【中文摘要】人民法院执行工作作为司法实践的重要内容，既是经济发展水平的“晴雨表”，又是社会和谐稳定的“感应器”。尤其是在经济新常态下，随着执行案件数量逐年上升，几乎呈“井喷”态势，基层法院面对执行案件新变化，迫切需要倒逼执行新思维，升级执行管理，整合执行力量，优化资源配置。创新和完善案件繁简分流的操作路径成为改革执行工作机制的题中之义，其目的在于以合乎理性的规范缓解司法资源与司法需求的剧烈冲突，从而使不同案件获得区别的程序保障。实效主义基本要旨是选择最优手段实现预期目标，核心目标是关注和普及行之有效的可复制可推广的方案。在价值多元的社会形态中，合理设计和恰当适用的细分流程正是通过司法内在程序结构性分化和有序性衔接以满足当事人的多元需求而维护司法的正当性。本文积极试水执行权运行机制改革，以Y市J区法院近三年类案数据为研究视角，建设性地绘制基层法院执行案件繁简分流的体系构想和具体规则，着力优化执行案件整体协处进程，以期凝炼真正符合司法实践、符合执行规律、符合程序运行的科学分流的实务参考指南。全文共7890字。
【中文关键字】基层法院；执行案件；繁简分流过滤处理机制
【全文】
主要创新观点：
全面推进司法改革，让改革更加贴近司法自身的运行规律，勇于破解改革中的难题，在试点中发现问题、提出建议、完善方案，并且伴随着效果的阶段性反弹进行灵活调适，因此改革者既要有坚定的革新信念又要付出超常的努力，这是改革过程中应有的立场。执行工作案多人少的突出问题的“解锁钥匙”，显然不是单纯充实一线办案队伍，而是要大力推行繁简分流制度，强化执行职权内部优化与规范运行，充分发挥执行小组功能，激活执行潜能。本文以满足司法经济性、效益性的现实要求作为基层法院执行案件繁简分流制度理论建构的基础考量，为避免出现执行权运行模式千篇一律和“同构化”，探索创设“四位一体”线性流程过滤解纷机制（执行财产集约查询机制、小额执行案件微执行机制、关联案件优化处理机制、疑难复杂案件执行长负责机制）。其中，“分流过滤”与“执辅分离”的整体运用是笔者设计的执行案件繁简分流机制特别值得高度重视和大力推广的主要经验。
正文：
一、问题审视：基层法院执行案件办理情况现状反思
（一）基层法院执行案件基本概况和共性特征
法律的不断完善使得人们更愿选择通过法院诉讼来解决纠纷，法官的工作量几乎成几何倍数增长，法院的压力前所未有。一方面，据最高人民法院《人民法院执行工作报告白皮书》公布的权威信息：2013年—2015年，全国各级人民法院共新收各类执行案件1013.22万件，执结944.02万件，同比前三年总数分别上升40.02%和28.13%。另一方面，目前我国基层法院共3000余个，约占全国法院总数的79.3%，基层法院审执案件的数量占全国法院审执案件总数的90%以上。基于案件数据的直观统计和观察，笔者选取处在经济发展前沿的Y市J区法院的执行案件进行量化分析，作为基层法院，Y市J区法院所在的区域位置、案件质效以及执行人员结构都具有典型性和代表性。其近三年执行案件收结案情况详见图表一：
从图表一可以发现，Y市J区法院近三年案件收结量均逐年攀升，案件总量上2015年度达到历史收案高点，且同时呈现以下共性特征：
1.涉民生案件比重平稳。近三年，Y市J区法院涉民生案件占比均维持在40%左右，类型主次分明，人身损害赔偿、欠薪、婚姻家庭类案件是三大主要类型案件。这类案件执行的效果，与普通人民群众的生计休戚相关。当然，转型期民生案件的解决，本身也关涉社会和谐、秩序稳定、改革成果共享、社会矛盾消融等重大政治、法律问题。譬如，妥善安置好转岗和下岗职工，才能及时因应转型升级而出现的工厂关停；农村留守家庭矛盾的有效调处，反向助力城镇化进程的健康推进，民生保障“稳压器”的功效愈加凸显，民生案件速执的司法需求特别迫切。
2.小额案件数量增势明显。随着经济活动的日渐活跃、公众维权意识的苏醒以及立案登记制的普遍施行，2015年，Y市J区法院受理2万元以下的小额执行案件852件，约占比23.6%，案由分布集中（详见图表二），案情简单、对抗色彩相对微弱、调解介入较多，主体多以农民工、残疾人、城镇低收入者等为代表的弱势群体。对这类案件实有快速执行完结之必要，诚如美国著名大法官波斯纳论断所言：“公正的第二层含义是效率”[1]。
3.关联案件影响多元复杂。受经济下行和行业竞争、产业发展规律等因素持续作用，造船、建筑等领域和劳动密集型制造产业中不少中小企业遭受重创，欠薪案件多发易发，且欠薪案件常因企业破产停摆伴随着连环执行案件，涉及人数众多。执行款分配上，需要全面考虑到工程款、工资、货款、借贷融资等多元利益，执行人员在公平保护、维护稳定、营造良好投资环境方面的任务颇重。一旦随意执行、重复劳动，必然导致程序拖沓、冗长、效率低下，关联案件特事特办、专门执行的司法需求日益强烈。
4.疑难复杂案件增势抬头。近年来，部分社会主体偿付债务能力下降，业经诉讼渠道沉积而未能化解，不断积存的新类型、影响重大以及难以执行的“死案”等合拢集聚，此外，因执行不能引发调解、判决确定的新契约崩溃瓦解从而使双方再次回到冲突的状态之中，[2]不少民生问题和矛盾重合叠加，加之，规避执行手段层出不穷导致的疑难复杂案件亦呈上升趋势（详见图表三）。如果繁简不分，按照一般的办案思路执行，因案件积压导致的执行迟延极易激化潜在矛盾，甚至牵制到其他常规案件的在手如期执行。
（二）基层法院执行案件的治理要点
众所周知，民事诉讼领域中有一些独特的原则和机制，[3]用以体现和维系私法领域的“私权自治”以及由此出发在争议解决方面所具有的独特要求。执行制度设立的目的，就是为了通过法院强制执行的公力救济手段，在维护司法权威的同时维护私法秩序，从而保障私法主体的自由、公平竟争及交易、财产安全。法律的执行作为兑现胜诉权益的“最后一公里”，需要作用予一定规模的资源和惩罚。执行法官承受的工作负荷增大、办案责任加重、能力要求更高等属性化标签是值得我们认真思考和亟需解决的问题。随着经济发展进入新常态和供给侧结构性改革的顺势推进，破解人案失衡难题，急切需要秉承多管齐下、综合治理的司法理念，突出“简案快执、繁案精办”的主导思想。
1.创新执行管理思路。近年来，法院系统受理案件出现了急剧增长，尤其是新常态下出现案件总量潮涌、执行陈案积压、关乎民生诉求增多等新特点，“诉讼爆炸”时代已经悄然来临。案件执行压力持续增大，对案件进行繁简分流已不仅是基层法院需要遵循的司法路径，同样也是基层法院亟待攻克的严峻课题。当前司法形势下，法院必须形成扁平化、专业化、精细化的管理模式，通过这种方法发挥司法的整体效用，有效而迅速地处理案件，保证与各类案件实际情况相符的恰当性、公正性[4]。
2.合理分配执行力量。法院执行干警规模不足，队伍老化断层，人员素质差异化明显，执行力量分散、难以协同。现行执行权运行机构之间制约有余，保障不足，司法效能低下，产出不足，传统执行一体化层级化模式濒临困境。法院应眼睛向内，对执行人力、物力进行统一配置，根据专业化分工的要求，将同质性、程序性、事务性工作分解到相对应的工作小组和辅助人员，加快执行队伍职业化、专业化建设，释放其内生动力。
3.办案程序系统规划。严格、复杂、专业化程度较高的程序虽然有助于维护或形成秩序或规则，却意味着高昂的诉讼成本、漫长的诉讼进程和专深的法律素养，意味着当事人接近司法的难度加大，我们绝不能忽视诉讼制度的运行成本。[5]当前，不论执行案件简单复杂，各地基本采取电脑随机分案，执行法官采用同样的办案流程，职能配置单一，司法资源浪费在繁琐机械的程序之中。比如没有针对系列案件的特殊性进行灵活调节，聚合分案。法院应从零碎分散到批量工作，从单兵作战到团队协作，实行执行案件流程过滤作业模式。
4.执行进程高效延续。民事执行活动应当经济、迅速，以最小的诉讼资源消耗给予最充分、最及时的司法救济，从而克服“迟来的正义”问题[6]。现实中，执行人员的不作为和无故拖延屡有发生，严重妨碍当事人基于即时清洁债务的愿望而互谅互让、达成和解的可能性。法律程序的设计应满足经济效益的要求，即确保其对经济资源的耗费降低到最低程度。[7]法院应坚持高效执行，强化节点控制，减少重复环节，执行节奏由容易拖延、形成积压向积极作为、结案提速转变，主动调适执行工作的快速反应能力。
二、对症下药：基层法院执行案件繁简分流机制的务实设计
经典实效主义的问题意识主要表现在理论与实践的关系问题上，即无论宏观理论建设如何逻辑自洽，都是为了完成具体事务而进行，繁简分流的动力亦肇始于案多人少的矛盾。“有用就是真理”这一命题刻画了实效主义注重真理的实践效果的鲜明观点。实际上，顶层关于基本解决执行难的路线图已经勾勒，关键在于执行权深化改革及其实践细化运作。
（一）繁简分流机制设计的总体思路
执行实施权从权力属性上讲，具有主动性、倾向性、结果性等特征，偏向债权保护，带有强烈的职权主义色彩。近年来，大众越来越多地关注司法效能的问题，不单感受执行行为规范、执行程序正当，而且衡量执行程序所耗费的成本以及对个案问题的反应速度和执行效率，甚至关心执行程序衍生的社会效果。从 Y市J区法院的执行情况看，以一般程序执行的案均结案时间近三年持续增加，而2016年上半年通过施行繁简分流优化处理机制得到有效压降即印证了实效主义的应用主题（详见图表四）。
总体上看，在社会急剧转型、案多人少矛盾日益突出的历史背景之下，惟有合理安排执行程序的繁简分流，在繁简分流的基础上搭建切合实际的程序规则，把案件按简单复杂程度分类并纳入不同的程序中去处理[8]。正如有学者形容的那样，“通过一整套过滤机制，国家的整个司法系统在纵向上看就呈现为一个漏斗的形状，它将众多案件吸纳进来，却经由不同的出口、在不同阶段分别进行合理的分流。”在高度透明的繁简分流机制规制下，各执行人员都把自己的职责行为置放在其他相关办案主体的测度与评价之中，并在司法职权确定的格局下形成对各种单元工作偏失的矫正与互补。而流程过滤本质上是对案件进行科学有效的评估与控制，一揽子协调法院的积案、人员、公平和经济等系列因素，笔者将此种特征概括为程序价值的“溢出效应”。
面对日益多元化的矛盾与风险社会下交错的诉求，如果只是单纯的法治形式迈进，无疑会助长价值保守的倾向，甚至会诱发新型的法治“全能主义”。[9]“实效”并不代表或等同目光短浅与庸俗，而是一种更为能动和符合实际的解决问题的方法，尤其是在司法领域，一切都以切实可行为基点。繁简分流机制的出现和发展正是司法改革应对现实司法需求的结果，此种机制模型由我国独特的司法环境所决定与塑造，可以在一定程度上缓解司法资源与司法需求的冲突，在控制权力滥用与保障诉权快捷实现之间寻求动态平衡。笔者认为，繁简分流机制设计的总体工作思路就是要在时间和空间上有效整合司法资源，以便利当事人诉讼和便利法院办理案件为原则，通过类案分流、繁简分流、内外分流和简速、集中、有效的执行，全方位、多层次、立体化地克减程序上的损耗，保证案件的最优处理。
（二）繁简分流机制设计的具体路径
法院着眼于从技术性角度，一方面通过执行准备程序的精细化处理，集中在拟执行前收集执行时需要的必要基础性财产信息，使财产情况明朗化，从而使后续执行重点突出，思路流畅，另一方面，通过运行机制和规章制度的刚性架构，对不同的执行案件，依其所涉的利益的重要性、其所涉及事项的紧迫性、其所涉及事务的复杂性等因素综合考虑，匹配相应分支程序，着力打破传统的粗放式执行管理模式。这种围绕“法律权威富有成效地解决纠纷和实施规则的能力”展开的研究，其关注点是权威行使的方式，即重视过程的公正而不是结果的公正。[10]
1.构建执行财产集约查询机制。集约查询机制建立在执行案件同质性和可分割性理论基础之上，其核心是转变分散化查询方式，将财产查询项目归并化、专门化、独立化。其内容是专门抽调精通信息化的辅助人员担当专职查询员，相对固定地对口办理分类查询事项，实现与相关协助联动单位信息共享互通；其要求是财产信息流转环节及时准确，同步向案件承办人反馈结果，最后由执行员综合作出处理决定，简易案件直接变现财产从而执行完毕；其特点是运用集中查询、批量作业方法，不仅形成对同类调查行为整合的“横向”集约，还形成了调查行为与后续执行行为连接的“纵向”集约。
2.构建小额执行案件微执行机制。一是简化通知程序，执行法官或书记员可以通过电话、短信等简便方式通知当事人自觉履行，对于有意向自动履行的当事人，加强对其即时履行义务的督促。二是通过和解代执行方式，有针对性地考虑将法官会同基层组织、工作单位或专业人士进行和解，最大限度降低当事人的诉讼成本和法院的执行压力，从而体现出个别化的原则。毕竟让大众接近司法是近年来世界各国进行民事司法改革的“主旋律”[11]。三是突出执行工作强制性，对于最终无法协调造成执行不能的，提高强制措施的使用幅度而强化对其裁判义务的即时履行。
3.构建关联案件优化处理机制。并案执行在案件关联中非常关键，直接影响司法处理的有效性和高效性。一是聚合执行，对于被执行人相同的批量、集团案件，集中办理，有的放矢找准案件突破口，制定可行性的执行方案，依法公开、公平、公正地分配处置财产。二是合并执行，针对申请执行人和被执行人执行地位互换、互负债务且给付种类相同的案件，统筹办理，引导双方共同商讨执行抵销方案。三是回访执行，针对涉及赡养、抚养、扶养等带有周期性给付特点的被执行人相同的案件，指定原承办人继续办理，遵循原有执行方案快速执行到位。
4.构建疑难复杂案件执行长负责机制。落实执行长负责制、合议庭定案制，减少行政化的逐级汇报，破除行政化藩篱，力求执行能力的精益求精。一是积极探索以执行长为中心的小组工作模式，化零为整，优化组合，强力推进主动执行、执行评议工作。二是明确人员职责，对执行长、执行法官、书记员的职责进行清晰划分，实行分权制约，确立执行长的核心地位。三是建立执行长联席会议制度，这种多人参与、共同决策、集体评议的组织方式，保证在重大事项决议时适用法律及其方法更加准确、合理、合法，因而决策的结果可能更具有普遍性和正当性。
三、要素填充：基层法院执行案件繁简分流机制的系统推进
繁简分流机制设计已经不是单纯的执行方式局域化改革，而是涉及整体司法的改革，各项举措之间的关联度高、耦合性强，只有全局谋划，统筹推进，才能合力提升机制整体效能。
（一）繁简分流的执行机构设置
1.调整执行组织架构。进一步优化执行部门内部结构，实行源头分流，分工协作，谨防人浮于事。在开展执行法官工作量饱和度、案件难易度调研的基础上，科学测定执行办案工作量及辅助事务工作量，确定不同类型案件配置的执行团队数量和人员配比。根据案件占比情况，执行实施组分查控工作组、小额速执组、聚合执行组、普通办案组（详见图表五），将执行事务区分由不同的人承担并科学配额。对执行人员科以分类管理，是社会化大分工原理在执行领域的体现，做到按量定岗定人，各司其职，引导人员结构分层趋于合理。
2.聚集办案一线力量。从精减非执行性事务入手，将执行行政人员的比例压缩至10%以下，将90%以上的执行力量全部投入到一线办案。制定“权力清单”，明确院、局长在其职权范围内的执行管理和监督职责，同时让院、局长编入相对固定的办案组，明确办案任务和案件范围，充分发挥院、局长的经验优势。法官担任执行员背离了那种中立、超然、不偏不倚的司法裁判者形象，业已成为各级法院的基本共识，执行实施警务化已成大势所趋。吸收执行法警实施民事强制措施权，法官负责行使执行裁决权，这也是当前执行改革的基本方向。
3.建立执行法官助理制度。在我国台湾地区，各类辅助人员均实行员额制，其中法官与法官助理、书记员的配比也达到1:0.9:1.5。[12]法官助理作为执行法官最直接的辅助人员，没有独立办理执行事务的权力，须根据执行法官的指令从事与执行相关的业务性工作，并通过清晰的职位序列畅通法官助理晋升法官的职级通道。通过事务分工将法官从繁冗、琐碎的程序性事务或非审判事务中解脱出来，集中精力研究事实认定、法律适用等需要法律智识的工作，专心致志行使判断权[13]。法官助理参与案件的执行和解，组织或参与各种程序性事项的工作，如开展财产调查、执行谈话等以及协助执行法官制作执行文书。
（二）繁简分流机制的配套性改革
1.严格恪守诉讼法律规定。繁简分流的运行应当遵循法定的程序、按照法定的方法依法进行，树立严格的程序意识，这样硬性要求绝不是无关紧要的，因为正是程序决定了法治与恣意的人治之间的区别。《民事诉讼法》及相关司法解释是进行繁简分流机制设计的首要遵循，执行法官须在现有法律框架内促进矛盾纠纷的解决，从而避免为司法实践任意扩大程序的适用范围人为预留空间。充分保障当事人诉讼权利，特别是影响当事人债权实现的核心权利的保护，确保当事人自由表达诉求。对于关联案件或疑难复杂案件的“精工锻造”同样要保证案件的高效处理，对简易案件、小额案件亦要推进执行程序和阶段的公开、执行取证和采证的公开、强制措施的公开、裁决理由的公开。
2.注重程序的衔接与整合。把握好外部分流和内部分流的关系，适当增加社会主体参与案件过滤的机会，为适应处理案件时对纠纷解决方式的多层次需求，可引入形成如执行和解与人民调解、专业调解、律师介入等多种替代性纠纷解决机制（ADR）相结合的诉讼内与诉讼外解纷机制合理并存和充分对接的局面。重视程序流转与衔接的便宜或更具弹性，如微执行与疑难复杂案件、微执行与关联案件程序转换的模式进行切换、整合，有效避免程序分化层次的琐碎与实践运用的混乱。执行异议的容纳和适当处理，继而成为程序设计加以协调改进的不可忽视的环节，比如执行异议申请的回应、再审程序的启动等。
3.以具体规则的建构展开程序设计。基于执行程序的独立价值，应建立起一种相对独立的繁简分流程序体系。科学分类案件，将执行案件划分为简易案件、小额案件、关联案件、普通案件、疑难复杂案件。明确繁案与简案的区分标准，简案的程序推进可以以认为适当实用的方法进行，而不必苛守正式程序的一些严格要求。例如，在法国，大部分违警罪案件并不必然提交违警罪法院开庭审理，而是在行政简易程序中就得到消化解决。[14]实行统一调度，各组案件需要调剂或人员缺位情形下，及时予以调整或增补。进一步优化执行管理，将管理重心从“目标考核”向“过程评估”转变，常态化加强执行信息平台建设，以确保各类基础数据录入及时、准确、客观、全面，分案流转有序，处理规范合法，并以规范性文件防止程序异化。
四、结语
人民法院在解决执行难问题中，已经进行了持久且深层次的探索实践，积累了丰富的经验。繁简分流是近年来民事诉讼法学界的学者们十分关注的一个话题，围绕这个热点，司法界、理论界都在积极参与，献计献策，理论界在对中国农村司法状况进行实证考察后得出的结论也支持这一认识。早在2006年，天津市开发区法院亦出台了《执行案件繁简分流实施方案》对繁简分流的执行工作内部分工模式进行了有益尝试。[15]不过，至今尚未见到体系性的明文方案出现，繁简分流的基层实践仍然是非跌宕。欣慰的是，笔者的对策性研究方向聚焦于以繁简分流线性流程过滤机制为蓝本进行系统性的设计和可行性的论证，并提出兼具针对性和技术性的操作规则，意图为司法改革奉献可供付诸实施的长久之计。
法律其实很难为债务人制定统一的区分标准，法律所能做的是尽可能使执行程序可以容纳多样化的决定并为每一种执行措施提供适当的法律保护。[16]按照程序正当性的“利益衡量标准”，程序收益只要与其对价相适应，则程序设计即可获得正当性。法律的真谛在于实践，真正的司法实用者关注的是制度的长期后果和长远利益。无疑，当务之急，洞悉问题症结，纳入改革视野，鼓励先行先试，不断完善操作规范，循序渐进地狠抓具体制度落地运行，且实事求是地总结经验。或许这是对实效主义，特别是其积极践行者的最好的解读：务实改革并求成效。
【作者简介】
张俊，扬州市江都区人民法院法官；徐辉，扬州市江都区人民法院法官。
【注释】
[1]申伟，王沿琰：《中国司法理论与实务检讨》，中国社会科学出版社2014年版，第117页。
[2]桑本谦：《论契约的不平等》，载《浙江社会科学》2004年第1期。
[3]方加初：《民事抗诉权质疑和民事检察工作的基本思路》，载《法制论丛》1996年第2期。
[4][日]西原春夫，主编。日本刑事法的形成与特色[M].李海东，等译。北京：法律出版社，1997.
[5]（美）理查德。A.波斯纳：《法律的经济分析》，蒋兆康译，中国大百科全书出版社，1997年版，第717页。
[6]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第208页。
[7]陈瑞华：程序价值理论的四个模式[J].中外法学，1996（2）:7.
[8]王亚新：《司法效率与繁简分流》，载《中国审判》2010年12月5日第58期。
[9][美]乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社2009年版，第103页。
[10][美]汤姆。R.泰勒：《程序正义》，载[美]奥斯汀·萨拉特编：《布莱克维尔法律与社会指南》，高鸿均等译，北京大学出版社2011年版，第478页。
[11]徐继军、侍东波：“让大众接近正义——怎么看民事诉讼小额程序构建”，载《人民法院报》2012年5月14日2版。
[12]牛建华：“台湾地区法院人事管理制度观察思考”，载2012年9月14日《人民法院报》。
[13]贺小荣、何帆：“深化法院改革不应忽视的几个重要问题”，载2015年3月18日《人民法院报》。
[14]陈泽宪编：《犯罪定义与刑事法治》，中国社会科学出版社2008年版，第53页。
[15]祖先海：《开发区人民法院提高执行效率，执行案件繁简分流》，载《天津政法报》2006年9月15日第001版。
[16]田玉玺：《英国新民事强制执行法》，载《人民法院报》2005年1月21日。
原发布时间：2017/3/24 1:42:28
稿件来源：北大法律信息网
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