的城镇化发展已经成为世界性问题。经济学诺贝尔奖获得者约瑟夫·斯蒂格里茨曾指出：未来对世界经济起重大影响的两大因素是美国的高技术产业和当代中国的城镇化。”由于中国作为人口众多、地域辽阔的发展中大国具有承接国际产业布局转移任务的需要和条件，所以国内的城镇化建设不仅成为带动海量人口流动迁徙的社会现象，也成为关系当代世界可持续发展的重要经济现象。因此，从梳理城镇化概念的内涵着手，把握城镇化建设的重点任务，认清城镇化建设的前进方向，具有重要的实践意义。
作为地域综合体重要表现形式的城镇，在空间上的景观特征与功能上的要素集聚特征，是社会生产与生活关系的直接外观。城镇化概念是中国学者基于西方的城市化概念提出的、适合中国语境的表述符号。“改革开放之初，地理学家总结新中国成立以来城市化过程中的经验和教训，借鉴国际城市化发展的有益经验，在国内率先开展研究中国的城市化。”部分学者认为基于中国以农耕文明为主导的现实国情，不宜倡导城市化，而应当使用城镇化的概念来指称向工商文明过渡阶段的相关现象。“社会学家认为，城镇化是城镇生活方式的发展过程。人口学家认为，城镇化就是人口向城镇集中的过程。人类学家认为，城镇化是”城市性“生活方式形成、强化和传播的过程。经济学家认为，城镇化是区域经济发展到一定阶段的产物，是人类生产活动从农业向非农业转换，生产要素向城镇流动集聚的过程。”总而言之，城镇化是在特定地域空间内，同质的生活共同体逐渐接纳外来人群，共同参与各项社会活动，从而逐渐演化为依靠共同规则整合秩序的异质生活共同体，使空间景观的转换与人文氛围的调适相互促进的社会文明发展过程。
在从自然经济向产业经济发展的过程中，人类社会的生产机制经历了简单分工到精细化分工的演变过程。为生产者提供附加服务的人群逐渐扩大后，社会的商贸交换机制逐渐变得复杂而富有张力。城镇就是社会分工细化的历史过程中形成的人造空间。
在“十二五”规划中就已提出，“新型城镇化应选择以大城市为依托、以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展的集中式模式”。这是尊重国情的必然选择，因为少数大城市的超前发展是在过度汲取大城市以外地区发展资源的基础上形成的结果。城镇化建设除了要拓宽内挖潜力的视角，还要注重外部联合的可能，各地政府应当依托城市群大环境与城镇体系小环境的支持，实现有效推动本地经济社会发展的目标。“分工合理、竞争有序、密切合作的城镇体系也是深度城镇化的重要特征之一。在当今世界经济社会背景下，任何一个城镇都不是孤立存在的，尤其是地理位置邻近的城镇之间会对彼此发展产生比较明显的相互促进或抑制作用。在我国东部沿海经济发达地区，已经形成了一些经济、社会、环境关联紧密、相互影响和依存的城镇群。”作为社群生产、生活方式演变与人口的迁徙、聚居行为交互作用的过程，城镇化表现为经济、文化、生态、政治等社会亚系统持续校调融通的外观，必然对个体素质与社会制度产生适应性压力。
如果能够因地制宜地开拓农村就地社区化的路径，那么就可以加速城乡一体化的新型城镇化进程。“城乡一体化并不仅仅是指在城市中的进城农民工要有和市民一样的社会权利，在支持农民工融入城市实现其梦想，促进城市的发展建设及满足其消费需要的同时，也可以考虑城乡一体化的另一条路径：在农村起步，从建设农民的家园，改善其生活及其生存环境入手，让农村逐步向城镇化迈进，实现城乡一体化。”在建国以后对城市的倾斜扶持政策，使得农村地区的公共设施配套程度、公共服务水平明显落后于城市地区，这虽然是受时代条件制约使然，但并不利于可持续发展和社会公平目标的实现。“人的城镇化过程不能站在城市的立场只挑‘乡村病’，也不能只站在乡村的立场，咬住‘城市病’不放并任意夸大。而应该采取相反的思路，多挖掘城市在理性主导、效率逻辑、契约交往、文明创新等方面的优势。当然，当前更为重要的是要挖掘农村地区有关生态生活、朴素交往、信任机制、共同体力量、乡村文化等具有中国特色的‘农村精神’。”通过民主机制的建设促进利益分配机制的公平化，保障农民与农民工的权利平等与机会平等；提升农村居民的社区自治水平，有效吸纳公众参与，构建多元化纠纷解决机制，是实现城乡一体化发展目标的基本要求和有效路径。
在城镇化社会的发展历程中，社会宏观结构从阶层区隔向系统分治的变化，使得同质化阶层对城市空间的优势占有局面演变为，异质主体在城市空间内借助程序化的法律制度交涉、博弈的情境。由此使得社会文化的内核从谋略型、“强者通吃”的文化习俗，转变为契约型、交往互惠的文化习俗。政府与民众之间的关系从权力掌控者主导转换为民众权利的行使方式扩展为个人自救、联合行使与组织化行使权利的方式互补的状态。所以在城乡规划、城市治理、福利保障等行动领域需要给公众预留发挥参与作用的空间。
从人本城镇化的目标来看，公共服务质量、公民权利保障水平是政府职责设置与履行状况的直观反映。在市场领域对税赋水平的合理调控、对平等竞争秩序的有力保障，在社会领域对教育、卫生等关涉民生问题的妥善解决，在生态方面对自然资源的合理使用、对环境质量的大力保障，在政治方面的行政决策公众参与、问责制度法治化等问题，都关系到城镇化建设的进度与水平。在依靠制度统一公共服务标准的前提下，充分利用市场机制与科学技术优化资源配置，同样具有重要的意义。例如，“可持续城镇化发展离不开ICT的支持，例如通过有效利用ICT提供高效的城市管理、低碳排放；提供完善的公共交通体系、公共设施管理、住宅环境安全环保，使城市成为宜居性城市；提供面向市民和企业的优质公共服务，包括一站式网络服务、在线医疗等；提供高效的学习和分享环境，使城市内外的人民、货物以及商贸信息建立无处不在的连接。”信息通讯技术能够通过对海量信息的收集与分析形成科学的结论，为公共服务规划的制定提供可靠的依据。例如，在保障房建设方面，“仅采用‘分散'’混居‘这样定性描述，在空间上不具有较强的说服力和可操作性。因此，如何厘清保障性住房空间选址、布局和空间质量分配之间的关系，充分利用GIS工具和空间分析相关方法，对于空间数据管理、分析和可视化表达的优势，是未来大规模保障性住房空间选址、布局问题的重要途径。”若优势群体垄断资源配置与调整的决策权力，可能造成制度上较少受惠群体的权利贫困、机会贫困、能力贫困，激化贫富差距现象触发的社会矛盾。部分地区利用GIS技术对公共设施布局进行规划的经验，值得其他地区借鉴。
城镇化建设过程的多维性使得关于经济、人口、空间等维度的城镇化指标，因为易于观察而较早被使用。直到土地城镇化、政府主导型城镇化发展到瓶颈阶段时，城镇化测评指标体系才开始更多地关注公共服务、文化传承、生态环境等直接关涉生活质量的指标。生态文明建设的迫切性对综合编制和落实城镇发展规划提出了现实要求。“2015年，国家已经开始实施新环境保护法，政府应按照新环保法的要求，加强治理污染物的基础设施建设，提高废水、废气及垃圾处理效率，加大对市政设施的改造力度，着力发展环保型产业，吸引农村人口向城镇聚集。”发达的城镇化不仅表现为物质形态，更表现为良性运行的城镇文化系统。法治认同与城镇文化系统有机结合的锲入点，即在于公众参与程序的构建，依赖着公民联合行使权利、通过组织代表个体行使权利的现实可能。虽然在加强环境保护方面，吸纳公众参与会对政府的决策与执行惯例造成冲击，但在预防矛盾爆发与被动应付问题之间，政府显然应当选择前者。“城镇化过程中很多国家都有过惨痛的经历，如英国伦敦烟雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、爱知县米糠油事件、日本四日市哮喘事件等环境公害事件；环境污染、交通堵塞、水资源缺乏、住房短缺等城市病。这是由于在城镇化初期，城市规模、环境和资源保护问题没有受到充分重视，这些问题不仅影响了人们正常的生活秩序，而且会影响后代人的发展。”随着社会阶层间贫富差距的增大，中下层会对于未从社会财富增长的溢出效应中获益，反而直接承受环境污染损害的后果，产生强烈的不满情绪，从而可能推动社会矛盾的升级。因此，“政府应加大对生活垃圾无害化处理、污水处理等环境设施建设的投入力度，改善城市卫生环境，提升水质。与此同时，大力发展循环经济，实现工业发展的低消耗、低污染、高效益。对普通民众加强低碳理念宣传，树立全民低碳环保意识，构建低碳生活方式，实现城镇可持续发展。”如果普通公民无法获得作为异质共同体成员参与营构城镇化空间的机会，那么在这一空间内从事生产与交往活动的过程中，某一类群体就可能遭遇在制度上最少受惠、在空间中需要付出更多精力与成本的窘境。通过法律程序的规制来限缩政府恣意行为的空间，才能使其作为或然的公共利益代表者勤恳地恪守职责，守护与扩充空间正义与发展正义的实现可能。
虽然由于地理、气候和资源条件的差异，各地的城镇会形成不同的特色，但总体而言人们能够归纳出一些共有的特征，作为指导城镇建设活动的样本。“城镇化的内涵主要包括人口城镇化、地域城镇化、经济活动城镇化、生活方式城镇化四个方面。城镇化率是国际上衡量城镇化水平的通行指标。城镇化的内涵尽管很多，但从根本上看，其实质是人们经济社会生活方式的城镇化。”当前各地政府大力扶持的特色小镇，就是按照小而精的思路选取各种要素协调程度高的发展路径所形成的经济社会发展亮点。“在推进城镇化的过程中，最核心的是以中小城市和小城镇尤其是中心城镇为载体，推动产业的聚集，通过改革、改制、改造，极大地激活各个层面的积极因素，强化城镇的聚集效应和辐射带动力。”尽管如此，仍旧需要警惕计划经济体制的惯性、行政主导的政权组织架构、精英独断的文化心理影响，使得政府强力推进的城镇化建设运动，能够借助宣传渠道的垄断性支持，获得必需的正面评价效应，但是公共利益可能因此被严重损害。由于东、中、西及东北地区的情况各异，根据各地经济社会发展的条件，设定合理的城镇化发展目标，才能避免资源浪费，取得预期的经济、社会和政治、文化效果。
立足于城乡一体化的立场看待城镇化发展的布局问题，就需要在全局的规划指导方案中区分各地的功能特色，以都市圈内部的分工为基础，确定层级化的经济社会发展目标。“在未来城镇化的过程中，要改变城镇化的空间模式，不能将所有的资源都投入到大城市和特大城市，忽视中小城市和小城镇的发展。要不断地优化大城市的发展，加快中小城市和重点小城镇的基础设施建设，积极构建特大和大城市—中等城市—小城市（包括县城）—小城镇—农村新型社会为框架的城镇等级体系。”这就需要从城镇化建设的财政机制、决策机制、执行机制与救济机制等多方面加以改革完善，通过开拓程序化制度渠道的方式吸纳公众参与、保障行政相对人的合法权益，从而实现公平、和谐发展的目标。
如果从系统论的视角看待城镇化的过程，就需要重视经济系统、社会系统与环境系统之间的协同程度。“要实现可持续的社会和经济发展以及环境生态保护，就要求在城镇化发展的过程中注重可持续发展的问题，主要包括经济增长性、社会包容性、环境可持续性。”坚持城乡一体化的立场，加强对农民和农民工的职业培训，平等地配置城乡居民应当享有的公共服务资源，才能促进城镇化建设的公平目标实现。这就需要理顺各级政府之间的财权与事权关系，从工作机制方面为推进城镇化建设创造条件。
在“政绩锦标赛”的激励考核机制推促下，各级主政官员会不由自主地将上级部署的发展任务分解为具体的工作目标，由此形成中央政策督促地方落实，地方官员争先完成施政计划以获取升迁机会的火热场景。由于分税制与财政转移支付制度不匹配，导致地方事权与财权无法协调配置的现实处境，也在一定程度上迫使地方官员借助土地城镇化的方式，采取对商住用地与工业用地的倾斜性收费与供给策略，来维持任期内的繁荣发展景象。构建符合城镇化发展需要的公共财政制度，是完善基本公共服务的前提。通过征收房地产税或社会保障税等税种，可以有效解决基层政府的财力与提供公共服务的职责不匹配问题。对此问题有学者建议，“逐步建立适应城镇化发展的地方税系和管理体制，对土地使用税、城建税、车船税和印花税进行整合；减少增量土地出让收入，提高存量土地收入，增加土地保有环节税收，适时开征综合财产税、房产税、环境保护税和遗产赠予税等税种，基本形成与新型城镇化发展相匹配的地方税系。”在完善分税制的基础上，还要加快财政转移支付制度的立法，使公共财政制度尽快确立起来。“亟需转变以城乡划分为基点的财政转移支付和基本公共服务供给思路，以整合公共服务领域的多元供给主体、促进公共服务资源的优化配置为目标，通过对特定时期、地域、行业或人群公共需求的预测，分类和分层实现公共服务的’集聚式‘供给。”目前的财政转移支付办法仍按照缴税多则多返还的思路运行，但不能解决各地区经济发展水平与税收征缴能力差异的问题。因此，应当考虑将“转移支付的返还办法改系数法为因素法，按照新型城镇化发展的公共设施和公共服务的具体内容，确定转移支付规模和力度，做到’雪中送炭‘，避免’锦上添花‘式的转移支付。”在地方融资平台大举借债的形势下，地方官员为了避免前任官员留下的债务负担，拖累其任期内的发展绩效；只有选择放弃前任的建设项目、另起炉灶创政绩的方式，来实现低效率、高耗能、“摊大饼”式的城镇化建设目标。政府首长盲目决策与资本力量逐利依附，合力造成的短期、表面繁荣“后遗症”，需要得到程序法治的有效矫治。
在创设乡镇综合执法机构的过程中，需要尽量在现行组织体制和法律规定提供的运作空间内进行试点。“根据1995年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，从现行体制运行的实际状况来看，我国基层的行政执法权基本上是以县一级政府为主体，乡镇政府没有足够的行政决策、执法权。”对于部分地区进行委托执法试点的做法，需要考虑到法律授权依据不足的客观限制。除了委托执法模式之外，另一种实践做法更值得关注，即借鉴总队-支队-大队-中队的建制思路设立派出机构的模式，在地级市成立综合执法支队，在市区成立综合执法大队，在部分规模较大的乡镇设立中队作为综合执法大队的派出机构。“市级综合执法机构主要职能应为监督指导、政策研究和重大活动协调；县（区）级综合执法机构是执法的主力。为了充分发挥不同层级综合执法机构的不同作用，以及贯彻责权一致的原则，市、县（区）两级的综合执法机构都应该具有执法主体资格。”在派出机构模式下，可以借鉴实践中的合理经验，按照综合执法小组的模式提高乡镇综合执法队伍的分工明确性和机动灵活性。“整合国土、安全生产、环境保护、城市管理等领域现有的执法资源，组建镇综合行政执法队伍，按照行政执法事务不同划分为公共安全监管小组、市场秩序监管小组、人口资源环境监管小组等。在具体工作中做到有分有合、统筹协调，确保执法工作有力推进。”由于县级政府与乡镇政府之间的财权与事权相匹配的调整，涉及范围广泛，不易迅速取得改革成效，所以尊重乡镇政府财权有限的现实境况，采用县级综合执法机构在乡镇、街道设置派出机构的模式，更容易达到执法力量下沉与避免机构膨胀的双重目标。
除了加强公众参与之外，为确保某一都市圈内不同城镇之间的规划之间相互协调，加强府际合作的机制构建是迫切需要推进的工作。“在单一制政体的框架下，中国府际关系存在着纵向层级政府的合作效能较高但竞争力度不够、横向层级政府的竞争力度较强但合作性不足的制度性困境。新型城镇化客观上要求不同层级间政府必须从传统的幕后竞争走向当代的台前合作，而建立府际合作的规则与协商机制、政府利益与公共利益融合机制、公共问责与监督机制、干部晋升激励与生态补偿机制。”目前各行政区划之间的合作协议缺乏必要的约束力，也没有独立的司法机构负责裁判由此引发的纠纷。“我国规划立法对象仅限于特定行政区划内部。同一个省地市间的联合，比如长株潭、西咸、乌昌等的一体化建设，尚有省域城镇体系规划可作依据，但区域间的规划却无法可依，造成规划混乱、地方保护主义泛滥、府际协调困难，使经济建设与土地利用之间的矛盾突出。”因此，需要从制度层面上构建府际合作的相关机制，实现节省财政成本、资源消耗和提高整体公共服务水平与公众满意度的目标。
城乡规划是利益平衡的产物， 而不是单纯技术工作的结果，更不能被简单理解为政府意志的体现。空间资源的分配是空间正义、发展正义的重要议题，公众的意见应当被平等地倾听。在城镇化建设过程中，需要注重吸纳公众参与城乡规划的制定，并监督城乡规划的落实和变更情况。“在现代社会，无论土地是归国家所有、集体所有抑或私人所有，土地的利用都必须符合国家土地利用总体规划、城乡规划及分区规划等用途管制措施的要求，不能随心所欲地进行建设和发展——当然，在制定各种土地利用规划的时候，应当允许民众进行广泛的公共参与。”在吸纳公众参与的实践中，发挥职业群体的专业特长是避免无效参与问题的重要方法。“在西方城市化过程中，规划师所发挥的连接和沟通民意以及汇聚民意、协调不同利益团体的作用极其重大。在西方，规划已从’蓝图式‘实质性规划逐步转变为’过程中‘规划，城市规划师也并非仅扮演有一技之长的专业人员角色，而是逐渐转变为在公共事务中扮演汇集群众意见和协调不同利益团体的角色。”由于城乡规划对功能区的设定直接影响某一地块的商业价值，所以在相关地块上生活的居民需要通过民主参与方式来表达意见、维护合法权益。“在城镇化进程中的土地规划编制，实际上就是在创造城市的未来需求，提升城镇化进程中土地未来价值，只有使土地利用的未来效益高于土地利用现状效益，城市规划才具有可行性和可操作性。因此，这一经济效益原则应当成为城市规划制定过程中必须遵循的一个基本原则，并使之法治化，以防止和避免行政强权无视被征地农民的基本权利。”程序法治为政府行动设置了运行的价值边界，并能对权力配置的结构进行柔性调整，使得不同权力之间产生相互约束的作用，从而为公民权利与政府权力之间的合理平衡夯实基础。程序法治能够容纳不同利益诉求，证成价值共识，具有鼓励信息公开、公众参与和理性交涉的特点，因此能够保障参与者的平等地位，帮助参与者实现依法获得公力支持与救济的目标。
只有坚持城乡一体化的发展理念，构建政府、社会、市场合理参与的机制，才能遏制环境污染不断升级恶化的趋势。如果仅靠政府增加财力、编制来解决环保乏力的问题，就无法有效应对日益严峻的生态危险。“倡导多元的乡镇环境保护法律调整机制，是我国农村环境保护制度完善和施行的保障。单一的政府主体调整已经被实践验证了，是落后于城镇化发展需要的做法，积极引导市场主体、社会中间层主体及公众参与到城镇化的环境保护中来，形成政府调整、社会中间层调整和市场调整三种调整机制的互促运用局面，即可推动乡镇环境法治的与时俱进。”在生态风险预防的制度安排方面，需要对可能污染环境的企业依法收取专项基金，以促进行业自律和企业积极履行保护环境的义务。当然，除了发挥排污权交易制度作为市场化手段的基础作用，也可以从经济效益方面引导企业做出节能减排的积极选择。“在环境行政保障上，可以考虑设立城镇化生态修复专项基金制度，基金来源可由政府财政拨付生态风险应急资金以及向潜在的生态风险责任人按责任比例收取的赔偿基金所组成，并保证专款专用，以建立合理的生态风险共担架构来重点解决城镇化进程中可能出现的生态修复问题。”从政府机制、市场机制与社区机制协调互动关系的角度来看，西方国家城镇化自然演进的过程中，市场机制发挥了主导作用，因此谈判、协商与交易的色彩相对明显，但市场机制中资本力量过于强大导致财富分配不均的问题，也造成一系列负面的社会影响，因此随着新公共管理、新公共服务理念的倡导与实践转化，政府机制、社区机制的纠偏作用逐渐显现，有利于达成新的动态平衡局面。我国在建国以来推行计划经济体制与高度中央集权的政治运行机制，使得市场机制与社区机制都只能依附于政府机制运行，因而需要继续强化市场机制、逐渐培育社区机制来扭转政府主导推进城镇化进程的混乱局面。这自然要求过分强大的政府权力主动“瘦身”、放权，通过政府部门精简、合并与行政流程再造等行政改革的方式，为市场机制、社区机制提供发挥作用的空间。
在政府的行政活动中提供民主参与的程序机会，能够有效维护个案公平、促进社会公正。民主参与的程序安排不是要取代精英的作用，而是为了制约精英的腐败化选择现象蔓延。法律程序是异质共同体成员依据共同规则展开利益较量的制度前提。在程序交涉的过程中，参与各方提出各自的利益诉求，进而通过论辩形成对纠纷解决方案的共识。例如，在行政决策与城乡规划的制定过程中，应当考量的内容包括行政目标的预先公布以征集相关建议，决策讨论稿与规划备选方案的公示以吸纳利益诉求，在发生利益冲突时对听证内容及相关理由的公开。只有政府和有利害关系的个人在互动博弈、交涉妥协中反思各自的诉求和主张，在不断的试错和校调中做出各自理性的回应，才能使城镇化成为真正的互动善治过程。
由于我国在管理土地资源配置的实践中，最初形成的是近乎全面冻结农民土地权利中基本权能的模式，随着改革开放的推进开始逐渐解冻农民在土地权利上的权能，形成了以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制；进而在市场经济逐渐发展的社会条件支持下，在《物权法》中尝试赋予了农民更加平等的土地使用权能。“当前的集体土地所有权改良思路仍具有相当的现实合理性。在非周延性的社会保障条件下，农民需要身份性权利作为生存利益保障的最终依赖。”按照城镇拉力、乡村推力与过渡阻力共同决定城镇化进程速率的观点进行分析，对农民工权利给予平等保障的直接作用，在于化解农村居民融入城镇的阻力。“以农民工市民化为核心的城镇化，和以农村土地规模化流转为前提的农业现代化相辅相成，必须协调发展。”农民工阶层“候鸟式”的迁徙流动，是政府在城镇化建设中采取“经济领域纳入，社会领域拒绝”的政策导致的必然结果。如果承认经济政策应以效率优先、社会政策应以公平为先的常识判断具有的合理性，就必须改变漠视农民工与农民权益的政策惯性。
相对于一次性货币安置补偿而言，江浙地区采用集体经济组织入股的方式分享土地开发收益的办法，具有保证农民获得持续性收入的可能。“以股权为土地征收的补偿方式，应当设定某些条件。它只能适用于建设项目以公司化运营的情形。法律可以提供这一补偿方式，与货币、实物补偿方式一起供土地被征收人自由选择，而不能强制土地被征收人接受这一补偿方式。土地被征收人选择这一补偿方式，必须考虑和承担它的风险，即收益有可能低于补偿，甚至血本无归。”如果说股权补偿是依赖项目运营商的绩效，那么优先开发权则是将项目运营权保留给农村集体经济组织的方式。浙江省一些县市为提高集体经济组织的收益能力，允许集体经济组织自建农贸市场或商铺楼宇出租，解决了集体经济组织失去耕地后收益能力弱化的问题，是促进农民共同富裕的有效方式。
由于耕地保护红线和粮食安全的考量，目前政府更希望通过利用城乡建设用地指标增减挂钩的政策，对集体建设用地进行征收。因为集体建设用地中的公共用地有限，所以收回宅基地就成为政府、企业、房产开发商等各方垂涎的目标。针对目前农村出现的“空心村”“一户多宅”现象，需要探索有利于市场发挥作用、又能保证社会公平的宅基地流转方式。有研究者提出了“双轨制”的解决方案：“只有符合’一户一宅‘用地标准的本村村民或本集体经济组织成员才能无偿、永久使用其农村宅基地，而对于因继承、购买等原因而取得农村宅基地（使用权）的城市居民则实行有偿、有期限使用规则。对于超出’一户一宅‘标准利用农村宅基地（使用权）的农民，也应适用有偿、有期限使用规则，但该规则仅适用于其超标使用的农村宅基地（使用权）部分。”
法治的人本价值底色与人的城镇化之间具有的关系，不仅是工具意义上的辅助关系，而且是互融共生的构成关系。通过推动合理布局的保障房建设，让农民工居有其所，是推动农民工市民化的重要举措。“2010年，中央政府制定了前所未有的大规模发展保障性住房的计划。计划要求在2015年前建成3600万套保障性住房，这几乎可以容纳英国和波兰的全体居民。可以预见，大规模保障性住房的建设将推动未来城市居民住房来源构成中保障性住房比例的提升，城市中也将逐渐出现一个规模可观的’保障性住房低收入群体‘。”通过合理分布的保障房布局可以降低工薪阶层的通勤成本，为通过社区建设促进农民工群体融入城市生活创造条件。政府兴建的保障房可能布局在偏远区域，将直接增加居民的生活成本与时间成本，违反社会公平的价值取向要求，所以在规划设计环节重视相邻小区混居模式的要求，具有深远的社会意义。“分片设计，公共用地交叉共享，提高混居模式住宅的建设品质：高收入阶层与低收入阶层分别居住在相邻或相对的小区，有各自独立的活动空间，但中间以公共绿地或共同活动广场为纽带衔接，形成既融合又分散的混居模式，注重对于幼儿及中老年人活动场所的建立与完善，并建立社区网站等居民相互沟通的渠道和平台。”在过去的数年间，政府倾向于储备更多工业用地作为招商引资的筹码，所以居住用地的有限供应既导致房价高攀，又使得外来务工人员被严格限制进入城市，因此城市规模的扩张并未促成产业集聚与人口汇集的协同效应，城市服务业价格因为人工成本的提升而逐渐提高，不仅外来务工人员的定居可能微乎其微，城市高技能劳动力人群的生活质量也难以获得保障。这种以物质空间偏颇延展为特征的城镇化过程，并没有体现人的主体地位。如果沉默的劳动者在城镇化的生产、生活空间营构过程中，缺乏借助专家群体表达意见的充分机会，那就更难以通过个体的表达来阻止政府强势的行政决策。因此，若重视“人的城镇化”导向，就需要政府在社会福利政策配套改革方面做出有力的调整举措。
城镇化是一定地域空间内的人群参与构建活动空间与秩序的文明进程。民事主体之间的交易、政府在行政活动中与相对人的平等交涉、财政收支议决、政府组成人员的选举、城乡规划对空间资源的公平分配等一系列行动，都体现出享有权利的法律主体参与城镇物理与人文景观营造过程的主动性。这一系列行动的人本价值色彩需要法律规范提供的行为标准予以维护。
目前，征收农村集体土地并不需要经过村民代表大会民主表决程序的审议，只需要经过以农村集体经济组织为名、实际由村委会成员发挥作用的机制加以决定，以致于村委会与地方政府可能做出损害村民利益的行为选择。农村集体经济组织是人民公社化运动的产物，在实际运行中由村委会成员负责代表村集体进行决策。由于乡镇政府在村委会成员的选举过程中，倾向于安排支持政府工作的人选，所以在征收土地过程中，村委会成员与政府合谋甚至获取私利的现实案例不在少数。村委会代替村民代表大会决定集体土地所有权交易的制度安排，使得农民个体无法有效行使作为农村集体经济组织成员的表决权利。因此，将集体经济组织的决策权转移给村民代表大会更具有民主正当性，后续的征地程序安排才可能成为农民表达真实诉求的制度平台。在完善征地制度的同时，加快探索集体土地信托制度是保障农民土地权益的更有效安排。
通过加强中心镇和中心村的集聚作用，探索就地城镇化的路径，可以在最小限度破坏既有社会网络的前提下，实现基础设施建设更新的社会效用。“以中心镇和中心村建设为平台，对居住在农村社区的农业户籍居民实施’村改居‘，使之具有城镇户口；把城乡居民一起纳入城镇统筹社会保险系统，消除农村居民的后顾之忧；大力发展城郊基础设施建设，优先补偿性发展农村社区公共服务，逐步消除城乡居民在收入、教育、医疗、卫生、文化、社会保障、基础设施和人居环境等方面的差距。”目前，在部分地区存在恶霸治村的负面社会现象，而乡镇政府干涉村民自治事宜，使村委会成员异化为乡镇政府代理人的做法，则是造成这一现象的重要原因。在构建新型农村社区的过程中，培育社区居民的民主参与意识和能力，是有效防范和解决“农村专制”问题的重要思路。“新型农村社区建设，倡导以公共服务均等化覆盖农村，但由于长期以来的制度惯性难以即时扭转，农村公共资源仍无法得以合理有效地配置；同时缺乏有效的监督机制以及问责和考核机制，农村公共资金滥用和挪用现象严重，致使农村公共产品的供给效率十分低下。”在街道办事处与社区的合作方面，应当采用政府购买公共服务的方式展开，避免由街道办事处直接向社区布置工作任务的做法，不恰当增加社区运作负担的情况发生和蔓延。
技术水平的提升与市场机制、社区机制的完善，使得政府机制承担全部公共服务的模式可以被政府、市场与社区合理分工的模式取代。因此，在测评政府公共服务质量方面，应当选取必须由政府机制完成的任务进行审视，同时对政府购买公共服务的情况加以评估。加速跨行政区域的城镇网络建设、促进大城市与周边城镇的基础设施一体化建设，以环境、资源友好型社会建设为导向，积极推进户籍制度与廉租房制度改革，健全教育培训制度，才是推进城镇化建设的正确方向。法治化的规范安排为公民在城镇空间内相互合作与竞争提供了行为指引，因此法律规范就成为城镇生活秩序的构成条件。
从政府主导的城镇化建设模式向政府提供服务、市场与社会发挥能动作用的模式转变，是创造城镇化发展“软环境”的必要条件。政府行政规划与决策的听证制度、政府信息公开制度、行政执法的裁量基准与具体方式、行政复议与诉讼程序等公民可触及的制度安排，能够反映出在城镇化空间内的异质共同体成员表达利益主张、开展利益交涉、寻求利益救济的可行程度。“人口城镇化除了制度层面的’硬城镇化‘以外，还包括文化层面深层次的’软城镇化‘内容，即随着身份改变，生活方式的城镇化、精神生活的城镇化等等。这些精神文化层面的城镇化是一个长期转变、长期发展的过程，更需要全社会的努力与共同参与。”通过法治途径推进市场经济建设与社会和谐发展，是城镇化建设过程中必须遵循的原则与思路。“在治理主体上，新型城镇化的治理主体是多元的，包括政府、企业及社会组织乃至民众本身都可以成为社会治理的主体，不仅本地城乡居民是社会治理的主体，外来务工人员同样可以为社会治理建言献策、成为治理主体。”推动政府信息公开、公众理性参与、权利救济与行政问责等制度的配套完善，是实现城镇化人本导向目标的必然选择。
倘若对城镇化自然演进的机理做出简要的概括，那首先应当承认政府与市场、社会的力量，需要在民主、法治的框架内进行有效博弈的必要性。在城镇化建设过程中，公民权益的保障程度与公共服务的质量状况是一体两面的关系。公民的工作、教育、居住、出行等权益的实现可能，直接取决于政府的公共服务是否到位。尽管市场机制与社区机制应当与政府机制共同发挥作用，但是政府提供公共服务的作用不容忽视，特别是在发展中国家政府处于强势地位的情形下更是如此。“通过城镇化导向一个常态运作的现代国家，既需要逐步走出以威权方式进行显著非均衡资源分配模式的窠臼、实现资源汲取方式的现代化，又需要对城镇化中不断涌现的新力量进行制度化的参与吸纳与诉求回应、提升利益整合素质，更需要发展出抑制过大权益差异、促进社会公平正义的平衡能力。”城镇化建设中的法治任务是转型中国法治建设任务的缩影，通过民主机制的建设促进利益分配机制的公平化，保障农民与农民工的权利平等与机会平等；按照法治方式推动服务型政府建设，提升农村居民的社区自治水平，有效吸纳公众参与，构建多元化纠纷解决机制，是实现城乡一体化发展目标的基本要求和有效路径。重大决策的法治化、信息公开的实在化和市民参与的常态化，是在城镇化建设过程中展开程序性调控和规制的必要条件，可以有效解决新型城镇化建设过程中的主体异质性、利益多元化和对立化以及评价基准过程化等难题。
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