【中文摘要】第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国消费者权益保护法》修正案正式确立我国消费者权益保护公益诉讼，并规定提起该诉讼的主体是消费者协会。此规定简单明了，操作性强。但消费者公益诉讼的诉权由消费者协会垄断，并不完全符合该种诉讼的初衷，有违市场规律，消费者协会本身的半行政性会影响其行使诉权的效果，不符合社会管理的大趋势。为更好的维护消费者的权益，应规范消费者协会提起公益诉讼的行为，并引入竞争机制，逐步扩大起诉主体资格的范围。
【中文关键字】消费者保护；公益诉讼；诉讼主体；诉权
【全文】
第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国消费者权益保护法》（下称“消费者权益保护法”）修正案，其中第四十七条规定“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼”。这被认为我国正式确立消费者公益诉讼制度的标志。但是，该条规定也存在一定程度的不足，有较大的改善空间。
一、明确消费者公益诉讼起诉主体资格的意义
公益诉讼在我国起步较晚，主要受制于民事诉讼法对起诉条件的规定。我国民事诉讼法规定起诉必须符合的条件之一是“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”[1]这就限制了提起诉讼的主体范围，公益诉讼的主体一般和案件并不具有直接利害关系，不符合民事诉讼法的规定，无法起诉。为解决此问题，2012年修订民事诉讼法的时候，采用了特别规定的形式，对公益诉讼的提起主体进行了规定，该法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。为和民事诉讼法相对应，消费者权益保护法修订时，明确规定了“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”是消费者公益诉讼的提起主体，至此，我国消费者公益诉讼制度方算基本确立，法院有了受理消费者公益诉讼的依据，对侵害众多消费者的经营者有了“达摩克利斯之剑”，消费者的合法权益获得事前及事后的保护，保护的范围及力度更大了。同时，将消费者公益诉讼的起诉权明确赋予一个特定的主体，简单明了，操作性强，能够省去对主体资格审查、认定的程序，避免不同主体之间争夺诉权出现滥诉或相互推诿不愿起诉的局面。
二、消费者公益诉讼起诉主体资格规定存在的不足
消费者权益保护法规定中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会是提起消费者公益诉讼的主体，实际上赋予了省级以上消费者协会提起消费者公益诉讼的垄断地位，这似乎不符合消费者权益保护的初衷及市场规律，存在一些弊端，不符合社会管理的大趋势。
（一）消费者协会垄断了公益诉讼的诉权有违消费者保护的初衷，不符合市场规律
1、公益诉讼的诉权来源于消费者的诉权让渡，由某个组织垄断享有该诉权未必符合消费者的本意。
公益诉讼的根本目的是保护消费者的权益，消费者是该种诉讼中的利益攸关者，任何的消费者都可以提起此种诉讼。但是，如果有众多的消费者起诉，显然不符合成本收益原则，同时亦会给审理机构带来不堪重负之案件负担。消费者将此种诉讼让渡出来，既符合自身的利益，也节约了社会成本。但是，权利让渡给谁是不明确的，立法不应强奸消费者的本意，强行规定该种诉权由某个组织垄断享有。至少，应该让消费者有一定的选择自由，这也是消费者选择权的当有之义。
2、公益诉讼的诉权亦是一种资源，在没有证据证明市场的分配机制存在失灵的情况下，完全排除市场似不妥当。
消费者让渡了公益诉讼的诉权后，并未明确指定受让人，此时该诉权成为一种社会资源。对资源的分配，不外乎市场的价格机制方式及政府介入干预的方式。政府的干预应当是一种劣后的选择，只有在市场价格机制无法有效分配此种资源，即存在市场失灵的前提下，才有政府干预介入的空间。[2]消费者权益保护法直接将诉权分配给半行政化的消费者协会，似乎本末倒置，未给市场任何的机会，政府干预味道过于浓厚。
（二）消费者协会的半行政机关性质导致其不能充分发挥保护消费者权益的作用
消费者协会虽然名义上是社会团体组织，但是实际上附属于各地的工商行政管理部门，正副理事长、秘书长或者由工商行政管理部门的公务人员兼任，或者由其指派，设置上和工商行政管理部门一样条块分割。这导致该协会垄断公益诉讼的诉权存在如下弊端：
1、公益诉讼异化
行政化的本质是官僚化即条块分割式的垄断性。将提起消费者公益诉讼的主体限定为名为社会团体组织实为半行政机关的消协或消保委（上海市等地早已将消协改称为“消费者权益保护委员会”），不论局限在中央以及省级层面，还是扩展到地级市或县级市层面，若按行政管辖界线确定起诉主体并垄断性地划分起诉范围，都是受既有的消费保护组织行政化意识支配的不合理思路。[3]行政执法者容易被违法者俘获，消费者协会容易被违法的经营者所俘获。消费者协会对工商行政管理部门的依附，该部门很有可能利用消费者协会对公益诉讼的垄断诉权，转移或扩张行政管理职能范围，以公益诉讼之手段达到行政管理之目的，[4]出现怠政或恶政。
2、不能平等的保护不同的消费者
市场是分区域的，我国并非是一个同质的市场体系，即使在一个省、自治区、直辖市内，甚至在一个地级市、县级市内，都会存在分区域的市场。而不同区域消费者因为饮食文化、地域文化等因素，其消费价值观、消费模式、消费行为会有很大的不同。这也就决定了不同区域的消费者会有不同的利益诉求。省级以上的消费者协会未必能兼顾到各区域消费者的权益，很容易会忽略地级市以内有特殊利益消费者的诉求。
随着商业科技的发展，出现了众多闭环的商业模式。处在这种商业模式中的消费者的所有消费行为是封闭的，经营者记录了消费者所有的消费记录，通过数据分析，识别出消费者的消费嗜好、消费习惯，再有针对性的向消费者推介商品或服务。闭环商业模式中的消费者，存在信息偏向及屏蔽，类似于被圈养的羔羊，完全被经营者俘获。这种消费者俘获情况下，消费者与外部的信息沟通受阻，外界难以得知其权益受损情况。半行政机关化的消费者协会无从获取该类消费者的信息，更无切肤之痛，实难有为闭环的消费者提起公益诉讼之冲动。
在上述情况下，不同区域，不同商业模式中的消费者所获得的公益诉讼保护是不一样的，产生了新的不平等。
（三）排斥其他非政府组织提起消费者公益诉讼的资格不符合当下社会管理的趋势
消费者权益保护法赋予消费者协会垄断性的享有消费者公益诉讼的诉权，背后不但透出对其他非政府组织的不信任，更是让消费者协会进一步获得了超越其他非政府组织的地位。鉴于消费者协会的半行政机关性质，这样的垄断性规定和当下由非政府组织大量参与社会管理的大趋势是相违背的。
三、对完善我国消费者公益诉讼起诉主体资格的建议
完善我国消费者公益诉讼起诉主体资格有两种方式，一是规范消费者协会行使消费者公益诉讼起诉的行为，二是不将资格明确赋予某个特定的主体，规定若干条件，具备条件者即可享有提起消费者公益诉讼的资格。
（一）规范消费者协会行使消费者公益诉讼诉权的行为
消费者权益保护法第四十七条仅仅规定省级以上消费者协会有权提起消费者公益诉讼，但对提起公益诉讼应满足的条件、消费者协会是否有权决定起诉或不起诉、应如何确立诉讼请求、诉讼过程的监控、诉讼费用及获得的赔偿金如何处理等均未明确。当然消费者权益保护法是基本法，规定的较为粗糙可以理解，但需通过司法解释或者国务院行政法规的规定进行补充，明确如下问题：
1、公益诉讼应满足的条件，比如行政管理机关已经进行了调查处罚，起诉前召开消费者听证会，向相关的行政管理机关备案等；
2、消费者协会可以决定提起公益诉讼，但如经一定人数以上的消费者（比如100人）请求，必须提起公益诉讼，否则应承担相应的责任。
3、消费者协会提起公益诉讼，诉讼请求应包括要求经营者停止损害行为，排除妨碍，赔偿损害等。有人严格区分了公益诉讼及私益诉讼，认为公益诉讼只能提出停止损害、排除妨碍等诉求，不能提出损害赔偿诉求，这属于私益诉讼的范围。这种观点过于保守，使得经营者的违法成本仍然过低，不利于公益诉讼对不法经营者威慑目的的实现。近来国外的法律有所突破，如德国2004年最新修订的《反不正当竞争法》第10条有关“利润收缴”规定：被告以损及众多消费者为代价获取利润的，消费者保护组织等适格团体有权诉请法院判令行为人将该利润上缴给联邦财政（团体胜诉后的所得扣除必要的诉讼开支外将全部收归国库）。“利润上缴”存在的价值主要是威慑被告及其他潜在违法者，而不是救济团体原告或具体受害消费者。美国则以消费者集体诉讼或团体诉讼赔偿所得建立了各种消费者保护公益基金，其存在的价值主要是弥补消费者集体所遭受的损害将之用于消费者公益事业。可见，消费者公益诉讼并非不能提起损害赔偿，只是需要明确赔偿所得归属谁以及赔偿的目的是什么。[5]
4、强制律师代理。消费者公益诉讼不能由消费者协会内部工作人员代理，应外聘律师。我国的律师已经具有一定的规模，律师代理的市场亦较为成熟，法律及司法实践中已经开始限制非律师代理了，因此对消费者公益诉讼强制律师代理是可行的，也是符合诉讼代理的趋势的。方式上可通过建立代理律师库，满足一定条件的律师进入律师库，提起公益诉讼时直接在库中遴选。也可公开招标，由专家组在投标律师中选定。[6]
5、诉讼费用的开支应公开透明，接受消费者的监督。对公益诉讼所获的赔偿金，应规定其归属及使用途径，如建立消费者保护基金，赔偿金划入该基金。赔偿金只限用于消费者公益事业，如对消费者的宣传教育，众多受害消费者的小额赔偿等。
（二）规定消费者公益诉讼起诉主体的资格条件，扩大主体范围
民事诉讼法第五十五条只是规定“法律规定的机关和有关组织”可以向人民法院提起诉讼，通过扩张解释，法律规定的“满足一定资格条件的机关和有关组织”并不违反该条规定的本意。在不修改民事诉讼法的前提下，通过修改消费者权益保护法，规定提起消费者公益诉讼的主体资格条件，满足条件的组织都可以起诉。这也是美国、法国、意大利、日本及我国台湾等国家及地区的做法，美国的消费者团体能够代表消费者进行集体诉讼，但需满足美国最高法院在Hunt v Washington State Apple Advertising Commission[7] 一案中确立起来的三个原则：1、这一团体必须证明它的成员有为自己的利益提出诉讼的权利（事实上的损害）；2、这一团体必须证明它想要保护的利益与它的目的相联系（充分的代表）；3、这一团体必须证明提出的主张、要求的赔偿都不需要单个成员的参与（尽职的代表）。法国1993年《消费者法典》规定了消费者团体的公益诉讼主体资格，意大利2007年《消费法典》第140-bis条将提起公益诉讼的权利完全赋予符合一定条件的消费者团体，[8]日本《消费者契约法》规定能够提起消费者团体诉讼的消费者团体必须事前获得诉讼资格认定，并在有关部门登记[9]。台湾1994年消费者保护法第49条第1款规定了消费者公益诉讼起诉主体的资格条件。
类似的规定方式其实在我国也有先例了，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过的《中华人民共和国环境保护法》（下称“环境保护法”）将于2015年1月1日生效。该法第五十八条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：1、依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。
消费者权益保护法在对公益诉讼起诉主体具体的资格条件上，可以借鉴环境保护法的上述规定及我国台湾地区1994年消费者保护法第49条第1款的规定，明确消费者公益诉讼的起诉主体应满足：
1、须是具备一定人数的法人：比如应经民政部门登记成立的，具有法人资格，会员人数不少于200人。但不应包括机关法人，我国语境下，“机关”一般指的行政机关，如行政机关亦有权提起消费者公益诉讼，不但具有消费者协会的弊端，还有一些自身特殊的弊端，比如执法者被违法者俘获等。
2、须登记设立3年以上：对设立年限作一定的要求，目的在于使消费者团体长期致力于消费者权益的保护并积累有保护消费者权益的经验，同时也可防止社会成员为提起某项诉讼而专门成立某个消费者团体，[10]使得消费者公益诉讼沦为经营者不正当竞争的手段。
3、需设置有消费者保护专门人员：如财务、法律及其他具有相关专业知识和执业经验的人员，可以是专任，也可以是兼任。
规定了起诉主体的资格条件，满足条件的组织都能够提起诉讼，这能够扩大起诉主体范围，将竞争机制引进消费者公益诉讼的诉权市场，一定程度上可以保障诉权资源的有效配置，锲合了中国共产党第十八届三中全会关于“由市场在资源配置中起决定性左右”的原则，更好的保护广大消费者的合法权益。
消费者公益诉讼在我国刚刚起步，将该制度以法律的方式规定下来本身就是一个很大的进步。任何制度都不可能一开始就很完善，存在问题是很自然的，只要能够直面问题，借鉴各国及地区的经验，在实施过程中不断的改进，我国的消费者公益诉讼必然能够越来越完善，广大消费者的合法权益亦能获得越来越全面的保护。
【作者简介】
李思雷，金融法硕士，重庆德琅律师事务所执行合伙人，重庆市优秀律师，重庆仲裁委员会仲裁员，重庆市律协银行证券保险专业委员会副主任，保险法专家，学者型律师。主要业务领域为金融法、保险法、知识产权法、房地产法。
【注释】
民事诉讼法及消费者权益法均未明确提出公益诉讼的概念，这个称谓是学术界的提炼，有时候会和“团体诉讼”（包括私益性质的团体诉讼）混淆。本文中“消费者公益诉讼”特指消费者权益法第四十七条规定的诉讼。
[1]1991年生效《中华人民共和国民事诉讼法》第108条第1款第（1）项，2007年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》第108条第1款第（1）项，2012年修正的《中华人民共和国民事诉讼法》第119条第1款第（1）项。
[2]Ronald H. Coase，“The Problem of Social Cost”， Law and Economics， Volume 3， October， 1960.“The Federal Communications Commission”， Law and Economics， Volume 2， October， 1959.
[3]赵红梅：“有关消费者公益诉讼三个关键性问题”，《中国审判新闻月刊》总第88期，2013年6月5日出版。
[4]云南省昆明市人民检察院支持，由昆明市环境保护局起诉昆明三农农牧有限公司、昆明羊甫联合牧业有限公司环境污染侵权纠纷一案名为公益诉讼，但昆明市环境保护局何尝不是通过公益诉讼的手段来进行行政管理，最终被告被判决的赔偿金额已经远远超出行政法规规定的处罚额度。通过此种方式，昆明市环境保护局极大的扩张了其职权。该案详情见云南省昆明市中级人民法院（2010）昆环保民初字第1号民事判决书及云南省高级人民法院（2011）云高民一终字第41号民事判决书。
[5]赵红梅：“有关消费者公益诉讼三个关键性问题”。
[6]我国台湾地区1994年消费者保护法第49条第2款规定：消费者保护团体依前项规定提起诉讼者，应委任律师代理诉讼。受委任之律师，就该诉讼，不得请求报酬，但得请求偿还必要之费用。可咨借鉴。
[7]432 U.S.333（1977）。本案案号及其三个原则均转引自罗冠男：“中西消费者团体诉讼权比较研究”，《法学杂志》，2013年第11期。
[8]法国、意大利对消费者公益诉讼的主体资格规定参考了罗冠男：“中西消费者团体诉讼权比较研究”一文。
[9]陶建国：“日本消费者团体诉讼制度评析”，《日本问题研究》，2010年第4期。
[10]刘学在：“台湾地区消费者团体诉讼制度评析”，《法学评论（双月刊）》，2012年第6期（总第176期）。
稿件来源：北大法律信息网
原发布时间：2016年5月3日
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