【中文关键字】地方立法；公众参与

【全文】

       地方性法规是地方权力机关行使立法权的表现形式，是我国法律体系的重要组成部分。从法理上看，地方权力机关属于民意代表，他们的立法活动属于间接民主，而立法中的“公众参与”属于直接民主形式，即立法者（权力机关或其常设机构）就立法事项直接征求公众的意见。然而，现实中绝大多数的地方性法规是由地方人大常委会制定的。地方人大常委会作为地方人大的常设机构，在立法工作上具有法律专业性强、工作效率高的优点，但同时也存在着代表性弱于地方人大的不足，而且地方人大常委会人力有限、多数立法草案由行政机关提供。无论从地方性法规的科学性还是民主性的要求来看，若有效弥补前述不足，除了在立法程序中更多地征求地方人大代表的意见之外，引入公众参与程序也是十分必要的。

       如何让公众参与真正为提高地方立法的科学性和民主性服务？这需要设计一套适合当前国情的地方性法规制定中的公众参与程序。这个程序至少应当包括征求意见的对象、方式和意见反馈三个方面，且每个方面都需要设计具体的操作程序。

       向各界征求意见包括四个方面

       向社会各界征求意见，至少包括以下四个方面：一是征求利益相关人的意见。不同的立法可能涉及不同的利益相关人。这里的“利益相关人”指的是地方立法可能会对其利益造成直接影响的人群。例如，有关环境保护的立法中规定的一些环保标准，将直接影响特定企业的经济利益；涉及村务公开的立法将直接影响村民委员会和村民的利益等。

       二是征求专业人士的意见。这里的专业人士是指熟悉特定立法事项所涉及的专业知识的人士和法律专业人士。对这两类人员的意见，应当分别听取。法律专业人士的意见，应当针对拟制定的地方性法规的合法性方面；其他专业人员的意见，应当针对拟制定的地方性法规在相关专业方面的合理性。

       三是听取公民的意见。公民有权对本地方立法发表意见，发表意见时可以站在某个利益群体的角度，也可以站在中立的角度。

       四是征求国家机关的意见。地方性法规制定过程中征求行政机关、审判机关、检察机关的意见，不是公众参与的一部分。这一方面是从国家机关并非一般意义上的“公众”法理出发，另一方面也是考虑到地方立法机关在立法过程中向本地方各个国家机关征求意见的惯例。这种征求意见属于国家机关内部征求意见，应当单独进行。

       征求意见的方式有三种

       不同的人群征求意见的方式不同：一是征求利益相关人的意见应当采取座谈会的形式。座谈会上，应保障与会者的发言权。如果利益相关人之间观点有冲突，应当兼顾利益冲突双方表达意见的权利，有条件的宜举行公开听证会，让不同观点公开辩论，并将听证会意见记录在案，然后向社会公布。为保证利益相关人提出意见的有效性，应当逐步建立允许利益相关人以利益群体的方式聘请专业人士作为代理人参加座谈会或者听证会制度，但前提是代理人必须公开表明自己接受何者委托而发表意见，并且不得再以“专业人士”的身份就同一立法议题发表相关意见。

       二是征求专业人士意见以论证会形式为宜。专业人士应当提交书面意见，会上除发表个人意见外，专家之间还可以互相辩论，这有助于充分考虑各方面利弊。

       三是征求普通公民的意见宜采用媒体公布的形式，然后由立法者收集汇总。

       意见反馈有两种途径

       征求公众意见后，应当通过以下两种方式予以反馈。一是汇总意见并公布。对通过公众参与程序收集到的意见，立法者应当进行分类汇总，然后在本地方主要媒体上公布。国家机关的意见也应当分类汇总，在立法机关内部公布。二是公布意见采纳情况。向社会公布的公众参与意见中，对每一类意见是否采纳，立法者均应当注明，并简要说明理由；对国家机关的意见是否采纳，也应当注明并说明理由，并在立法机关内部公布。

       公众参与应循序推进

       地方性法规制定中的公众参与应循序推进。考虑到我国人口众多、地区发展差异较大的情况，地方立法的公众参与在省、市两级和城乡之间面临的问题将是不同的。在大城市，由于人口相对集中、地区发展总体差异不大，公众参与程序的推进相对容易，步子可以迈得比较大、比较快。而各省制定地方性法规，公众参与制度的推进则需要从本省实情出发，结合所制定的地方性法规本身的特点，先进行一些探索性试验，再循序渐进、逐步扩大公众参与的范围。

       目前，广东省人大常委会通过委托第三方（主要是高校）起草地方性法规草案建议稿等做法，是一项重要探索。特别是在委托起草和征求意见中兼顾了来自广州市和该省不同地区高校的意见，有助于全面了解该省各地情况，增进地方立法的科学性与民主性。在此基础上，笔者认为可以选取一些特定事项的地方立法进行针对性的公众参与试验，特别是在省内不同地区分别听取利益相关人的意见，并考虑在适当的时候将意见汇总、采纳情况和理由说明向公众公布。根据试点情况，不断总结经验和改进工作，在条件成熟的时候及时以地方立法的形式将实践中积累的公众参与经验固定下来，成为一项长期实施的制度。

【作者简介】

刘文静，暨南大学法学院教授。

稿件来源：《检察日报》2016年2月24日

原发布时间：2016年2月24日

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