【中文摘要】中国的环境公益诉讼最大的局限就在于该制度是在民事诉讼的框架下的诉讼方式，而民事诉讼的救济方式恰恰是环境公益救济中最不高效的实现方式。而美国的公民诉讼是公民参与制度的一部分，是一种典型的混合式的诉讼方式，在制度上不特别区分民事、行政、刑事的特质，在救济方式上回归到最高效的行政执法救济，使之成为环境行政执法的最有效补充，最大程度地发挥了公益诉讼的制度价值，因此也成为了世界环境保护中最有开创意义的制度。在中国今后的立法中，为了充分实现环境公益诉讼的制度效用，应当制定专门的“环境公益诉讼法”，学习国外先进的立法经验和制度价值取向，回归到公益诉讼是动员全社会之力补充行政执法不足的本意上，充分发挥该制度应有的效用。

【中文关键字】公民诉讼；公益诉讼；立法建议

【全文】

       一、美国环境法中的公民诉讼制度

       美国环境法中的公民诉讼在性质上属于公益诉讼制度一种。“公益诉讼”制度是以公益保护和促进为建制之目的与诉讼要件的制度，其目的在于督促政府或受管制者积极采取特定保护或促进公益之法定作为。经过美国环境运动的发展，美国的“公民诉讼”制度将“原告适格”加入公民诉讼条款，赋予民众借助联邦法院督促环境执法的权利，使民众更积极地参与到环境公益的保护中，是环境立法上影响深远之创举。美国公民诉讼制度主要内涵包括以下：

      （一）“公民诉讼”是“公众参与”制度的重要部分和保障

       “公众参与”制度在美国环境法中无处不在，同时它是一种宪法性权利和程序性权利，并且为各州和全民所公认。“公众参与”制度将公众所享有的环境信息知情权、参与权具体细化到各项法律制度之中，公众有权参与环境决策、申请修改或调整环境行政法规或环境标准、参加听证、申请司法审查等等。而有权利就有救济，提起公民诉讼是是公众参与制度的重要保障，它既是司法救济权的重要表现，也是“公众参与”制度的一部分。

      （二）“公民诉讼”的主体具有广泛性

       “公众参与”制度性质决定了作为其一部分的“公民诉讼”中原告主体的广泛性。就诉讼主体而言，美国环境法中的公民诉讼就是一个“任何人针对任何人”所提起的诉讼。美国“公民诉讼”中的条款授权任何人可以针对任何违法行为人提起诉讼，强制要求其遵守法律规定，同时要求政府履行法定的强制性义务。除《噪音防治法》之外，所有的环境单行法都将原告主体解释为包括任何个人、公司、合伙、协会、州、市、各州的政治分支机构以及美国联邦政府的任何机构、部门或单位及其任何官员、代理人或者雇员等，而《噪音防治法》仅将“美国联邦政府”排除在公民诉讼原告之外。显然，美国“公民诉讼”制度是希望集全社会之力将该制度的效用发挥出来。

      （三）“公民诉讼”的诉因和诉求有限制

       在美国“公民诉讼”制度既不能替代环境管理，也不能允许公民滥用环境监督的权利。“公民诉讼”可以适用的违法行为一般仅限于两大类别：一是违反排放标准、排放限制以及行政命令的行为，二是环保部门或者州政府的行政不作为，包括没有实现法定目标的行政作为，诉讼请求主要体现为申请禁令和处以罚款两大类别。法律之所以限制“公民诉讼”的诉因和诉求，其理论依据就在于公众参与的有限性。首先，从公众所享有的实体权利来看，公众不应享有任何法定的环境实体管理权，也不能直接决定环境排放标准或排放限制、不能决定是否颁发许可证，也不能对环境违法行为实施制裁，因为这些都属于行政权的范畴。除行政主管部门外，公民不能直接针对其他法律主体采取任何法律上的执行措施，也不能基于社会公益而直接获得私益上的赔偿。在不存在环境侵权的情况下，除环境行政主管部门以外，在法律框架下，任何公众实际上是不能与其他主体之间建立起以环境管理或环境制裁为内容的法律关系。因此，从本质上来讲，美国的“公民诉讼”属于“程序性权利”，其权利本身并不包括实体性人身、财产或环境利益，而是通过参与和监督这种方式去保障公众自身的或者他人所享有的实体环境公益，这样的设计可以很好地将环境公益和私益相区分，使该制度在明确的范围内有效地运行。

      （四）公民诉讼是美国环境行政执法的补充

       在美国，“公民诉讼”的首要条件必须是行政执法行为不能发挥其应有的执法效应。从效力角度来看，公民诉讼是行政行为尤其是行政执法行为的有效补充而不是替代。美国公民诉讼赋予了任何民众享有针对违反污染排放标准、排放限制或者违反许可证管理等违法行为提起诉讼的权利，并在该项制度设计上设定了“诉前通知”的强制性规定，即任何公民诉讼的原告必须提前至少60日向环保部门、违法行为所在州以及违法行为人发出书面通知。如果违法行为人在接到通知后自行纠正其违法行为，或者环保部门或州政府立即开展了环境执法行为，该公民诉讼则无需提起。从诉权的角度来看，该适用条件是美国环境“公民诉讼”诉权取得的必要条件。该“诉前通知”程序的设计理念就在于任何一件有效的公民诉讼都必须建立在行政机关拒绝或怠于履行行政职责的前提之上，防止滥诉。由此可见，美国国会确立公民诉讼的目的在于集全社会之力激励和弥补政府行为。

       二、中国环保法中的环境公益诉讼

       中国对于“公众参与”的探讨则源于“公众参与”是否应当成为行政法或环境法的基本原则，真正将“公众参与”理念实现环境法律制度化则明显要晚得多。以2007年国务院通过《政府信息公开条例》为标志，到2014年新修订的《环境保护法》正式确立公众参与法律制度，中国的“公众参与”在极短的时间内走过了从单纯的“信息公开”到“环境公益诉讼”的跳跃式发展道路。因此，中国当前的公益诉讼制度没有太多的经验积累，也没有丰富的司法实践，还不能很好地发挥“公益诉讼”的制度价值。中国环保法中的环境公益诉讼的特征如下：

       （一）诉讼主体的限制

       2015年1月1日正式实施的新《环境保护法》，加入了“公益诉讼”之条款，并对提起环境公益诉讼的社会组织资格进行了明确界定。该法第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2.专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”2015年，最高人民法院在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中对环境公益诉讼的适用作出了更详细的规定。其中包括对公益诉讼起诉之主体、管辖法院层级、公益诉讼所需要提交的材料、诉讼过程中的证据、环境公益诉讼同私益诉讼之间的关系等。对于起诉之主体，在制度上基本排除了公民和行政机关，而将起诉的主体资格赋予特定的社会组织。

      （二）我国环境公益诉讼的定位

       在理论上，“公益诉讼”是为了保护公益而产生的特殊的诉讼类型，有别于单纯的民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼。在美国，“公民诉讼”实际上并不存在民事、行政、刑事性质的区分，它是 “任何人针对任何人”所提起的诉讼，诉讼的被告可以是任何人。而目前我国法律明确规定的环境公益诉讼是在民事诉讼框架下的诉讼方式，在诉求与救济的方式上也明显局限于民事性质，似乎失去了公益诉讼是行政执法的有效补充的制度价值。

      （三）我国环境公益诉讼中救济的实现方式

       《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中第十八条规定： 对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。对于公益诉讼的公益的实现方式如何与私益救济相区分在我国当前的立法体系下是很难厘清的，在理论上也充满争议。这跟美国的“公民诉讼”中主要以行政执法作为最终的公益实现方式不同，正如上文所述，美国以行政执法作为救济的实现方式，可以很好地与私益救济相区分，在实践中不会增加因为私益“搭便车”而导致“诉讼爆炸”的风险。而在中国的环境公益诉讼则反其道而行之，为了防止可能发生的私益诉求“搭便车”而造成公益“诉讼爆炸”的可能性，在立法上选择压缩诉讼主体的范围，将诉讼主体的局限在有资质的特定社会组织，并没有实现动员全社会之力弥补环境行政执法不足的效用，大大减弱了公益诉讼的应有的制度价值。

       三、立法建议

       笔者认为，中国的公益诉讼最大的局限就在于该制度是在民事诉讼的框架下的诉讼方式，而民事诉讼的救济方式恰恰是环境公益救济中最不高效的实现方式。而美国的公民诉讼是公民参与制度的一部分，是一种典型的混合式的诉讼方式，在制度上不区分民事、行政、刑事的特质，在救济方式上回归到最高效的行政执法救济，使之成为环境行政执法的最有效补充，最大程度地发挥了公益诉讼的制度价值，因此也成为了世界环境保护中最有开创意义的制度。

       在中国今后的立法中，为了充分实现环境公益诉讼的制度效用，应当制定专门的“环境公益诉讼法”，学习国外先进的立法经验和制度价值取向，回归到公益诉讼是动员全社会之力补充行政执法不足的本意上，充分发挥该制度应有的效用。

【作者简介】

邓钧元，单位为深圳大学，广东鹏浩律师事务所律师。

【参考文献】

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{5}孙洪坤，张妓.论环境民事公益诉讼中的调解制度口〕.广西社会科学，2013，（9）.

{6}刘超.擎制与突围：法院受理环境公益诉讼案件动力机制的缺陷与重塑田.河北法学2012，（6）.

稿件来源：北大法律信息网

原发布时间：2016年4月21日

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