【中文关键字】自然资源；保护；历史性错案

【全文】

       2016年11月28日，最高法院发布《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》（下称《意见》），其基本原则包括：一是坚持平等保护；二是坚持全面保护；三是坚持依法保护。尤为重要的是，《意见》要求各级法院必须准确把握、严格执行产权保护的司法政策。对于历史形成的产权申诉案件必须依法处理，并坚决落实有错必纠的要求。

       【典型案例】：

       上世纪八十年代初，陕西神木县孙家岔乡（后改为镇）政府开办了“三岔煤矿”集体企业，后引进内蒙古乌海燃料公司签订《联合办矿协议》，约定燃料公司在三岔煤矿中获得二十年的联办经营权，截止于2008年12月31日。

       燃料公司中途拟抽回联办资金，遂将其联办经营权转让于自然人“张永厚”。该张又因缺乏煤矿技术整改资金而将其一切经营权及资产权属均转让他人。最终，自然人“杨怀亮”通过一系列协议安排，取得了当地村民小组及第三方名下的一切权利，并与孙家岔乡政府达成协议，由乡政府及杨怀亮分占“三岔煤矿”51%和49%的股权。

       在国务院实施煤矿“关井压产”改革政策红利下，煤炭资源市场价值大幅度增值。自2005年始，张永厚要求杨怀亮等人返回煤矿，但该张的全部诉讼请求均被司法裁判驳回。

       2013年12月10日最高法院作出（2013）民抗字第17号《民事判决书》，以上述《联合办矿协议》不符合最高法院《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》第三条第二款关于“党政机关不能成为联营合同的主体”等规定，最终通过确认“镇政府不具备联营合资主体的资格，不能成为矿山企业的出资人”的方式，将煤矿权属确认归燃料公司权利继受人张永厚所有。自此，三岔煤矿这一由政府开办三十年的集体企业变成了张永厚的私人企业。

       陕西神木县人民政府财政局曾专门向孙家岔政府发文，要求对三岔煤矿中的企业国有资产（煤炭储量资源）进行产权登记。

       现三岔煤矿原股东及实际经营者杨怀亮不服上述17号判决关于确认煤矿权属的裁判结论，一直处于申诉之中。

       【法理精解】：

       本案引发了一个重大司法政策问题，即如何正确理解最高法院《意见》中关于“坚持依法保护”的精准含义。笔者认为，只有将“法”的精神回溯到各个历史时期，才能准确把握其立法精神，严格公正司法，妥善处理涉及产权保护的各类案件。

       第一，关于对“党政机关不能经商办企业”这一司法政策的适用问题

       笔者认为，任何一级“人民政府”均不属于该禁令中“党政机关”的范畴。也即，任何一级人民政府或其授权的部门（含财政部门）均有权“经商办企业”，这是我国企业国有资产管理制度能够存在的法律基础，也是企业国有资产法的重要立法根据之一。

       根据企业国有资产法规定，国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。显然，根据前述法律制度，任何一级政府都可以作为企业的出资人并享有出资人权益，也即通常意义上的“经商办企业”。只是政府应当按照“政企分开”的原则享有“股东权”，具体的监管权由国资监督部门或代行国资管理职责的财政部门行使。法院上述第17号判决的错误在于，其未能准确掌握“党政机关”并不包括各级人民政府这一司法政策精神。

       事实上，“禁令”只适用于对企业国有资产没有法定“出资职责（或职权）”的有关党政机关，而绝对不包括任何一级人民政府。无论是国务院、省级政府或是地市级、县级、乡级人民政府都有权出资办企业，这是我国国有企业及企业国有资产的法定产生方式和形成途径。大量的国有企业都是政府直接出资或政府授权投资而兴办的，这是我国国有企业法律制度的核心机制。从目前的企业国有资产管理制度来看，不受“禁令”限制的党政机关只有“政府”一家，有关财政部门及国资监督机构在受政府授权或委托的情形下有权代表政府管理企业国有资产，且政府直接投资的国有企业在法律上的“股东”就是国家，而代表国家的就是各级人民政府。因此，镇政府虽然是级别最低的人民政府，但其作为企业国有资产的法定权利人的主体地位是受企业国有资产法保护的。

       显然，17号判决错误地适用了最高法院《关于审理联营合同纠纷案件若干问题的解答》中的“禁令”政策。

       第二，有关法律及政策均严格保护各类企业中的国有资产

       早在1992年5月11日，国家国有资产管理局、财政部等发布《国有资产产权登记管理试行办法》中明确规定，凡占有、使用国有资产的企业和实行企业化管理的事业单位，都必须按照本办法的规定，向国有资产管理部门申报、办理产权登记手续。《国有资产授权占用证书》是企业单位对授予其经营管理的国有资产享有占有、使用和依法进行处分的权利的法律凭证。同时授权，尚无国有资产管理部门的地方，暂由财政部门办理产权登记手续。

       因此，神木县财政局根据国务院上述授权，通知孙家岔乡政府对三岔镇办煤矿界进行企业国有资产登记是完全正确的，即三岔煤矿中的煤炭资源属于企业国有资产。

       根据1990年6月3日国务院发布的《乡村集体所有制企业条例》第五条规定，国家保护乡村集体所有制企业的合法权益，禁止任何组织和个人侵犯其财产。该《条例》第六条第三款明确规定，乡村集体所有制企业可以在不改变集体所有制性质的前提下，吸收投资入股。

       显然，在孙家岔乡政府吸收乌海燃料公司投资入股并联办经营的行为，本身并不改变集体所有制性质。上述法院17号判决直接违反该行政法规的规定，将合法登记开办的乡集体企业的所有权直接判归自然人张永厚所有，显然直接与有关法规抵触。

       第三，关于纠正自然资源保护中的历史性错案之程序问题

       申诉类案件的缺陷在于，其请求再审的保护时效已经丧失。民诉法规定，申请再审的法定期限为判决生效之日起6个月内。但最高法院强调必须本着“有错必究”的原则来纠正自然资源保护中的历史性错案，故对此类案件应当按照民诉法“院长发现”的形式来启动审判监督程序，将当事人的“申诉”视为“院长发现”的一个途径。如此，则既可以在程序上具备合法性，亦可将实体纠纷纳入司法审查之中。

       显然，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。最高法院的《意见》源于中央《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，其对完善产权司法保护制度、推进产权保护法治化有关工作具有重大意义。

【作者简介】

师安宁，法学博士，北京大成律师事务所高级合伙人，中华全国律师协会民事专业委员会委员，最高人民法院《人民法院报》特约法治评论员，国土资源部《中国不动产》专家委员会委员。

原发布时间：2017/3/20 16:06:50

稿件来源：本文原刊于国土资源部《中国不动产》杂志2017年第3期，本网发表时有修正

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