行政诉讼，俗称民告官，这里的“民”包括自然人、法人和其他组织，这里的“官”指的就是行政机关，包括政府和政府的各个部门，从中央政府到地方政府，从中央政府各部门到地方政府各部门。行政诉讼既然是民告官，那“民”永远是原告，“官”永远是被告，不过，有的“官”却是不能当被告的，比如派出所，比如乡镇一级政府的各种“所”，这些都是不能当被告的。

      但是，有的行政机关违法行政或者消极不作为，受害的的不只是某一个“民”的利益，受害者多到可能是一个村镇的“民”，可能是一个县域的“民”，可能是一个省域的“民”，甚至可能是整个国有的所有国民，此时，每一个“民”都可以起诉维权。不过，在中国，越是人人都是受害者，越是人人都可以起诉，越是没有人起诉。出现这样的困境，原因是多方面的，或者是“多一事不如少一事”，或者是“事不关己高高挂起”，或者是“等着别人起诉自己利益均沾”，或者是“惧怕社会黑暗官官相护”。

      当行政机关的违法行为侵害的不只是某一个“民”的利益，而是“民众”的利益时，那行政机关侵害的实际上就是“公益”，为了避免公益被侵害却无人维护的尴尬局面，各国都有相应的公益诉讼的制度。我国也于2015年7月1日开始试点公益诉讼。

      我们先来看一个公益诉讼的案例：（来源：正义网）

      日前,吉林省通化市辉南县人民检察院因辉南县林业局怠于履行职责,依法向辉南县人民法院提起行政公益诉讼。

      2002年至2011年,辉南县20户村民未经批准,违法在该县样子哨镇邵家店村集体林地(天然林林地)内建设住宅、养殖棚及种植玉米。辉南县林业局于2008年、2009年虽然对部分违法侵占林地人员进行了罚款及限期还林或恢复林地的行政处罚,但违法人员缴纳罚款后,并未履行恢复林地的义务,辉南县林业局也未采取进一步措施,导致被侵占的林地至今未得到恢复。至2016年4月,被非法侵占的林地面积逐年增加,已经增加至五万六千余平方米,森林资源遭到严重破坏。

      2016年3月31日,辉南县人民检察院向林业局发出检察建议,建议该局依法履行职责,确保被违法侵占的林地限期恢复植被。在一个月的整改期限届满后,辉南县林业局仍未依法正确履行监管职责,致使被违法侵占的林地一直被非法占用,国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。

      为保护森林资源,维护国家和社会公共利益,辉南县人民检察院根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《检察机关提起公益诉讼试点方案》相关规定,就该案向辉南县人民法院提起行政公益诉讼。

      这个案例告诉我们，行政公益诉讼中提起诉讼的一方不一定是公民、法人或者其他组织了，而是检察院。检察院是司法机关，对行政机关具有监督的权力和责任。如果经过司法监督，行政机关仍然违法行政或者消极履责，那检察院就可以依据上述两个文件提起公益诉讼了。

      我们先来看看《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》这个文件。

      这个文件是全国人大常委会2015年7月1日作出的，具体内容是：

      为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定：授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃十三个省、自治区、直辖市。人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。试点工作必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，充分发挥法律监督、司法审判职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度的原则。提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。本决定的实施办法由最高人民法院、最高人民检察院制定，报全国人民代表大会常务委员会备案。试点期限为二年，自本决定公布之日起算。

      最高人民法院、最高人民检察院应当加强对试点工作的组织指导和监督检查。试点进行中，最高人民检察院应当就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律。

      这个文件应该是试点公益诉讼的一个指导原则，需要注意的是试点公益诉讼的领域和地域。公益诉讼的领域包括但不限于以下几方面：

      1，生态环境和资源保护；

      2，国有资产保护；

      3，国有土地使用权出让；

      4，食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。

      地域包括：北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃。

      这也就是说，目前只有上述十三个地方的检察机关可以提起公益诉讼，而且也不是针对任何可诉的事情都可以提起公益诉讼，主要是针对上述四个领域可诉的事情提起公益诉讼。

      第二个文件是《检察机关提起公益诉讼试点方案》，具体内容如下： 为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的要求，现就检察机关提起公益诉讼试点工作提出如下方案。

      一、目标和原则 

      按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的改革部署，积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度，充分发挥检察机关法律监督职能作用，促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家和社会公共利益。

      (一)坚持改革正确方向。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，发展完善中国特色社会主义检察制度，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

      (二)立足法律监督职能。坚持检察机关职能定位，把握提起公益诉讼的条件、范围和程序，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权。

      (三)有效保护公共利益。针对生态环境和资源保护等领域侵害国家和社会公共利益的情况，及时提起民事或行政公益诉讼，加强对国家和社会公共利益的保护。

      (四)严格依法有序推进。根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和全国人大常委会的授权决定，确保试点工作在法律框架和授权范围内开展，维护法制的统一和权威。

      二、主要内容

      (一)提起民事公益诉讼

      1.试点案件范围。检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。

      2.诉讼参加人。检察机关以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼。民事公益诉讼的被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或者其他组织。检察机关提起民事公益诉讼，被告没有反诉权。

      3.诉前程序。检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。法律规定的机关或者有关组织应当在收到督促或者支持起诉意见书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

      4.提起诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起民事公益诉讼。检察机关提起民事公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、社会公共利益受到损害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。

      5.诉讼请求。检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。

      检察机关提起公益诉讼试点工作方案

      (二)提起行政公益诉讼

      1.试点案件范围。检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。

      2.诉讼参加人。检察机关以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的被告是生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

      3.诉前程序。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。

      4.提起诉讼。经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察机关可以提起行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼，应当有明确的被告、具体的诉讼请求、国家和社会公共利益受到侵害的初步证据，并应当制作公益诉讼起诉书。

      5.诉讼请求。检察机关可以向人民法院提出撤销或者部分撤销违法行政行为、在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等诉讼请求。

      (三)其他事项

      1.试点期间，地方人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当先行层报最高人民检察院审查批准。

      2.提起公益诉讼，检察机关免缴诉讼费。

      3.提起公益诉讼，试点方案没有规定的，适用民事诉讼法、行政诉讼法及相关司法解释的规定。

      三、方案实施

      (一)立法机关授权。提请全国人大常委会2015年6月授权，自2015年7月起开展试点工作，试点期限为两年。

      (二)积极开展试点。2015年7月，根据全国人大常委会的授权和试点工作方案，制定出台试点实施办法，并选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市开展试点。

      (三)推动相关法律修改完善。及时总结试点经验和成效，积极推动相关法律的修改完善。

      四、工作要求

      一要坚持统筹谋划。加强顶层设计，确立检察机关提起公益诉讼的基本制度和规范，统筹规划具体时间表和路线图。按照可复制、可推广的要求，鼓励试点地区发挥首创精神，推动制度创新。

      二要积极稳妥推进。探索建立检察机关提起公益诉讼制度，既要积极推动，加强对试点工作的指导和督促;又要稳妥慎重，严格程序，努力确保法律效果和社会效果的统一。要逐步形成成熟的经验，再推动立法完善。

      三要加强协调配合。各试点单位要加强请示报告和沟通协调，积极争取地方党委、人大、政府和有关部门的支持，建立与人民法院的协调配合机制，共同推进试点工作稳步开展。

      四要注重宣传引导。既要及时宣传试点工作的好经验、好做法和取得的成效;又要把握宣传策略，严格宣传纪律，正确引导社会预期，为试点工作营造良好的舆论环境。

      这个文件是最高人民检察院为了贯彻执行前面第一个由全国人大常委会作出的决定而颁布的，比较具体地规定了两类公益诉讼及其各自的诉讼程序，需要重点关注的是诉前程序：

      检察机关必须先履行诉前程序设定的义务，如果没有履行诉前程序的义务，就不能提起公益诉讼。具体到行政公益诉讼，起诉前，检察机关必须履行的义务是：向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关收到检查建议后，如果纠正了违法行政行为或者依法履行了法定职责，国家和社会公共利益不再处于受侵害或者受威胁的状态，受到侵害的国家和社会公共利益得到了补偿，那检察机关就不用提起行政公益诉讼了；如果行政机关收到检察建议后，不理不睬，拒绝纠正违法行政行为，拒绝履行法定职责，国家和社会公共利益继续受到侵害和受到威胁，检察机关就应当提起行政公益诉讼了。

      除了诉前程序之外，行政公益诉讼的其他程序一律依照现行行政诉讼法及其司法解释，如果行政诉讼法没有规定的，那就依据民事诉讼法及其司法解释。

      目前，我国的民事公益诉讼和行政公益诉讼，还处于试点阶段，从2015年7月1日试点开始到2017年6月30日试点结束。经过试点，如果切实可行，那就总结试点经验和教训，制定专门的《公益诉讼法》或者在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》里增加“公益诉讼”方面的法条，使公益诉讼达到真正的有法可依的标准。如果试点失败，那就勇敢面对，再谋他策。

稿件来源：法律图书馆

原发布时间：2016-9-19

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