【中文关键字】地矿管理；行政诉讼中；抗辩权

【全文】

       地矿管理行政事项中，多数行政行为具有可诉性。行政主体和行政相对人在行政诉讼或复议程序中均涉及到对抗辩权的正确行使问题。尤其是作为被诉的国土资源管理部门，应在行政行为作出前及应诉答辩中高度注重抗辩权的重要价值。

       从一个典型的地矿管理行政许可诉讼中，反映出部分地方国土资源部门在行使有关抗辩权时对相关法律适用问题缺乏综合性思维，应当引起国土资源系统之实务及法规部门的高度重视。

       中强煤化有限公司因其所属春山煤矿在“探转采”过程中涉及到采矿权划界范围延期事项而申请省国土资源厅给予延期行政许可，但被省国土厅于2013年4月24日作“退件”处理。由于省国土厅对退件行为未作出书面决定，也未告知救济权，后中强公司虽经与省国土厅多次交涉寻求补救措施但无果而终。遂于2015年4月18日提起行政诉讼，同年5月8日被受理。中强公司主张省国土厅之退件行为的法律属性不明，且作出退件行为前未履行听证告知程序等为由请求确认该退件行为违法。

       省国土厅则抗辩认为，本案应当适用行政诉讼法第四十六条关于行政诉讼起诉期限为六个月的规定。据此，自退件行为时起算，早已超过了六个月的起诉期限，故要求驳回中强公司的起诉。同时认为“退件”行为不是行政诉讼法所调整的“具体行政行为”，其既不是行政许可法中的“不予受理”决定，也不代表拒绝给予原告行政许可。省国土厅明确地向法庭声明：“退件”不代表中强公司矿业权灭失，当中强公司具备办理划界延期条件时，省国土厅仍然可以为中强公司办理划界延期许可。

       显然，省国土厅上述关于退件法律后果的表述是正确的，但其各项抗辩意见显然存在瑕疵。

       首先来看针对“起诉期限”的抗辩问题。一般而言，国土资源部门对起诉期限提出异议是一种十分正当和重要的抗辩途径。但值得注意的是，“起诉期限”既是一项程序性制度，同时又是一项实体法制度。因为行政相对人是否超过起诉期限对于能否进入司法审查环节而言是程序性问题，但即便进入司法审查阶段后，如果查明确已超出起诉期限的，则其将丧失的是实体胜诉权。

       中强公司一案中，还涉及到新旧行政诉讼法的跨界适用问题，这也是国土资源部门应当高度重视的一个司法实务问题。根据新旧行政诉讼法及其司法解释的规定，涉及起诉期限的制度性规定分为四种适用情形：一是行政行为在新行政诉讼法施行前已经作出且行政机关明确告知救济途径的，应当适用旧法3个月的起诉期限；二是行政行为在2015年5月1日之后作出的，应当适用新法6个月的起诉期限；三是在旧法施行期间作出行政行为但未告知救济途径的，则适用旧行政诉讼法《解释》第四十一条中关于最长2年起诉期限的规定；四是行政行为虽然在2015年5月1日之前作出，但其起诉期限跨越了新法施行期限的，则自2015年5月1日起计算6个月的起诉期限，即截止2015年11月1日为止。由于省国土厅于2013年4月25日“退件”时未履行有关救济途径的告知义务，故应当适用前述第三种情形中关于2年的起诉期限。因此，中强公司对本案的涉诉不存在超过起诉期限的情形。

       省国土厅的该项抗辩意见之所以存在缺陷，是因为其未考虑到法律溯及力的限制问题，未能考虑到新行政诉讼法只能约束2015年5月1日之后的行政行为，对于该厅在2013年4月24日作出的退件行为根本不能适用新行政诉讼法。

       其次来看“退件”行为法律属性的争议问题。对自身行政行为的法律属性予以准确定性是国土资源部门应诉答辩的一个重要工作内容，其抗辩意见能否被采纳，很大程度上取决于该项判定能力。笔者认为，省国土厅的“退件”行为具有双重属性：其既是程序上的一个积极“作为”，即具有行政行为的法律属性；又是对中强公司实体权利方面“拒绝”给予行政许可的体现，系怠于履行法定职责的“不作为”行为。因此，“退件”行为系以“事实行政行为”的状态对行政相对人产生了法律约束力，从而使得中强公司与该事实行政行为之间具备了直接的利害关系，故属于行政诉讼法、行政复议法等法律调整的范畴。

       经研究类似案例，多数国土资源部门未能严格依照行政许可法的制度性设置精准表达其退件行为的法律属性，而且退件行为本身不符合行政许可法制度。如此则必然导致国土部门无法将法律适用依据予以载明，此举会导致严重的诉讼法律风险，使得事实行政行为的效力难以得到司法确认，必须引起国土资源部门的高度警示。例如，最高人民法院发布的第41号指导性案例《宣懿成等诉浙江衢州市国土资源局收回国有土地使用权案》中即确立了如下裁判规则：“行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误”。中强公司一案中，省国土厅的“退件”事实行政行为必然要受到上述41号指导性案例的约束。

       最后再来考查国土资源部门在程序上履行申辩权、听证权告知法定职责的重要价值。

       国土资源部历来对依法行政工作极其重视，早在2004年即颁布《国土资源听证规定》。此后，后以国土资发〔2011〕186号文发布了《关于进一步推进依法行政实现国土资源管理法治化的意见》，其中明确要求“全面落实国土资源听证制度”。尤其明确了“县级以上国土资源主管部门除依法应当组织听证的以外，对涉及相对人直接利益的土地整治规划、城乡建设用地增减挂钩、矿区整合等重大事项，也要逐步推行听证”的制度性要求。

       中强公司“春山煤矿”是省重点项目，省国土厅在作出拒绝延期许可的行政行为之前，未能按照行政许可法的规定履行保护行政相对人享有申请听证权的法定职责，当然是一个严重的行政疏漏。根据最高人民法院《公报》（2015年第二期）案例《定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府、第三人中国农业银行定安支行收回国有土地使用权及撤销土地证案》中所确定的裁判规则：“行政机关作出对当事人不利的行政行为，未听取其陈述、申辩，违反正当程序原则的，属于行政诉讼法第五十四条第（二）项第3目”违反法定程序“的情形”，该行政行为应予撤销。

       中强公司一案中，由于省国土厅在起诉期限、“退件”行为法律属性及听证程序等多重方面的抗辩权均存在重大缺陷，故均未获得法院支持。对此，应当引起国土资源实务部门及法规部门的高度重视。

【作者简介】

张广华，单位为河南省新乡市人民检察院。

原发布时间：2016/9/30 11:03:30

稿件来源：本文原刊于国土资源部《中国不动产》杂志2016年第2期

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