【中文摘要】法治，对当前的中国来说有着特别重大的意义。而法治政府，则在建设法治中国的进程中扮演着重要的角色。在转型期复杂的社会环境之下，政府面临着诸多挑战。如何更好地推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，正是探寻法治政府建设的初衷所在。

【中文关键字】法治政府；依法行政；权力规制

【全文】

      如何治理国家，是人类社会一直面对着的问题。古往今来，诸多政治家、思想家都对此进行了不懈的探索。历史告诉我们，迄今为止，法治是治理国家最好的方式。法治政府，正是在法治的理念之下延伸和发展出来的。

      一、法治政府的概念内涵

      法治，是一个历久弥新的概念。早在两千多年前，古希腊思想家亚里士多德就对法治进行了经典的界定，“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。[1]此后，在历史的进程中，法治与人治经历了漫长的斗争才最终在西方社会确立其主导地位。在现代社会，法治政府在国家治理中不可或缺。拉兹认为，“法治意味着政府的全部行为必须有法律依据，必须有法律授权”。[2]也就是说，只有切实做到依法行政，才可称得上是一个法治政府。

      就中国而言，法治政府这一概念并没有很长的历史。1999年，国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》，虽然没有明确提出法治政府的概念，但是，依法行政确是一个法治政府的基本活动方式；2004年，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出用十年左右基本实现法治政府的目标，当然，在十年之后的2014年我们并未见到相关的成果报告；[3]2013年，党的十八大提出，到2020年基本建成法治政府的目标，并且规定了法治政府的基本内涵，法治政府再一次成为人们关注的焦点之一。

      法治政府有广义与狭义之分。[4]广义上的法治政府指狭义上的法治国家；我们一般所说的法治政府，通常是指狭义上讲的，指行使国家行政权力的各级政府根据宪法和法律产生，并且在宪法和法律的范围内活动，也就是依法行政。

      二、中国法治政府建设的现实状况

      中国的法治建设一般可以追溯到1978年十一届三中全会上邓小平提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”十六字方针。2012年，党的十八大报告指出，要推进“科学立法，严格执法，公正司法，全民守法”，这被称为依法治国的“新十六字方针”。新旧十六字方针的变化，反映了这三十年来中国法治理念与实践的进步。在此基础上，法治政府建设也取得了相当大的成就，当然，也存在一定的问题。

      （一）法治政府建设取得的成就

      经过几十年的法治实践，中国的法治政府建设取得了长足的进步。从最初的基本上“无法可依”发展到今天中国特色社会主义法律体系形成、政府的各项活动基本上做到有法可依，可以说，中国政府和中国公民都为此付出了巨大的努力。我们应当看到，近年来，政府工作人员的法律意识有所提高、信息公开制度有所突破、行政问责制度取得进展等，[5]这些都是法治政府进程中所取得的成就。

      （二）法治政府建设面临的挑战

      在肯定中国法治政府建设取得了一定成就的同时，我们更应该注意的是，在建设法治政府的道路上依然有诸多难题等待我们去破解：

      1.相关的制度与法律法规体系有待完善。经过改革开放后三十多年的努力，具有中国特色的社会主义法律体系已经形成，基本上可以说已经完成了“有法可依”的任务。但是，在某些领域，尤其是宪法与行政法领域，总是表现出某些滞后甚至是缺憾。例如，在环境保护、权力监督、信息公开、听证等方面还存在许多不足，甚至是“盲区”。[6]政府要做到依法行政，首先必须要有法可依。法治政府的建设，不应当在政府最应该受监督的领域含混不清甚至形成敏感地带。

      2.政府官员的法治理念有待提高。近年来，政府执法人员的不法行为已经不是什么新鲜事，“强拆”“临时工”“躲猫猫”等名词也成为人们茶余饭后的谈资。其实，制定的再好的法律，也是通过具体的个人来实施的。政府作为法律法规的主要实施者，在很大程度上决定了一个社会法治水平的高低。而政府官员的行为，正是我们判断这个政府是否是法治政府的关键所在。也许中国政府人员的法律水平不能做到欧美国家那样高，但是，基本的法律理念还是应当人人具有的。“法治政府”是由熟悉或精通法律的人组成的政府，而不仅仅是我们通常所理解的“受法律约束或依法运作的政府”。[7]法治只是一种治道，真正治理的如何，还要看人的水准。

      3.对政府的权力规制有待加强。中国社会自古以来就对权力有着某种莫名的崇拜，“权力即资源”的观念深入人心。在这样的大环境中形成的政府，其对对权力的热衷程度将是我们无法想象的。政府的权力触角会深入到社会生活的方方面面，也许，在不经意间就会侵犯团体和公民的合法权益。正如法国思想家孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都爱滥用权力，权力不受约束必然产生腐败”。[8]托克维尔通过对美国社会的考察后认为，一个法治的国家必须要有一个充满公民精神的社会，而权利过度集中的政府，可能会使得这个国家“有庶民而无公民”，阻碍国家与社会的健康发展。[9]政府内部权责不明、行政干预司法、公权力对私权利的侵犯等状况不断发生，这些状况都是法治政府建设中所应该解决的问题。

      4.政府在取得公民的信任度方面有待提升。当前中国政府面临的一个很大的问题就是，民众对政府在某种程度上的不信任。通过对社会各类热点事件的分析，我们不难发现，政府经常在自说自话，而民众却对政府所言不以为然。如何提升民众对政府的信任度，是一个很棘手的问题，毕竟，中国自古就有着“得民心者的天下，失民心者失天下”的说法。法治政府的建设不能脱离民众的信任，既然前提定位是为人民服务的政府，那么，政府不是要去相信公民，而是要让公民来相信政府，这才是政府存在的意义所在。

      （三）影响中国法治政府建设的因素

      前文已经提到，中国建设法治政府的进程中还面临着一系列的挑战与问题，然而，如欲解决这些问题，还应当注意到一些更深层面的因素：

      1.转型期社会矛盾的增多，这是当前中国社会的国情所在。中国如今已经成为世界第二大经济体，但是抛开这一远离公民生活的虚幻数字来看，贫富差距的加大、地区发展的不平衡、人为划分的差别待遇等因素都明显会带来社会矛盾的激化。如果我们还相信“经济基础决定上层建筑”这一规律，那么，仅从这一点我们就不难发现中国当前社会的多元化、多层次局面。在这样的大环境下建设法治政府，其面临的挑战可想而知。如何应对复杂的国内国际形势，是中国法治政府建设必须解决的问题。

      2.文化传统中的负面观念影响。中华文化源远流长，不仅创造了璀璨的中华文明，而且使得中国曾经长期在世界上居于领先地位。但是，不可否认，当时代进入现代社会以后，传统文化中的某些观念就已经不能适应社会的发展了。这种负面影响作用在法治政府的建设中，就突出的表现为政策性思维、泛道德主义和威权神秘主义。[10]而法治政府，正是与这些观念与思维相对的。

      3.权力多元化局面的逐步形成。现代社会的发展，早已经打破了原来国家权力一家独大的一元格局。社会的贫富与阶层分化、公民民主与法治意识的觉醒结合新兴的媒体形成了多元的权力格局。某些公民通过特定的渠道，已经可以影响政府的决策。近来，通过魏则西事件、雷洋事件等，我们都不难发现媒体在某些方面的强大力量。新兴媒体也许将是中国公民社会形成的至关重要的因素，当然，前提是有一个公平与自由的媒体市场。在某些事件发生之后，政府如果不能及时做到信息公开，公正执法，那么，其合法性问题也将会受到很大的质疑。

      三、中国法治政府建设的应对方式

      面对法治进程中的诸多挑战，政府应当积极加以应对。法治政府，从某种意义上来说，也应当是责任政府、有限政府、服务政府、阳光政府。[11]而这，正是法治政府建设的努力方向。

      1.完善相关法律法规，建设责任政府。责任政府包含两种含义：一是指政府的各项职责都应当依法由法律规定；二是指在政府违反法律规定之后，依法应当承担相应的责任。这就要求相关的法律法规要构建起完善政府责任机制，不仅要严格规定政府的各项职责，而且要规定相关的责任追究制度，政府也要为自己的行为“埋单”。这是一个法治政府所应该具有的最基本含义。

      2.打造权力清单制度，建设有限政府。在社会日益多元化的今天，政府已经越来越不能像以往那样做到面面俱到，其部分职能也已经或正在分配给其他组织和机构。然而，政府的权力依然足够庞大，庞大到任何组织和个人都不能够与之相对抗。因此，为了保障公民的合法权益，必须将政府的权力关进笼子里，指明哪些行为政府必须做，哪些可以做，以及哪些不可以做。权力清单制度正是这样一种制度，并以此为政府的权力划定边界，在法治的进程中，一个法治的政府，应当清楚自己权力的接线所在。

      3.加强政府官员的法律素养，建设服务政府。我们虽然反对人治，但是，法治的实践依然离不开人的主观能动性。政府官员的法律水平，往往代表着法治政府的实施程度。加强政府工作人员的法律素养，是保障公民权益的重要要求。法律是最基本的道德，我们不能期待一个整体上缺乏法律思维的政府能够为人民服务。因此，扩大政府中法科毕业生的比例，加强对政府工作人员的法律教育与思维培养，是建设法治政府中人才建设的关键所在。

      4.加强信息公开，建设阳光政府。在新媒体日益发展的当今社会，政府信息公开可能比以往要更加重要。因为，如果政府信息不透明甚至故意隐瞒、涂改，一旦被社会公众曝光出来，那么，本来已经让民众不甚满意的政府可能就会面临更大的危机。建设法治政府，不仅要在执法中保障结果的公正性，而且要注意程序的公正性。唯有这种“看得见的正义”，才能够取信于民，得到公民的支持，从而在建设法治政府乃至法治国家的道路上不断前进。

      四、中国法治政府建设的目标前景

      法治政府作为在法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设中至关重要的一环，既是建设法治国家的关键，又是建设法治社会的保障。[12]在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，法治政府的建设不可或缺。那么，我们要建设一个怎样的法治政府呢？

      十八届四中全会确定了我国法治政府建设的六项目标：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。而且，为了实现这六项目标，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）还特别列举了六项具体的改革措施：依法全面履行政府职能；健全依法决策机制；深化行政执法体制改革；坚持严格公正文明执法；强化对行政权力的制约监督；全面推进政务公开。如此一来，《决定》不仅为我们勾勒出了我国法治政府的内涵，同时也明确了未来法治政府改革的基本目标和手段。[13]可以说，十八届四中全会所确定的法治政府的六项目标，正是我们国家即将在2020年左右实现的法治政府建设的图景。

【作者简介】

衣韵潼，中国社会科学院15级法律硕士。

【注释】

[1][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第169页。

[2]Joseph Raz，The Authority on Law and Morality，ClarendonPress，1979，p.214.转引自江必新：《法治政府的制度逻辑与理性构建》，中国法制出版社2014年版，第7页。

[3]于安：《法治政府的建设与保障机制》，载《改革》2014年第9期。

[4]刘旺洪：《法治政府的基本理念》，载《南京师大学报》（社会科学版）2006年第4期。

[5]参见马怀德：《法治政府建设：挑战与任务》，载《国家行政学院学报》2014年第5期。

[6]唐皇凤：《中国法治政府建设的历程、困境与路径选择》，载《中共福建省委党校学报》2015年第2期。

[7]程燎原：《“法律人”之治：“法治政府”的主体性诠释》，载《西南民族学院学报》（哲学社会科学版）2001年第12期。

[8][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。

[9]参见[法]阿列克西？托克维尔：《论美国的民主》，曹学冬译，译林出版社2012年版，第248~265页。

[10]刘绪义：《文化传统中的负面观念及其对依法行政的影响》，载《求索》2015年第12期。

[11]参见汪习根：《法治政府的基本法则及其中国实践》，载《理论视野》2015年第1期；参见刘旺洪：《法治政府的基本理念》，载《南京师大学报》（社会科学版）2006年第4期。

[12]姜明安：《建设法治中国是法治国家、法治政府、法治社会的统一》，载《法学杂志》2013年第6期。

[13]汤磊：《2014—2015年的中国法治政府建设》，载《行政法学研究》2016年第2期。

稿件来源：中国法学网

原发布时间：2016/9/6 10:09:50

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